陜西省發(fā)展改革委

陜西是全國缺水最嚴重的省份之一，新中國成立以來，全省累計建成了20多萬處水利工程，萬畝以上灌區(qū)達到156處，初步形成了大中小結(jié)合、蓄引提并舉的水利灌溉網(wǎng)絡。近年來，陜西省在組織實施灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程建設的同時，以建立合理的水價形成機制為核心，著力推進灌區(qū)管理體制、機制創(chuàng)新，不僅有效地降低了供水成本，促進了節(jié)約用水，同時增強了灌溉管理單位的生機與活力，取得了較好效果。

一、主要做法

（一）完善水價形成機制，改進管理方式，大力推行“終端水價”制度，即“一個價計費”、“一張票送戶”、“一只手征收”?！耙粋€價計費”，即以斗渠口計算水量，水價是最終水價，價格不準加碼，水量不準變更。其構(gòu)成包括國有水管單位水電費、基層管理費、村組澆地費等三種費用，由政府定價，直接與農(nóng)民見面。其中，基層管理費是末級渠系維修管護費用，村組澆地費是末級渠系經(jīng)營者供水直接費用。同時，還建立了農(nóng)業(yè)水價明碼標價制度，要求全省所有的灌區(qū)通過印制價目表、標價卡（牌）等形式標明價格。沒有明碼標價的不準收費，群眾有權(quán)拒絕交納。目前，關(guān)于農(nóng)業(yè)水價標準，灌區(qū)農(nóng)民已基本上家喻戶曉，全省12個30萬畝以上灌區(qū)到農(nóng)民田頭水價每立方米最低0.12元，最高0.45元，一般在0.20—0.25元左右。

“一張票送戶”，即水費票據(jù)實行全省統(tǒng)一監(jiān)制，廢止各灌區(qū)管理單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組自制的票據(jù)。1997年7月，陜西在省屬五大灌區(qū)推行了全省統(tǒng)一票據(jù)，實行開票、送票、公布“三到農(nóng)戶”，改變了開票、送票到村組的老辦法，使農(nóng)民對水價、水量、水費一目了然。2000年，又研制開發(fā)了微機開票系統(tǒng)在全省逐步推行。微機開票系統(tǒng)實行以后，有效避免了開票作假現(xiàn)象，實現(xiàn)了灌區(qū)國有水管單位收費建帳到戶管理，使收費環(huán)節(jié)真正做到公開、透明。

“一只手征收”，即對水費的收取實行“統(tǒng)征、統(tǒng)管”?！敖y(tǒng)征”是指將水費征收權(quán)集中到灌區(qū)國有水管站，其他任何單位和個人必須得到國有水管站委托方可向農(nóng)民收取水費，否則農(nóng)民有權(quán)拒繳水費?！敖y(tǒng)管”是指將統(tǒng)征的水費放在國有水管站管理，并按不同性質(zhì)分別建賬。國管水電費上交到灌區(qū)管理單位；基層管理費由國有水管站按開支管理辦法監(jiān)督審批；澆地費實行報賬制。省政府及有關(guān)部門還先后印發(fā)了《關(guān)于進一步做好農(nóng)業(yè)水價管理的意見》、《農(nóng)業(yè)供水價格收費管理辦法》、《關(guān)于進一步做好農(nóng)業(yè)水價管理，堅決制止亂加價、亂攤派、虛加水量有關(guān)問題的通告》等規(guī)范性文件，就水費“統(tǒng)征、統(tǒng)管”事宜作了明確規(guī)定。

（二）制定基層管水組織水費開支管理辦法，防止水費流失和擠占。開票到戶制度實行以后，水費的收繳、管理和監(jiān)督成為灌區(qū)水管站的主要任務。為防止管理站胡支亂花，影響合理開支，特別是水費分解過程中相互擠占，最終向農(nóng)民伸手多收費的現(xiàn)象，陜西省先后制定了《基層管理費、澆地費管理辦法》和《改制渠道基層管理費、群管費開支使用管理辦法》，要求管理站分別建立“國有水費”、“基層管理費”、“澆地費”和“水量、水費到戶花名冊”四本賬，國有水電費上繳到管理局，澆地費返還給村組管水組織使用，基層管理費由站監(jiān)督段斗使用。同時，還規(guī)定了國有水費、基層管理費制定的原則以及審批程序。

