[摘 要]隨著各國福利事業(yè)的發(fā)展，社會政策這一學(xué)科逐漸成為一門顯學(xué)而得到各個領(lǐng)域?qū)W 者 的重視#65377;本文在梳理過往研究的基礎(chǔ)上，運(yùn)用迪爾凱姆的一種定義方法:從最簡單的視角， 將社會政策定義為一系列旨在提高全社會福利的制度安排，同時建立一個制度分析模型，運(yùn) 用這一模型去分析目前社會政策實(shí)施過程所遇到的“社會政策微效”問題#65377;

[關(guān)鍵詞]社會政策;博弈均衡;政策微效

[中圖分類號]C91[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009-2234(2006)06 -0030-03

引言

隨著各國福利事業(yè)的發(fā)展，社會政策這一學(xué)科逐漸成為一門顯學(xué)而受到各個領(lǐng)域的 重視#65377;但 是目前的社會政策研究主要側(cè)重于較為抽象和宏觀的原問題的討論上，如集中在對于概念的 界定;對于社會政策基本問題的探索等等#65377;楊團(tuán)在《社會政策的理論與思索》一文中對社會 政策的定義和問題都作出了總結(jié)，其中他將社會政策的定義歸類為一種社會行動計(jì)劃和對 社會計(jì)劃的不同選擇，另一種則將社會政策定義為影響社會福利的一 系列的政策活動;而社會政策的基本問題則是社會政策的背景#65380;社會政策的目標(biāo)#65380;社會政策 的范疇#65380;社會政策行動的形式和行動策略#65380;社會政策的本質(zhì)#65380;社會政策的信念#65377;盡管人們在 原問題上傾注了很大的力量，但是由于社會政策問題的復(fù)雜性，至今在這一領(lǐng)域并未達(dá)成太 大的共識#65377;

與此對照，人們卻很少從政策的實(shí)施過程角度進(jìn)行研究#65377;《社會政策實(shí)施過程中的行為變遷 》一文給我們開了一個先例，也帶給作者很大啟發(fā)，該文從正式制度和非正式制度的角度去 闡述社會政策過程中的行為選擇;另一種從制度角度出發(fā)的研究，主要還是集中在于制度模 式的各國比較上#65377;本文將不同于上述兩種研究社會政策的制度視角，而是從社會政策實(shí)施過 程中制度的形成和變遷的角度出發(fā)去解釋“政策微效”現(xiàn)象#65377;同時，在社會政策的定義上， 本文的定義方法緣自迪爾凱姆所運(yùn)用的一種定義方法:即從最簡單的角度出發(fā)，抓住目前所 確定的社會政策的主要特征，而將社會政策定義為一系列旨在提高全社會福利的制度安排#65377; 由此，本文試圖建立一個制度分析模型，并運(yùn)用這一模型去分析目前社會政策實(shí)施過程所遇 到的“社會政策微效”問題#65377;

制度模型的建構(gòu)

在模型建構(gòu)之前，我們無疑要明確一個概念，即什么是制度#65377;我們援引諾思的說法 ，“…… 這個結(jié)構(gòu)是規(guī)則#65380;慣例#65380;習(xí)俗和行為信念的復(fù)雜混合物，它們一起構(gòu)成了我們?nèi)粘５男袨檫x 擇方式，并決定了我們達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的路徑#65377;” 從此論斷出發(fā)，我們可以作出兩個方面的 判斷:制度不僅包括正式制度，亦包括非正式制度;制度影響了我們的社會選擇，同時亦是 我們作出選擇的路徑之一#65377;

隨著博弈論在經(jīng)濟(jì)學(xué)中的廣泛應(yīng)用，一種新的制度觀念正在形成，即依托于博弈均衡理 論的制度觀:制度既是一種博弈規(guī)則，也是一種博弈均衡#65377;具體來說，制度的本質(zhì)特征被認(rèn) 為是參與人行動選擇的自我實(shí)施規(guī)則，在重復(fù)博弈的狀況下，這些規(guī)則被認(rèn)為是重要的，因 此，它們能規(guī)制參與人持續(xù)不斷的互動過程#65377;……博弈規(guī)則是在一個相關(guān)的領(lǐng)域內(nèi)參與人通 過互動而內(nèi)生的，因此他們是自我實(shí)施的#65377;

從上述一些制度理論，本文給出了下列一個制度形成的模型:

