[摘 要]隨著工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉型，理性官僚制的先天性缺陷及與時代發(fā)展不相適 應的地方逐漸顯現(xiàn)并為人們所意識到而成為政府改革批判的靶心#65377;但理性官僚制仍是現(xiàn)代性 的重要標志，仍是現(xiàn)代最為普遍和成功的組織和管理方式，新公共管理對它的批判并非站在 革命的立場而只是采取革新的態(tài)度沿著科學化#65380;技術化的方向對它的完善和校正#65377;

[關鍵詞]理性官僚制;新公共管理

[中圖分類號]D09[文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(2006)06 -0026-02

一#65380;韋伯理性官僚制的意味

作為傳統(tǒng)公共行政范式支柱之一的理性官僚制理論得以系統(tǒng)化與韋伯的貢獻無法分割，他認 為官僚制是現(xiàn)代社會實施合法合理統(tǒng)治的行政組織，是建立在法理型權威基礎上的一種高度 理性化的組織機構的“理想類型”， “是法理型支配的最純粹方式”#65377;一套由組織成員全體 協(xié)商或強制建立并明確公布的內(nèi)部邏輯一致的法律規(guī)則是法理型支配的基礎，以對一套非人 格化的無私秩序的服從代替了以往對某一個人的服從: 1.科層化#65377;實行職務等級制原則， 按等級賦予相應的權力;2.公私分開#65377;明晰的公私界限，公事公辦，私事私辦;3.專業(yè)化 #65377;按知識與能力選拔和任命官員，注重分工和專業(yè)培訓#65377;4.職業(yè)化#65377;契約任命，固定薪金 報酬#65377;5.行動及效果的可預見和可計算性， “對于官僚制來說，‘可預見的規(guī)則’具有真 正決定性的意義#65377;”〔1〕因此，理性官僚制是一種純粹的技術性體系，體現(xiàn)了科學 精神#65380;法 治精神和理性精神，“精確#65380;穩(wěn)定#65380;有紀律#65380;嚴肅緊張和可靠……形式上可以應用于一切任 務，純粹從技術上看可以達到最高的完善程度#65377;……在所有的領域里，‘現(xiàn)代的’團體形式 的發(fā)展一般是與官僚體制的行政管理的發(fā)展和不斷增強相一致的#65377;”〔2〕在韋伯看 來“官僚 制舉起理性和邏輯的旗幟，批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命初期個人專制#65380;裙帶關系#65380;暴力威脅#65380;主 觀武斷和感情用事進行管理的做法，”〔3〕 “它意味著理性和效率，是極權主義統(tǒng) 治濫用權 力的替代物，”〔4〕其取代傳統(tǒng)官僚制而作為近現(xiàn)代社會的主導組織形式和管理方 式堪稱是社會管理領域一場“哥白尼式的革命#65377;”

理性官僚制迎合了工業(yè)化大生產(chǎn)和行政管理復雜化的現(xiàn)實需要，去人格化崇尚制度的精神得 到了科學理性時代的文化認同，“在現(xiàn)代政治制度中，……官僚制機構的作用不可或缺，人 們不可能發(fā)明一種方法在沒有官僚機構提供的組織#65380;分工和專業(yè)的情況下進行大規(guī)模的社會 工作，”〔5〕理性官僚制曾以其獨特的魅力成為推進政府治理技術革新#65380;提高政府 治理效率 #65380;促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的一個有力杠桿，是迄今為止最有效#65380;最流行的組織形式和管理 方式#65377;但是應該指出，理性官僚制作為組織形式雖然不可避免，但它卻扼殺企業(yè)家精神，存 在導致管理上的低效和僵化的可能性#65377;

二#65380;新公共管理對韋伯官僚制的審理

時代的發(fā)展不斷向理性官僚制提出挑戰(zhàn)，特別是上世紀70年代以來，以信息技術革命為基礎 ，西方國家的社會#65380;經(jīng)濟和政治生活發(fā)生了翻天覆地的變化，開始了由工業(yè)社會向后工業(yè)社 會的轉型，社會#65380;經(jīng)濟和政治運行模式的變化引起公共行政的“內(nèi)環(huán)境”和“外環(huán)境”發(fā)生 了急劇復雜的突變，理性官僚制的一些先天性缺陷及與時代發(fā)展不相適應的方面逐漸暴露出 來，理性官僚制開始受到人們的懷疑和批評，認為它是對工業(yè)時代的政治#65380;經(jīng)濟和社會運行 體制所作出的概括和總結，社會的轉型使它逐漸失效或過時，出現(xiàn)了機構臃腫#65380;效率低下的 窘?jīng)r#65377;