（三）適時調(diào)整農(nóng)業(yè)供水比價，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。上世紀90年代，為扶持糧油作物生產(chǎn)，考慮到農(nóng)經(jīng)作物價格較高的實際，陜西省對省屬灌區(qū)糧、果、經(jīng)作物實行了分類水價制度。但是，近年來果品價格大幅度下跌、收益銳減，這一政策失去了存在的前提條件，也不利于農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整。為此，陜西省逐步將各灌區(qū)的分類價改為綜合水價，在價格總水平不變的條件下，重新核定了部分灌區(qū)的水價標準。

（四）制定水價等級管理辦法，建立灌區(qū)水價管理激勵機制。陜西省從2002年4月起對全省12個大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水價格實行了等級管理，主要按照灌區(qū)供水設施的完好程度、管理人員的素質(zhì)、價格政策執(zhí)行情況和用水戶對水費征收的滿意程度，劃分為甲、乙、丙三個等級，制定了相應的標準。視等級情況，授予灌區(qū)管理單位10—15%價格上下浮動權(quán)，并給予一定的優(yōu)惠政策。這樣，既能使價格政策在一定范圍內(nèi)由灌區(qū)管理較好的單位靈活掌握，緩解缺水時期供求矛盾；另一方面，把灌區(qū)治理“三亂”與企業(yè)效益掛鉤，有利于提高灌區(qū)管理水平和遏制“三亂”的自覺性。

（五）聘請農(nóng)民水價監(jiān)督員，不斷完善水價監(jiān)督體制。為使農(nóng)民的意見及時得到反映，同時提高農(nóng)民抵制“三亂”的自覺性，在加強水價專業(yè)監(jiān)督力量的同時，大部分灌區(qū)在鄉(xiāng)、村聘請了水價義務監(jiān)督員，建立和完善社會監(jiān)督體系，初步形成了一個以執(zhí)法檢查為主、輿論和農(nóng)民監(jiān)督為輔的全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡，群眾反映較好。

（六）加強監(jiān)督檢查，整頓中間環(huán)節(jié)收費。在完善各項制度的同時，十分重視對水價政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。各大中型灌區(qū)堅持開展年度大檢查和灌季專項稽查工作，物價、水利等部門每兩年組織力量對灌區(qū)水價政策執(zhí)行情況和水費廉政工作進行大檢查。

（七）建立價格雙向補償機制，提高灌區(qū)自我維持和自我發(fā)展的能力。目前，一方面，全省灌區(qū)水價僅能達到成本水價的40%左右，另一方面，全省農(nóng)民人均純收入近幾年一直徘徊在1500元左右，處在全國的后幾位，灌區(qū)水價調(diào)整空間較小。為此，陜西省根據(jù)當?shù)貙嶋H，提出了建立供水生產(chǎn)價格補償和價格政策性倒掛財政補償?shù)摹半p向”補償機制，并由省政府印發(fā)各地執(zhí)行。這項政策的出臺有著雙層意義：一是解決了灌區(qū)的后顧之憂，保證灌區(qū)可持續(xù)性發(fā)展，間接扶持了農(nóng)業(yè)的發(fā)展；二是有利于區(qū)分灌區(qū)管理單位經(jīng)營虧損、政策性虧損，促使灌區(qū)約束成本，加強管理。

二、取得的主要成效

（一）農(nóng)民水費負擔明顯降低。據(jù)不完全統(tǒng)計，通過完善價格形成機制，建立收費公開、透明等辦法，整治中間環(huán)節(jié)亂收費，灌區(qū)每年減輕農(nóng)民用水不合理負擔約3600多萬元。

（二）灌區(qū)管理單位水費回收率提高，收入明顯增長。落實“終端水價制”等政策以后，農(nóng)民用上了放心水，繳了明白錢，灌區(qū)水市場得到進一步擴大，水費回收率提高，收入增加。2004年省屬5灌區(qū)水費回收率達到97.1%，較1997年增長了4.8個百分點，基本保證了灌區(qū)正常生產(chǎn)和運行。