在進(jìn)一步解釋模型之前我們將確定一個基本假設(shè)(而這個假設(shè)將成為本文此后論證的一個基 礎(chǔ)):我們確定，一個制度的形成是參與者之間共同的要求，即認(rèn)為制度的形成在事實(shí)上是 有利于共同利益的獲得，并且相較而言，每個人因此為之付出的成本都是小于所獲得的利益 ，即存在一個制度建立的需要#65377;在此，本文汲取了交易成本理論的基本觀點(diǎn)，即制度改革 和制度創(chuàng)新之所以難以實(shí)現(xiàn)，其根本原因在于選擇新制度的成本支付和新制度確立后效益之 比，比值為正時，選擇行為進(jìn)行，新制度可以形成，比值為負(fù)時或不清楚時，選擇行為中止 ，新制度難以成立，即存在一個制度成本問題#65377;

進(jìn)而筆者將從如下幾點(diǎn)來具體闡述自己的模型:

1.制度的形成是參與者之間的利益博弈的過程，并最終達(dá)成的一種均衡狀態(tài)，在這個過程中 ，每個參與者都不停的提出與自己利益最相關(guān)的原則措施，并試圖去影響其他人的觀點(diǎn)，但 出于形成一個制度的共同利益追求，最終會達(dá)成一個照顧到各方利益的次優(yōu)均衡模型#65377;對于 任何一個參與者的被排除都有可能導(dǎo)致這一均衡的不穩(wěn)定，同時，隨著外界的影響，彼此之 間的利益也是處于動態(tài)的不停變換過程之中的，因此這個均衡并非是靜態(tài)的，但是打破這個 均衡就面臨著一個成本與收益的比較問題，因此，制度亦具有相對的懶惰性#65377;從上述的闡釋 來看，我們認(rèn)為制度的形成體現(xiàn)的不僅僅是一種形式的理性，亦體現(xiàn)了一種過程理性#65377;

2.按照諾思的路徑依賴原理1的觀點(diǎn):當(dāng)一條發(fā)展路線沿著某種具體進(jìn)程進(jìn)行時，系統(tǒng)的外 部性#65380;組織的學(xué)習(xí)過程以及歷史上關(guān)于這些問題形成的各種思想觀念#65380;風(fēng)俗習(xí)慣就會增強(qiáng)這 個進(jìn)程#65377;因此制度作為一個博弈均衡的系統(tǒng)，它亦受到其他領(lǐng)域的各種正式制度及各種習(xí)俗 #65380;習(xí)慣等的非正式制度的影響#65377;林梅在《社會政策實(shí)施過程中的行為變遷》在對我們國家的 “平皖行洪#65380;移民建鎮(zhèn)”政策的實(shí)施過程的考察中，發(fā)現(xiàn)非正式制度對于政策的制定和執(zhí)行 起到很大的作用，有時候甚至取代正式制度而行事#65377;“一項(xiàng)制度安排或社會政策在實(shí)施過程 中發(fā)生偏離，是多種因素共同作用的結(jié)構(gòu)，社會政策與制度發(fā)生偏離的根源存在于該項(xiàng)制度 安排的內(nèi)部，存在于該制度下的各行為主題的利益沖突與矛盾之中#65377;“……社會政策的具體 執(zhí)行和進(jìn)一步的演變更多地是作為某種‘結(jié)果’，即處于制度中的人們的習(xí)慣性行為的‘結(jié) 果’#65377;即處于制度中的人們的習(xí)慣性行為的結(jié)果#65377;”

3.一項(xiàng)制度的形成之后，最終亦成為組成社會結(jié)構(gòu)的因素之一，從而影響這種博弈均衡的穩(wěn) 定和其他領(lǐng)域的制度以及各種其他非正式制度#65377;

4.重復(fù)第一點(diǎn)所提到，即任何一次制度的形成和變遷均是人們對于成本和利益衡量的結(jié)果， 當(dāng)然有時候我們從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，會發(fā)現(xiàn)一些制度并不是依這個原理去操作，在筆者看來，這就 如韋伯的思考方式一樣，從一個理性類型中去發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中的種種的合理和不合理之處#65377;

以上是自己對于這個模型的一些闡釋，在作者看來，這一模型僅僅是一個分析問題的框架， 就如韋伯的四個理想類型一樣#65377;接著作者將利用這個模型來分析當(dāng)前的社會政策在實(shí)施過程 所遇到的一些問題，其中最主要是解決“政策失效”問題#65377;

政策微效問題的分析

為了驗(yàn)證筆者的上述模型的可解釋力，筆者選取北京市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實(shí) 施情況作 為自己的研究材料(下文簡稱該文巫文)#65377;在這次調(diào)查中，巫文提出了一個政策微效的概 念，所謂的政策微效，“即是指政策意圖與政策結(jié)果之間存在著巨大的差距#65377;”從一種制度 理論的視角出發(fā)，我們就是可以認(rèn)為制度的存在盡管體現(xiàn)了制定方的一種試圖理性化的美好 理想，但是無疑這一制度并沒有從制度的實(shí)施過程去考慮，即是一種制度的形式合理性與制 度的實(shí)質(zhì)有效性存在著沖突，從而導(dǎo)致制度的失效#65377;制度被懸置不起作用身體阻礙作用#65377;無 疑，如何去解決這個問題，我們發(fā)覺通過上述的模型可以得到一些答案#65377;