以理性官僚制作為組織和管理方式的政府處于內(nèi)憂外患的境地，因此西方國家都掀起了一場 聲勢浩大#65380;歷久彌堅的政府治道變革，雖然由于各國的國情#65380;主要任務等的不同致使政府改 革的力度#65380;范圍#65380;方式和路徑選擇上有所差別，但它們都不約而同的對理性官僚制提出了批 評，認為官僚制是當代政府弊端的根源，導致了國家權力和職能的幾乎無限制擴張，形成了 政府的“組織專橫”，“造成了我們現(xiàn)代文化中的一致性#65380;呆板#65380;商業(yè)化#65380;不平等及個人自 由和尊嚴的喪失，”“科層制官僚機構相伴生的行政權力和公共預算最大化傾向，導致大政 府#65380;大公共開支和高行政成本，” “在當今無序和不確定的世界中，它是如此的僵化和墨守 陳規(guī)，以至于不能應付現(xiàn)代政府所面臨的挑戰(zhàn)#65377;”本尼斯認為官僚制在“內(nèi)適應”和“外適 應”上均出現(xiàn)了致命的癥狀，官僚制倡揚的理性化和制度化漠視組織成員的人性#65380;自由和創(chuàng) 新;照章辦事循規(guī)蹈矩地履行職能已無法適應越來越普遍的社會動態(tài)因素對政府的職能要求 ;官僚制對來自國內(nèi)外各個相度的影響#65380;壓力和挑戰(zhàn)的第一反應往往是天然的抗拒;官僚制 的組織構建與新時代的建立在主體交往#65380;文化多元和公共哲學基礎上的交往實踐觀格格不入 #65377;因此本尼斯甚至宣判了官僚制的死刑，“從六十年代算起的二十到五十年里，人們將目睹 并親自加入官僚制的送葬隊伍#65377;”

作為對傳統(tǒng)公共行政范式批判和反思基礎上逐漸形成的理念，新公共管理以現(xiàn)代經(jīng)濟學和企 業(yè)管理理論與方法作為自己的理論基礎，以新自由主義為思想指導，強調(diào)市場價值的回歸， 重視企業(yè)家精神的作用，在不斷的發(fā)展過程過程中形成了有內(nèi)在共通性的新范式#65377;一，政府 外部關系變革，打破政府壟斷，建立政府#65380;市場和社會合作的三維立體框架，形成多中心治 理格局#65377;實現(xiàn)政府公共政策化和公共管理社會化，政府 “掌舵”而不 “劃漿”#65377;二，政府 內(nèi)部改革#65377;企業(yè)家的#65380;分權的#65380;結果導向的#65380;顧客取向的政府，壓縮官僚層級，精簡組織和 人員;企業(yè)管理理論#65380;方法#65380;技術地引進;建立內(nèi)部市場，利用制度化的激勵機制鼓勵政府 各部門相互競爭等#65377;

作為西方特定的社會#65380;政治和經(jīng)濟條件上的產(chǎn)物，新公共管理有其新穎#65380;合理之處，反映了 當代西方公共管理實踐的發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了公共部門管理研究的新成就，而且其還在一定程 度上反映了公共行政發(fā)展的趨勢和規(guī)律#65377;但新公共管理運動是否意味著對官僚制的徹底摒棄 ，是否提出了一種同時具有普適性和低成本特征的理性官僚制的替代模式呢?

三#65380;韋伯官僚制的反擊

西方國家如火似荼進行的政府改革運動給人一種官僚體制已經(jīng)#65380;正在或將要被送進歷史博物 館的印象，但“事實遠非如此，官僚制范式在發(fā)達國家的現(xiàn)實生活中仍是活生生的現(xiàn)實，而 且具有頑強的生命力#65377;”正如彼得#8226;杜拉克所言，“我們需要一個能夠治理和實行治理的政 府，”而這樣一個政府如果不是按官僚制模式組織起來并進行管理是不可想象的#65377;