（三）節(jié)約了水資源，保證了水的合理使用。按畝收費時，由于不計用水量，不少地方還是大水漫灌。實行按方量計費“一價到田頭”以后，不僅節(jié)約了用水量，同時大大提高了水的利用效率。據(jù)統(tǒng)計，2004年省屬5灌區(qū)平均畝次用水量為98.8立方米（以斗口計量為準），較改革前的1997年平均畝次用水量122.3立方米下降了19.2%。

三、幾點體會

第一，遏止亂收費，必須建立一整套行之有效的價格管理和收費管理制度。價格管理工作是經(jīng)濟工作的一個重要組成部分，是政府宏觀調(diào)控的重要手段，是一項復雜而繁瑣的系統(tǒng)工程。既包括正常的價格制定和調(diào)整，更重要的則是“定規(guī)則、當裁判”。在實際工作中，政府必須通過調(diào)查尋找出解決灌區(qū)水價偏低和降低農(nóng)民水費不合理負擔一對矛盾的結(jié)合部，從矛盾的結(jié)合部入手，整治亂收費，規(guī)范水價形成，約束收費行為，建立灌區(qū)加強管理的激勵機制、全方位網(wǎng)絡化的監(jiān)督機制以及保證灌區(qū)良性循環(huán)的發(fā)展機制。主要有三個方面，一是水價管理制度化，二是各項措施系統(tǒng)化，三是監(jiān)督體系網(wǎng)絡化。

第二，水價改革與灌區(qū)體制改革政策要相互配套，相互促進。水價改革與灌區(qū)體制改革的目標是一致的，兩者都是為了促進灌區(qū)發(fā)展，約束供水成本，提高灌區(qū)效益，減輕農(nóng)民不合理的水費負擔，所以在政策上應該相配套，相互支持和促進。首先，價格政策的制定要與灌區(qū)體制改革發(fā)展相適應。如灌區(qū)推行“終端水價”制的政策就符合灌區(qū)體制改革發(fā)展方向，與新型供水管理體制相適應。其次，要堅持價格政策，促進灌區(qū)體制改革工作健康發(fā)展。如在制定“一價到田頭”的政策時，為防止亂收費，堅決抵制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管水組織參與供水，取消了其收費權(quán)。

第三，要注意保護其他經(jīng)濟成分的經(jīng)營者供水成本得到完全補償。農(nóng)業(yè)供水涉及灌區(qū)管理單位以及其它成分的經(jīng)營者和農(nóng)民利益。現(xiàn)階段受農(nóng)民收入水平和農(nóng)產(chǎn)品市場價格走低的制約，農(nóng)業(yè)用水價格還不能夠?qū)崿F(xiàn)成本價。核算供水收費標準時，價格和水行政主管部門應該根據(jù)國家政策，堅持農(nóng)業(yè)水價按成本定價的方向，視經(jīng)營者性質(zhì)的不同確定相應的作價原則。國有水費按成本核算，根據(jù)農(nóng)民負擔能力確定；基層管理費按管理成本平均測算、確定；澆地費按成本加微利的原則核算、確定。在水費收入不足時，不得將基層所有的水費收入抵頂國有水費，要注意保證其它經(jīng)濟成分的經(jīng)營者供水成本得到完全補償，并取得合理利潤。要堅決反對暗地里默允或縱容基層管水組織私自加價、加量補充經(jīng)費的亂收費行為。

第四，必須強化灌區(qū)管理單位在執(zhí)行農(nóng)業(yè)用水價格政策中的責任主體地位。陜西省在農(nóng)業(yè)水價管理上所采取的一系列措施主要就是落實管理職責，核心是將收費權(quán)、開票權(quán)確定下來，防止多頭收費。多年的實踐證明，灌區(qū)的事必須由灌區(qū)來管，才能管得專業(yè)、管得規(guī)范，管得好。同時，要建立灌區(qū)管理的激勵機制，對管得好、農(nóng)民實際水費負擔降低的灌區(qū)由價格管理部門出臺有關(guān)政策，使這些單位從中得到激勵。為此，陜西省出臺了農(nóng)業(yè)水價格等級管理辦法，不僅彌補了政府定價管死的不足，也調(diào)動了灌區(qū)管理單位的積極性。