讓我們進(jìn)一步來看看這個政策微效存在的具體實(shí)例:

在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)保政策在實(shí)施過程存在這樣一種現(xiàn)狀，即盡管農(nóng)保政策已經(jīng)推行了10 年之久，但實(shí)際上參加農(nóng)保的人數(shù)卻只達(dá)到了36.8%，有近2/3的京郊農(nóng)民沒有對政策積極 響應(yīng)#65377;

無疑，這就存在一個信息的達(dá)致問題，在我們看來，政策能否全面#65380;真實(shí)#65380;準(zhǔn)確#65380;順利地到 達(dá)其服務(wù)的團(tuán)體，是實(shí)現(xiàn)政策效果的首要環(huán)節(jié)#65377;那么為什么信息無法及時地傳達(dá)呢?在我們 看來，從深層的制度原因來看，即是因?yàn)橹贫鹊膫鲗?dǎo)機(jī)制出現(xiàn)了問題，人們難以準(zhǔn)確的獲得 信息#65377;從一個主要原因來看，這就要追究這一系列的制度安排的設(shè)計(jì)問題，在我們看來，從 實(shí)際角度出發(fā)無疑它并不是以其所達(dá)標(biāo)的團(tuán)體為服務(wù)對象，而只是為了制度的設(shè)計(jì)本身而設(shè) 計(jì)，設(shè)計(jì)人為制度所異化#65377;從我們的理論模型出發(fā)，我們認(rèn)為制度的設(shè)計(jì)過程中，是一個各 個利益參與者互動均衡的過程#65377;但是從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，無疑在這一政策的設(shè)計(jì)上單純的由政府出 面設(shè)計(jì)#65377;當(dāng)然，從一定的角度來看，這能夠節(jié)省一部分的成本，但我們認(rèn)為作為一個利益主 體之一，它并不能很有效的反映其他利益主體的利益，從而就難以形成一個考慮到各個利益 主體的制度#65377;畢竟政府并不是一個完全理性而獨(dú)立的主體#65377;因此從此模型出發(fā)，我們認(rèn)為在 政策的制定的過程，應(yīng)該盡可能的多吸收各個利益主體的意見，當(dāng)然，政策在形式上往往以 各種法律#65380;法規(guī)的形式出現(xiàn)，但是這并不矛盾#65377;因此，在政策的制定過程中，政府所作的一 方面是作為利益主體參與博弈，與此同時，亦作為制定者來制定政策，但這種制定只是在忠 實(shí)的執(zhí)行各方以達(dá)成的意見#65377;

進(jìn)一步的，正如上表還反映了這樣一個問題，即存在2/3人在知曉這個政策的情況下，依然 有一部分人未參與這一政策#65377;那么到底是什么原因制約了人們的行為選擇呢?在回答這個問 題之前，我們從模型出發(fā)做出如下幾個基本假設(shè):

1.在農(nóng)村中傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老的家庭養(yǎng)老觀念束縛了這一政策的大規(guī)模推行#65377;

2.從政策角度出發(fā)，認(rèn)為由于這一政策并不是各個利益群體一起博弈形成的均衡，因而對于 政策的穩(wěn)定性#65380;有效性#65380;代表性都是存在著疑惑#65377;因此這些問題束縛了這一政策的大規(guī)模推 行，而無疑，解決方案還是要回到如何從政策的制定角度出發(fā)

3.市場制度(如一些商業(yè)保險制度)在農(nóng)村中的實(shí)行，在一定程度上也成為農(nóng)村養(yǎng)老保險制 度的競爭對手#65377;

從上表中，我們發(fā)現(xiàn)傾向選擇子女養(yǎng)老的人仍占到43.8%，接近一半，無疑這反映了在農(nóng)村 中“養(yǎng)老防老”的觀念仍然很重要，但正如巫文中所闡述的，這個地位已經(jīng)在削減了，已經(jīng) 不再處于支配地位，而且即使選擇這種方式的，對于農(nóng)保并沒有完全的心里排斥#65377;

無疑上述的描述驗(yàn)證了我們第一個假設(shè)，即認(rèn)為在農(nóng)村中傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老的家庭養(yǎng)老觀念束 縛了這一政策的大規(guī)模推行，即在制度的形成和變遷過程中，各種習(xí)俗#65380;習(xí)慣等的非正式制 度作為一種觀念的傳承影響了人們的選擇，進(jìn)而影響了制度的產(chǎn)生和實(shí)行#65377;隨著社會的不斷 的理性化，家庭的功能發(fā)生了變遷，以前的功能在新的社會情勢下趨于瓦解，并發(fā)生部分的 轉(zhuǎn)變，功能發(fā)生了遷移#65377;這種變遷反映到了人們態(tài)度上，也就體現(xiàn)了在養(yǎng)老問題上，傳統(tǒng)觀 念和習(xí)慣#65380;習(xí)俗的淡化#65377;

