[摘 要]“非典”作為我國建立健全突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的轉(zhuǎn)折點，促成了從中央到 地方的預(yù)案編制工作的基本完成，總體預(yù)案框架初步形成#65377;為以后預(yù)防和處置突發(fā)公 共 事件提供一個規(guī)范性的指導(dǎo)#65377;本文主要是針對目前總體預(yù)案可能存在的一些問題提出應(yīng)對措 施，期望在實踐中更加規(guī)范化#65380;合法化#65380;合理化#65377;

[關(guān)鍵詞]突發(fā)公共事件;應(yīng)急機(jī)制;公共危機(jī)管理

[中圖分類號]D922.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009-2234(2006 )06-0082-02

一#65380;編制總體預(yù)案的歷程及其意義

2003年，一場SARS凸現(xiàn)了傳統(tǒng)的日常管理與危機(jī)管理體制的不足#65377;此后，國家開始啟動國家 總體應(yīng)急預(yù)案的編制工作，各地方#65380;各級政府也把各自應(yīng)急預(yù)案的制定提上日程#65377;具體說來 ，從2003年底，國家總體應(yīng)急預(yù)案籌備工作啟動，到2005年1月25日，總體預(yù)案正式出臺， 直到2006年1月8日，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》正式對外發(fā)布，歷時2年多#65377;在此 之前，國務(wù)院各有關(guān)部門已編制了國家專項預(yù)案和部門預(yù)案;全國各省#65380;自治區(qū)#65380;直轄市的 省級突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案均已編制完成;各地還結(jié)合實際編制了專項應(yīng)急預(yù)案和保障 預(yù)案;許多市#65380; 縣以及企事業(yè)單位也制定了應(yīng)急預(yù)案#65377;隨著總體預(yù)案的公布，全國應(yīng)急預(yù) 案框架體系初步形成，從而彰顯了黨和政府以人為本#65380;科學(xué)決策以及在處理各種危機(jī)實踐中 的應(yīng)急管理能力的不斷提高#65377;

《總體預(yù)案》的公布是在新形勢下，我們黨和政府對人民高度負(fù)責(zé)的莊嚴(yán)承諾，也是對全國 人民樹立憂患意識的總動員，它的貫徹實施，將對健全和完善應(yīng)急的機(jī)制#65380;體制和法制，提 高政府有效預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力，全面履行政府職能，構(gòu)建社會主義和諧社會具 有十分重要的意義#65377;雖然總體預(yù)案內(nèi)容詳細(xì)具體且具有深刻的意義，但目前總體預(yù)案還存在 著一些不足之處，亟待我們完善以使之更加規(guī)范化#65377;

二#65380;目前總體預(yù)案存在的問題:新的思考

當(dāng)今世界，人類面臨的發(fā)展機(jī)遇增多，但面臨的挑戰(zhàn)也在增加#65377;重大自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，重 大疫情傳播范圍擴(kuò)大，國際恐怖浪潮驟然升級，能源資源緊缺和生態(tài)環(huán)境惡化，人類承受著 天災(zāi)和人禍的雙重威脅，這些說明我們的世界比以往任何時候更容易受到傷害#65377;針對一些突 發(fā)性事件我們國家從中央到地方也制定了預(yù)案，而且許多預(yù)案都是切實可行的#65377;但我們認(rèn)為 ，目前總體預(yù)案的編制還存在著一些不足之處:

(一)對突發(fā)事件的誘因缺乏足夠的認(rèn)識

不可置疑，編制應(yīng)急預(yù)案，建立健全危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)，是我們的當(dāng)務(wù)之急#65377;國家對此也非常重 視，但對危機(jī)背后的誘因缺乏足夠的關(guān)注#65377;危機(jī)事件為什么會發(fā)生?怎樣才能預(yù)防和盡量減 少它的發(fā)生?這些非常重要的因素在總體預(yù)案中沒有具體的闡述#65377;關(guān)于公共危機(jī)的誘因可分 為自然誘因和社會誘因#65377;