從總體上看，批評者的焦點集中在對官僚制的無效率或低效率的指責，“西方對科層制的反 思是在新的條件—主要是新自由主義意識形態(tài)逐步占據(jù)西方政治價值主導地位—進行的，這 意味著這種反思本身并不涉及科層制的歷史合理性和內(nèi)在局限，而主要集中在于科層制在滿 足現(xiàn)代社會的效率要求方面的失靈，”這些指責基本都是從經(jīng)驗事實入手#65380;以經(jīng)驗觀察的結 果為依據(jù)的#65377;但韋伯與同時代人的一個顯著不同是他很少談論效率，在談及官僚制時他更多 提及的是形式合理性，正如施魯赫特所言，在分析理性官僚制時，韋伯是在一個廣闊的歷史 背景下論證了官僚制的(形式)理性特征，在一個較狹隘的歷史比較中它具有了完全的效率 #65377;〔6〕“形式理性”才是韋伯理性官僚制的中心內(nèi)涵，效率只是形式理性的結果， 在合理的 官僚制之下是高效率的組織運轉而不是相反#65377;而且韋伯提出的理性官僚制是一種理想的類型 ，現(xiàn)實絕不會以這種理想建構的純粹類型出現(xiàn)，而是表現(xiàn)為官僚制不足或官僚制過度發(fā)展#65377; 因此首先批判者沒有把握住官僚制的核心內(nèi)涵，以“效率”置換了“理性”，從官僚制的操 作層面上斤斤計較而沒有理解韋伯所關心的宏觀問題;其次是忽略了韋伯的官僚制組織是一 種理想建構的純粹類型的特征，用經(jīng)驗得來的低效率或無效率現(xiàn)象作為官僚制的弊病加以抨 擊，難以切中要害，有失公允#65377;

再做仔細審視，我們不難發(fā)現(xiàn)新公共管理運動對理性官僚制的批判多有些似是而非#65380;言過其 實#65377;1.“官僚制精神”，也即科學精神#65380;法治精神和理性精神，在今天不但沒有過時而且 為現(xiàn)代社會組織所大力提倡和鼓勵#65377;2.官僚制與作為其過度或不足發(fā)展的表現(xiàn)物的官僚主 義是根本不同的，但新公共管理運動在批判官僚主義的時候往往未加區(qū)分地將官僚主義和官 僚制等同起來一起摒棄掉了#65377;3.當許多學者提出用企業(yè)家政府來替代官僚制政府的時候， 忽視了官僚制被政府和企業(yè)特別是大型企業(yè)所廣泛采用，官僚制并不等同于政府，因此我們 在批判政府的時候應該認真厘定好對象，更何況“企業(yè)化政府很可能將市場本身所具有的矛 盾和緊張關系帶到政府中來，從而在新的土壤中滋生出新的問題#65377;” 4.從組織結構角度來 看，由于新技術手段的支持新公共管理運動要求擴大管理幅度#65380;壓縮組織層級，但層級作為 官僚制最重要的表象特征，本身是一個在數(shù)量上有很大彈性和伸縮性的性質(zhì)概念，縮減層級 的努力并不構成對層級的根本否定;工作小組#65380;特別委員會等只是層級制的傍生物，在一定 范圍一定事項上的成功并不構成取代官僚制的充分理由#65377;5.從管理方式上看，新公共管理 提出了分權#65380;“緩和規(guī)制”#65380;績效評估等新觀念，分權的結果是基層獲得了與其職責相稱的 權力，行動能力的提高可以增強官僚制基礎的穩(wěn)定性，因此從另一種途徑強化了官僚制;確 立規(guī)則的權威地位是組織由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉型的一個重要標志，組織是一種“強制性協(xié)調(diào)”的 整體格局，規(guī)則減少的目的是更好的執(zhí)行規(guī)則而非消滅規(guī)則，規(guī)則仍然是改革最倚重的方面 ;績效管理是一種實現(xiàn)了控制維度由職位向結果轉變的行政控制，未能從根本上跳出官僚制 #65377;

新公共管理本身尚未發(fā)展成一門完善的學科，其內(nèi)在的矛盾#65380;沖突會帶來很多新問題，如機 構小型化伴隨著協(xié)調(diào)性交易成本的大幅增加#65380;合意機制對談判#65380;協(xié)商的要求無法滿足時效性 強的公共物品的供給要求#65380;可能損害公平價值等等#65377;

彼得#8226;杜拉克將“科層制已經(jīng)壽終正寢”的看法稱做“無稽之談”，認為官僚制并沒有因為 “摒棄官僚制”的口號而被取代，新公共管理實質(zhì)上是運用市場的力量和私營企業(yè)的管理理 論#65380;技術和方法沿著官僚制的科學化#65380;技術化的要求對官僚制的修補和校正，對官僚制范式 來說，企業(yè)型政府范式只具有糾錯能力，甚至是超強糾錯能力，而不具有替代功能，其對官 僚制采取的是一種革新的態(tài)度而非革命的立場#65377;特別是對正處于由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉型 或者在工業(yè)化道路上負重前行的國家來說，不加鑒別的盲目引進只會造成“淮橘成枳”的尷 尬，而應在對本國傳統(tǒng)和現(xiàn)實的深刻體認的基礎上完善官僚制，“在追求政府部門最大經(jīng)濟 效益的同時，必須重視建立一個可被預測的#65380;屬于全民的#65380;正直的韋伯式官僚政府，” 〔7〕因為對它們來說目前面臨的是官僚制發(fā)展不足而非過剩的問題#65377;

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