在上表中，我們還發(fā)現(xiàn)了參加其他商業(yè)保險也占到了13.4%，盡管這個的關(guān)聯(lián)性似乎不是 特別強(qiáng)，但是我們還是可以謹(jǐn)慎的提出對于第三個假設(shè)的驗(yàn)證:市場制度(如一些商業(yè)保險 制度)在農(nóng)村中的實(shí)行，在一定程度上也成為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的競爭對手#65377;隨著市場經(jīng)濟(jì) 的不斷發(fā)展，至少在兩個方面對人們的行為選擇發(fā)生了影響，一是表現(xiàn)在對人們思想觀念上 的影響上，市場經(jīng)濟(jì)伴隨著一系列市場的觀念價值體系#65377;而這些價值體系隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 逐步深入到人們的心中，成為支配的觀念，進(jìn)而影響人們的行為選擇#65377;二是表現(xiàn)在組成市場 經(jīng)濟(jì)的各種制度安排逐漸成為組成社會結(jié)構(gòu)的一部分，進(jìn)而影響人們的行為選擇#65377;

進(jìn)一步的我們來思考一下農(nóng)民在實(shí)際的行動中不投保的原因:

從上表中，我們發(fā)現(xiàn)人們在對這一社會政策的制度安排，至少存在如下的疑惑:1.盡管 知道 這一社會政策，但無疑對于各種細(xì)節(jié)和如何實(shí)施，依然存在著空白#65377;2.對于社會政策的穩(wěn)定 性缺乏信心#65377;3.對社會政策效果缺乏良好的預(yù)期#65377;對于此，筆者認(rèn)為這很大程度是可以從 第二個假設(shè)中得到很好的回答，即認(rèn)為由于這一政策并不是各個利益群體一起博弈形成的均 衡，因而對于政策的穩(wěn)定性#65380;有效性#65380;代表性都是存在著疑惑#65377;因此這些問題束縛了這一政策的大規(guī)模推行#65377;

以上我們基本上回答了農(nóng)村社會保險制度作為一個政策為什么會存在政策微效的問題，筆者 的分析角度是從制度的產(chǎn)生角度來看#65377;當(dāng)然進(jìn)一步的分析可以從制度的實(shí)施過程中去進(jìn)行， 如巫文這方面就有所涉及#65377;本文的基本觀點(diǎn)即是認(rèn)為社會政策作為一系列制度安排，制度的 形成是參與者之間的利益博弈的過程，并最終達(dá)成的一種均衡狀態(tài)#65377;因此，我們在制定政策 的時候，必須是各個利益主體充分博弈的過程#65377;而在農(nóng)村社會政策，我們的觀點(diǎn)是，我們不 能忽略其中最大的利益主體——廣大的農(nóng)民#65377;

進(jìn)一步的思考

本文的努力當(dāng)然并不只是針對農(nóng)村社會政策，而是能夠推廣到各個方面的社會政策 的思考， 但是無疑本文的思考并不是一個十分成熟的結(jié)論，在運(yùn)用這個模型還存在著諸多的問題:例 如在本文的結(jié)論中我們提出要在制定政策時，充分考慮到各個利益主體#65377;制度的形成是各個 利益主體充分博弈的過程，但是無疑一個新的問題呈現(xiàn)在我們眼前(事實(shí)上上文中有所提及 )，就是一個制度成本問題，當(dāng)我們面對這種情況——博弈的利益主體分散時，我們就有一 個利益主體的集中問題，同時如何融合各方的利益，這些都將成為我們制定政策的巨大的成 本(舉農(nóng)村社會保險政策作例，廣大的農(nóng)民的如何統(tǒng)一，如何融合形成一個合理的政策)#65377; 本文進(jìn)一步的設(shè)想是在遇到這種利益群體分散且多的情況下，能否集中成立一些代表各方利 益群體的獨(dú)立的中介組織，由這些組織來間接的進(jìn)行博弈，從而就能有效的降低各方的成本 ，達(dá)到成本與利益的均衡#65377;因此，下一步的努力將集中在如何論證這一方案的可行性和有效 性#65377;同時文章的還將繼續(xù)論證政策的實(shí)行過程中所出現(xiàn)的種種的問題，因?yàn)樵谖覀兛磥恚?度從建立到實(shí)行過程是一個系統(tǒng)的過程，任何一個過程都將導(dǎo)致“政策微效”問題的出現(xiàn)#65377;

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