從某種意義上講，危機(jī)事件是一定時期內(nèi)某些潛在的社會制度問題的外化表現(xiàn)形式#65377;首先是 多階層#65380;多元化的社會正在形成，社會流動性加強(qiáng)#65380;個體責(zé)任感削弱的同時，社會的控制力 也在減弱#65377;其次，利用改革中出現(xiàn)的體制漏洞食利的利益集團(tuán)和黑幫政治對公共資源的竊取 和分割，社會各群體和各階層在改革中成本-受益不均，集聚的和潛在的社會結(jié)構(gòu)性矛盾和 體制功能性矛盾存在激化和顯化趨勢，整體的社會不公平感在增強(qiáng)，相對剝奪感成為潛在的 社會心理，落后的利益補償機(jī)制導(dǎo)致利益損害現(xiàn)象增加#65377;最后是社會管理模式還沒有實現(xiàn)良 好的對接#65377;〔1〕如果以上這些矛盾處理不當(dāng)，它們都可能成為導(dǎo)致公共危機(jī)發(fā)生的 誘因#65377;而這些誘因在總體預(yù)案中并沒有得到足夠的體現(xiàn)和重視#65377;

(二)缺乏專門的法律支撐

“總體預(yù)案”雖依據(jù)憲法及相關(guān)法律和行政法規(guī)制定，但沒有專門的法律可依#65377;對于以前所 依的法律#65380;法規(guī)其本身具有很強(qiáng)的部門特征，難以整體協(xié)調(diào)，其關(guān)鍵問題在于我國缺乏一部 關(guān)于緊急狀態(tài)與行政緊急處置法#65377;同時總體預(yù)案的出臺主要是預(yù)防為主，文件規(guī)范的重點還 是行政機(jī)關(guān)自身的行為，還不能代替對政府和社會公眾都具有規(guī)范約束力的“突發(fā)公共事件 應(yīng)對法”及其實施條例#65377;因此，完善我國公共應(yīng)急法制和出臺一部全國緊急狀態(tài)法就顯得尤 為重要#65377;

公共應(yīng)急法制是一個國家或地區(qū)在非常規(guī)狀態(tài)下實行法治的基礎(chǔ)#65377;所謂公共應(yīng)急法制，即關(guān) 于突發(fā)事件引起的公共緊急情況下如何處理國家權(quán)力之間#65380;國家權(quán)力與公民權(quán)利之間#65380;公民 權(quán)利之間的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總和 #65377;經(jīng)過20多年的法制改革和發(fā)展，我國 公共應(yīng)急法制已有一定基礎(chǔ)#65377;在現(xiàn)行憲法#65380;法律中已有一些關(guān)于公共應(yīng)急法律規(guī)范的零散規(guī) 定#65377;然而，因種種原因，這些法規(guī)制度不乏缺陷，如:過強(qiáng)的獨立性#65380;過重的部門管理色彩 #65380;分散的管理體制，不統(tǒng)一的國家級緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，造成了缺乏對年度或較長期的宏觀 性的總體考慮，缺乏預(yù)警分析，對危機(jī)事件的處理習(xí)慣于一種被動的反應(yīng)模式#65377;因此，特別 亟需出臺一部全國緊急狀態(tài)法，作為全國性公共突發(fā)事件的所有行動的最高法律位階的依據(jù) ，就連最高行政首腦和最高指揮與協(xié)調(diào)的政府機(jī)構(gòu)，也要依從該項法律行使公共應(yīng)急的政府 權(quán)力#65377;

