[摘 要]地方分權(quán)和自治已經(jīng)成為現(xiàn)代國家治理的基本發(fā)展趨勢，實行地方自治，一個最淺 顯 的理由是提高行政質(zhì)量及行政效率#65377;然而，在地方自治的理論動因中，但還有更重要#65380;更根 本的因素值得探討#65377;

[關(guān)鍵詞]地方分權(quán);政治途徑;管理途徑;法律途徑[中圖分類號]D63 D921.8[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009-2234( 2006)06-0084-02

現(xiàn)代意義上的公共行政研究誕生于19世紀(jì)末的美國#65377;從一開始，公共行政就具有脫胎于 政治#65380;受命于管理#65380;問責(zé)于法律#65380;服務(wù)于公眾利益的特點#65377;①今天，地方分權(quán)和自治已經(jīng) 成為現(xiàn)代國家治理的基本發(fā)展趨勢，它是相對于中央政府對全國各地事務(wù)的絕對控制而言的 ，是對中央高度集權(quán)體制的根本否定#65377;在整個20世紀(jì)80年代，中央向地方的權(quán)力下放是中國 改革的主旋律#65377;關(guān)于權(quán)力下放的價值取向主要被定義為:調(diào)動地方的積極性，提高行政效率 #65377;這種簡單化#65380;實用主義的價值傾向使得整個改革缺乏應(yīng)有的深度，忽視了其他更為重要和 根本的價值基礎(chǔ)#65377;其結(jié)果是改革反反復(fù)復(fù)，常常陷入“一放就亂，一統(tǒng)就死”#65377;〔1〕(202)我 們只有對權(quán)力下放的價值取向做全面#65380;科學(xué)地闡述，才能走出理論上的誤區(qū)，避免改革重新 陷入困境#65377;本文將從政治#65380;管理#65380;法律三種途徑對其做出理論上的詮釋#65377;

一#65380;政治途徑

在地方自治的理論動因中，雖然有行政效率的因素，但更主要的還是政治因素:民 主和 自由#65377;在目前世界上，由于技術(shù)原因無法在全國范圍內(nèi)實行直選式民主，因此通過地方自治 ，在一個較低的層次上，一個較小的范圍內(nèi)，居民們對自己身邊的事物可以直接發(fā)表意見， 親自做出決定，這就是人們將地方自治與民主聯(lián)系起來的主要原因#65377;

但凡實行地方自治制度，地方議會議員和行政首長都須經(jīng)由地方居民直接選舉產(chǎn)生#65377;地 方居民參與選舉并有權(quán)決定地方代議機(jī)關(guān)和行政首長人選，這是地方自治的最顯著的特征#65377;

從公民參與和利益集團(tuán)對政府間關(guān)系模式選擇的影響來看，兩者力量的不斷增強(qiáng)將會促使朝 著分權(quán)化和多中心治理的方向發(fā)展#65377;〔2〕(2-3)公民參與是民主政治的重要內(nèi)容之 一#65377;地方政 府由于貼近基層和社區(qū)，是公民參與的直接作用對象，公民參與程度的不斷擴(kuò)大，必然要求 擴(kuò)大地方自主權(quán)和實行地方民主和自治#65377;這種民主和自治要求，反映到關(guān)系上就是實行地方 分權(quán)#65377;所以，地方自治是“通過保持地方政府與中央政府間的政治性緊張關(guān)系來維持民主政 治結(jié)構(gòu)的重要裝置”#65377;②

在中國以往的改革中，權(quán)力下放只是中央高度集權(quán)體制的一種管理方法和藝術(shù)，而地方 分權(quán)和自治的核心是承認(rèn)地方自主權(quán)#65377;關(guān)于地方自治的權(quán)力來源和性質(zhì)，西方學(xué)者存在著不 同的看法，其中影響較大的有固有權(quán)力說#65380;委任權(quán)力說和制度保障說等#65377;〔3〕(105)

固有權(quán)力說主張自治權(quán)應(yīng)像“天賦人權(quán)”那樣屬于地方政府的固有權(quán)利，國家對于地方 ，只能就其固有的權(quán)力加以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)和推進(jìn)#65377;③這種理論的實踐結(jié)果容易導(dǎo)致地方主 義 ，使得有些學(xué)者對此理論望而卻步，于是又出現(xiàn)了地方權(quán)力讓予說#65377;委讓權(quán)力說認(rèn)為地方自 治權(quán)不是固有的，而是來自國家權(quán)力的委任乃至恩賜，是由國家給予地方團(tuán)體的，并獲得國 家統(tǒng)治權(quán)的承認(rèn)和容許#65377;由于在權(quán)力下放的制度中，權(quán)力的擴(kuò)散是一種恩惠，而不是權(quán)利， 所以這種觀念暗指中央政府能夠根據(jù)自己的愿望將權(quán)力分散下去，也可以重新將權(quán)力集中起 來#65377;隨著民主#65380;自治#65380;分權(quán)等理念逐漸成為世界潮流，這種帶有濃重的中央集權(quán)色彩的理論 越來越難以得到認(rèn)同和接受#65377;制度保障說最初流行于德意志魏瑪共和國時期，它認(rèn)為地方自 治權(quán)并不是基于地方團(tuán)體的前國家的固有權(quán)，而是保障在歷史傳統(tǒng)中形成的公法上的地方自 治制度#65377;當(dāng)前，為了更好地保障普遍人權(quán)和人民主權(quán)而采取地方自治制度，已經(jīng)成為制度保 障說的新內(nèi)涵#65377;

在構(gòu)建中央與地方關(guān)系以及建立合理的地方分權(quán)與自治制度中，聯(lián)邦主義一直備受關(guān)注 #65377;我國是實行單一制，但這并不妨礙我們對聯(lián)邦主義原則和精神的吸收與借鑒#65377;因為聯(lián)邦制 原則就是自治與分享治理的結(jié)合#65377;④使用聯(lián)邦主義原則并不必然地意味著建立傳統(tǒng)意義 上 的現(xiàn)代聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦制制度，而是在政治生活的參與者的特定關(guān)系的制度化中得以體現(xiàn) #65377;只要建立適當(dāng)?shù)年P(guān)系，就可以建立制定各種各樣與聯(lián)邦制原則相一致的政治結(jié)構(gòu)#65377;

二#65380;管理途徑

地方分權(quán)除了具有形而上的政治哲學(xué)意義外，還具有形而下的管理學(xué)的意義#65377;像施 蒂格 勒的最優(yōu)分權(quán)理論就指出，與中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，更了解轄區(qū)居民 的效用和需求，地方分權(quán)具有內(nèi)在合理性和必要性#65377;⑤對于現(xiàn)代國家而言，地方分權(quán)比中 央集權(quán)有著更優(yōu)的管理績效:

首先，在地方分權(quán)和自治的情況下，地方政府可以根據(jù)地方治理的實際需要自主設(shè)置工 作部門，而不必片面追求與中央政府對口設(shè)置機(jī)構(gòu)#65377;政府間的申請#65380;報告#65380;協(xié)議#65380;認(rèn)可#65380;批 準(zhǔn)等繁雜事務(wù)將會大大減少，有利于提高政府機(jī)器的運轉(zhuǎn)效能，節(jié)減行政成本，提高財政資 源的使用效率#65377;

其次，現(xiàn)代化對政府管理提出諸多要求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了中央政府的承受能力，客觀上要求 地方政府承擔(dān)更多的地方性事務(wù)管理工作#65377;分權(quán)可以減輕中央政府的超重負(fù)荷，從而能夠使 之集中精力處理具有普遍價值或關(guān)涉國家整體利益的重大內(nèi)政和外交問題，地方政府也可以 根據(jù)自身情況進(jìn)行政策試驗和制度創(chuàng)新#65377;

然后，地方政府在提供地方性公共服務(wù)方面具有得天獨厚的優(yōu)勢#65377;特里希的偏好誤識理 論指出，中央政府在提供地方性公共產(chǎn)品時，必然會受到失真信息的誤導(dǎo)，提供的公共產(chǎn)品 要么太多而造成資源浪費，要么太少而不能滿足實際需要，從而不能實現(xiàn)地方資源的優(yōu)化配 置#65377;〔4〕(574-576)地方分權(quán)使政府治理的決策中心多元化，從而促使政府決策更 快，更準(zhǔn)確，更具有回應(yīng)性，也更可能滿足人們的各種不同偏好#65377;