(三)政策落實不到位

總體預(yù)案制定的政策內(nèi)容比較詳細(xì)具體，中央政府和地方比較高層的領(lǐng)導(dǎo)對應(yīng)急管理也高度 重視，有很強(qiáng)的應(yīng)急管理意識，并且已都采取一整套科學(xué)應(yīng)對方案體系，但是落實到基層和 社會，公眾的防范#65380;互救#65380;自救#65380;參與意識和能力卻還很弱，這會使政策的落實大打折扣#65377; 同時，社會其他部門，如第三部門包括非政府組織，以及企業(yè)組織，如何共同構(gòu)成一張聯(lián)動 應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)體系和公共危機(jī)的治理架構(gòu)，還是需要在方方面面加強(qiáng)研究和切實推進(jìn)的重要問題 ，同樣也是需要有關(guān)公共治理法律體系特別是一部公法作為依據(jù)，才能逐步確立和推動全社 會的應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的科學(xué)構(gòu)建和高效運作，而不只是政府單方面的組織運作體系這一核心層 面，公共突發(fā)事件的應(yīng)急中社會整體和政府外圍的共同應(yīng)對也是必不可少的 #65377;再則預(yù)案可 能很多就停留在文件層面，沒有進(jìn)行社會公眾的有計劃有步驟的演習(xí)#65380;演練，實際效果如何 不得而知#65377;

三#65380;解決目前總體預(yù)案存在問題的措施

“一個聰明的民族，從災(zāi)難中學(xué)到的東西會比平時多得多”#65377;一系列的危機(jī)事件，讓我們付 出了沉重的代價，但也給了我們深刻的警世和啟迪，讓我們切實認(rèn)識到增強(qiáng)憂患意識#65380;加強(qiáng) 應(yīng)急管理的極端重要性#65377;面對總體預(yù)案存在的不足，我們認(rèn)為可以從下面三個方面去完善:

(一)公開甄別突發(fā)事件背后的誘因

如果說天災(zāi)人禍?zhǔn)窃谒y免#65380;有可能應(yīng)對不及的話，那么在此次總體預(yù)案中劃分的四個大類 的社會安全事件#65380;事故災(zāi)難則一般都是可以深究其誘發(fā)因素和潛在危機(jī)源的，而尤其這類突 發(fā)性事件是常態(tài)社會環(huán)境下存在更多的危機(jī)形態(tài)，只有深挖其背景根源和誘發(fā)因素，確證背 后的潛在危機(jī)源，才有可能在源頭上遏制住突發(fā)公共事件的引爆，把危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)， 才能制定出切具實效的應(yīng)急預(yù)案#65377;

哲學(xué)中因果聯(lián)系的原理指導(dǎo)我們，凡事有果必有因，我們應(yīng)通過危機(jī)事件認(rèn)識到它發(fā)生的根 源#65377;應(yīng)對突發(fā)性的公共事件，政府應(yīng)從源頭抓起防微杜漸，把危機(jī)發(fā)生的可能性盡量降到最 低點#65377;為此可以從以下三個方面著手:1.探尋事件根源#65377;突發(fā)事件發(fā)生后，對社會和公眾 心理影響巨大的主要原因在于突發(fā)事件根源的不確定或不明確性#65377;因此，政府要設(shè)立專門的 評估機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT小組，對突發(fā)事件的根源#65380;影響等做全面的分析#65380;評價#65377;2.搞好社會保障 ，弱化社會矛盾#65377;政府應(yīng)切實履行“服務(wù)型政府”的職能，關(guān)注弱勢群體的利益#65377;3.依法 規(guī)范，加強(qiáng)管理#65377;洪水#65380;火災(zāi)#65380;事故災(zāi)難等觸目驚心的危機(jī)事件經(jīng)常見諸于報端#65377;究其原因 管理不到位#65380;法規(guī)不規(guī)范，#65380;行政處置不當(dāng)，危機(jī)事件的發(fā)生亦是必然#65377;