再次，地方分權(quán)帶來了地方政府間的競爭，有利于促進(jìn)新制度和新政策的迅速傳播并被 采納#65377;比如地方政府普遍將市場機(jī)制引入政府部門，從而減少了政府管制和行業(yè)壟斷，其結(jié) 果必然是政府效率的提高和政府規(guī)模的縮小#65377;〔5〕在允許居民自由遷徙的情況下， 蒂博特“以腳投票”機(jī)制也將會發(fā)生作用#65377;〔6〕(416-424)

綜上所述，地方分權(quán)有利于在全國范圍內(nèi)進(jìn)行有效統(tǒng)治和管理，有利于地方區(qū)域的政治 穩(wěn)定和社會發(fā)展，從而為全國的政治穩(wěn)定和社會發(fā)展奠定了基礎(chǔ)#65377;鑒于此，20世紀(jì)70年代以 來，許多單一制國家紛紛擴(kuò)大地方自治權(quán)，并給予地方政府適當(dāng)?shù)呢斦透郊訐芸钪С郑?使地方政府承擔(dān)更多的公共服務(wù)工作#65377;

三#65380;法律途徑

博弈論從各級各類政府及其官員追求自身利益最大化的自利取向出發(fā)，認(rèn)為中央與 地方 關(guān)系具有利益競爭性質(zhì)，而且中央政府部門和地方政府當(dāng)局分別控制著能夠與地方相博弈的 一些資源，因此中央和地方是討價還價#65380;相互交易和相互協(xié)商的關(guān)系#65377;由此產(chǎn)生的問題是如 何規(guī)范地方政府的利益訴求并實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的理性互動?地方自治的法律途徑就是強(qiáng) 調(diào)用法律主治原則來調(diào)節(jié)中央與地方的利益博弈#65377;公共行政之法律責(zé)任和倫理責(zé)任具體到地 方自治來說，就是地方自治的權(quán)威來源于法理，受制于法理，憲法#65380;法律#65380;行政命令#65380;協(xié)約 #65380;規(guī)章以及司法判例都是具體的表現(xiàn)#65377;

在政治制度發(fā)展比較完善的國家，既強(qiáng)調(diào)對地方自治的監(jiān)督與控制，又強(qiáng)調(diào)對地方自治 的制度保護(hù)，為此西方各國都制定有專門的地方自治法律#65377;地方自治政府的轄區(qū)劃分需要考 慮歷史傳統(tǒng)#65380;天然形勢#65380;人口分布#65380;經(jīng)濟(jì)狀況#65380;國防需要#65380;政治目的#65380;建設(shè)計劃等因素#65377;法 律在劃分中央與地方權(quán)限時，所遵循的基本原則是:既要維護(hù)國家主權(quán)的統(tǒng)一，又要發(fā)揮地 方政府的能動性#65377;為此，中央政府普遍保留維護(hù)國家主權(quán)(國防和外交)，負(fù)責(zé)制定全國性 的經(jīng)濟(jì)和社會政策，采取行動確保國家統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)等方面的職權(quán);地方自治政府則承擔(dān)和人 民生產(chǎn)生活關(guān)系密切的事項，如教育文化#65380;醫(yī)療衛(wèi)生#65380;住房道路#65380;消防救災(zāi)#65380;城市規(guī)劃等#65377;

隨著中國經(jīng)濟(jì)市場化和政治民主化的不斷發(fā)展，中央政府向地方政府下放了部分權(quán)力， 這將推動中央與地方關(guān)系進(jìn)行合理調(diào)適，但迄今為止，我國的中央與地方關(guān)系仍然帶有很大 的隨意性，各級政府之間的事權(quán)劃分在很大程度上不是法定分權(quán)，而是上下級討價還價的結(jié) 果#65377;地方政府缺乏法定的經(jīng)常性自主權(quán)，地方政府的事權(quán)和財權(quán)范圍主要受制于中央政府的 行政指令，主要取決于中央政府的行政授權(quán)和信任程度，并受到行政權(quán)力的經(jīng)常性督導(dǎo)和控 制#65377;