(二)建立健全突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的法規(guī)體系

為有效應(yīng)對突發(fā)公共事件，我們認(rèn)為政府首先要開展的工作:1.建立健全一系列危機(jī)管理 的法規(guī)體系，通過立法來完善由危機(jī)管理主體#65380;緊急行政措施#65380;應(yīng)急處理法律后果以及違法 行為的法律責(zé)任等構(gòu)成的危機(jī)處理機(jī)制#65377;2.健全和完善緊急狀態(tài)法與行政緊急處置法律制 度，把我國的應(yīng)急管理納入法制化軌道，一旦發(fā)生重大危機(jī)和突發(fā)事件，能夠最大限度地保 護(hù)絕大多數(shù)公民的生命安全，維護(hù)國家利益和公共利益#65377;3.建立健全應(yīng)急管理的法律和制 度，實施標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急管理#65377;〔2〕4.根據(jù)我國危機(jī)管理立法的現(xiàn)狀，目前應(yīng)該把 涉及危機(jī) 管理的不同部門的法律進(jìn)行匯總，出臺一部全國統(tǒng)一的，居于核心地位的《緊急狀態(tài)法》，明 確危機(jī)管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置#65380;職能地位#65380;權(quán)力責(zé)任以及經(jīng)費來源，其構(gòu)成要件應(yīng)涵蓋:突發(fā)危 機(jī)事件的應(yīng)急預(yù)案制度;突發(fā)危機(jī)事件應(yīng)急報告制度;突發(fā)危機(jī)事件的舉報制度;突發(fā)危機(jī)事 件的信息披露制度;突發(fā)危機(jī)事件的應(yīng)急預(yù)案啟動制度〔3〕5.要向全國人大常委會 提交突發(fā)事件應(yīng)對法草案，加大對違法官員的問責(zé)力度#65377;

(三)認(rèn)真貫徹落實總體預(yù)案

如何貫徹落實總體預(yù)案，把文件層面轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實層面?這就要求當(dāng)前和今后一個時期要著力 抓好以下幾項工作:1.必須及時出臺相關(guān)的法律#65380;法規(guī)，明確各方在突發(fā)公共事件應(yīng)急活 動中的各種社會關(guān)系#65377;在處理突發(fā)公共事件過程中，不僅要注重應(yīng)急工作中“防”的環(huán)節(jié) ，還需建立比較全面地處理應(yīng)急工作所涉及到的各方面社會關(guān)系的法律制度，實行平時法制 與應(yīng)急法制的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一#65377;要進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)，使應(yīng)急管理工作逐步實現(xiàn)規(guī)范化#65380;制度 化和法制化〔4〕#65377;2.要切實加強(qiáng)應(yīng)急機(jī)構(gòu)#65380;隊伍和應(yīng)急救援體系#65380;應(yīng)急平臺建設(shè)， 整合各類 應(yīng)急資源，建立和健全統(tǒng)一指揮#65380;功能齊全#65380;反應(yīng)靈敏#65380;運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制#65377;要做好應(yīng)急 預(yù)案的培訓(xùn)和演練工作，不斷提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部#65380;管理人員#65380;應(yīng)急救援人員的指揮水平和專 業(yè)技能#65377;3.實行全民教育#65377;“用兵之法，教戒為先#65377;” 公共危機(jī)應(yīng)急不僅靠政府制定政策 ，更要靠公民意識的養(yǎng)成，變成社會自覺的慣性運作#65377;〔5〕4.構(gòu)建公共危機(jī)治理結(jié) 構(gòu)，構(gòu)建全民參與的危機(jī)應(yīng)急體系，全面推進(jìn)公共危機(jī)管理創(chuàng)新的進(jìn)程 #65377;

預(yù)防和處置突發(fā)公共危機(jī)事件，始終貫穿于人類的歷史發(fā)展進(jìn)程中#65377;從某種意義上說，一部 人類文明的發(fā)展史，就是一部不斷應(yīng)對挑戰(zhàn)#65380;戰(zhàn)勝危機(jī)的歷史#65377;痛定思痛，經(jīng)歷危機(jī)的磨練 我們更加清醒，更能明白當(dāng)前的任務(wù)#65377;我們花一分力氣抓預(yù)案的制定，就要花十分力氣抓落 實#65377;我們對自己的政府和人民充滿信心，我們有足夠的能力去戰(zhàn)勝任何困難和危機(jī)#65377;

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