要實現(xiàn)地方自治的法制化，首先是要對憲法和法律賦予應(yīng)有的權(quán)威和尊重#65377;憲法是最重 要的地方自治法律責(zé)任的來源#65377;然而單純的憲法并無意義，更重要的是進(jìn)行憲政主義理念的 實踐#65377;憲法的主要目的是為了限制政府行為，但憲法同時還負(fù)責(zé)政府的創(chuàng)建和界定，負(fù)責(zé)賦 予政府機(jī)構(gòu)和行政官員以相應(yīng)的權(quán)力#65377;

然后是逐漸實現(xiàn)行政主導(dǎo)向立法主導(dǎo)轉(zhuǎn)變#65377;中央政府以立法形式授予地方政府一定的自 治權(quán)力，地方政府在法定權(quán)力范圍內(nèi)擁有自主管理權(quán)，中央政府不得隨意干涉地方政府權(quán)力 范圍內(nèi)的事務(wù)#65377;在這種體制下，中央政府承認(rèn)并尊重地方政府擁有相對獨立的自治權(quán)，同時 通過立法途徑對地方政府的行為進(jìn)行節(jié)制，以保障國家統(tǒng)一#65380;主權(quán)獨立和領(lǐng)土完整#65377;

其次是遵守公法與法律程序，因為它們是一個國家的社會基礎(chǔ)設(shè)施，新的公法法律程序 和工具需要不斷地被開發(fā)以滿足社會對政府的需求;社會對公共責(zé)任提出了更高的要求，而 法律工具正是確認(rèn)和確保責(zé)任的主導(dǎo)方法#65377;制度化的法定分權(quán)明確規(guī)定了地方政府的權(quán)限范 圍，它既滿足了地方的自主利益要求，又明確規(guī)定了地方政府的權(quán)力界限#65377;

四#65380;總結(jié)

在各國新一輪的行政改革中，地方自治#65380;互賴合作和多中心治理已經(jīng)成為普遍的發(fā) 展趨 勢#65377;中國自古就是中央集權(quán)色彩較濃的國家，地方自治這一西方政治文化理念與中國歷史文 化傳統(tǒng)缺乏親和性，民主改革還沒有把地方自治寫入憲法，并使地方自治理念普及開來#65377;但 這并不意味著地方分權(quán)與自治在中國沒有扎根的土壤，像法國就是后天習(xí)得型模式的典型代 表#65377;中國地方分權(quán)改革已經(jīng)推行了二十多年，雖然尚有許多有待改進(jìn)和完善之處，但總體來 看，地方分權(quán)改革改變了中國的中央集權(quán)傳統(tǒng)及其決策執(zhí)行系統(tǒng)，使地方分權(quán)與自治已經(jīng)成 為中國政制的重要組成部分，進(jìn)一步的目標(biāo)是通過政府間的合作來實現(xiàn)有關(guān)各方的共贏#65377;

[注 釋]

①〔美〕菲利普#8226;J#8226;庫珀，等.二十一世紀(jì)的公共行政:挑戰(zhàn)與改革〔M〕.北京:中國人民 大學(xué)出版社，2006:1.

②〔日〕新藤宗幸等，現(xiàn)代日本政治概說〔M〕.東京大學(xué)出版會，1994:171.

③羅孟浩.地方自治原理〔M〕.北京:中央文物出版社，1979:12-13.

④丹尼爾#8226;J伊拉扎著.聯(lián)邦主義探索〔M〕.彭利平，譯.上海:上海三聯(lián)書店，2004:15.

⑤ George Stigler， “Tenable Range of Functions of Local Government，” in Feder al Expenditure Policy for Economic Growth and Stability ，Washington， D.C. : Join t Economic Committee， 1957，213-219.

[參考文獻(xiàn)]

〔1〕薄貴利.集權(quán)分權(quán)與國家興衰〔M〕.北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2001.

〔2〕〔美〕托馬斯#8226;戴伊.誰掌管美國〔M〕.北京:世界知識出版社，1980.

〔3〕許崇德.各國地方制度〔M〕.北京:中國檢察出版社，1993.

〔4〕Richard W. Tresch， Public Finance， Business Publications， Inc. 1981.

〔5〕Geoffery Brennan and James M. Buchanan ，The Prower to Tax: Analytical Foun dations of a Fiscal Constitution， Cambridge : Cambridge University Press， 1980.

〔6〕C.M.Tiebout， “A Pure of Total Expenditure”〔J〕. Journal of political Eco nomy， October，1955.

〔責(zé)任編輯:金風(fēng)平〕