彭　沛

在2005年的國(guó)際舞臺(tái)上，聯(lián)合國(guó)改革、尤其是安理會(huì)的改革是一出最引入注目的重頭戲。圍繞著安理會(huì)的“增?！眴?wèn)題，各政治集團(tuán)之間的角力持續(xù)不斷。急于成為安理會(huì)常任理事國(guó)的日本、印度、德國(guó)、巴西四國(guó)結(jié)成同盟，率先提出其“增?！狈桨浮＞o跟其后，美國(guó)、非洲聯(lián)盟、“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”陣營(yíng)的方案也陸續(xù)出臺(tái)。各種力量合縱連橫，形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜。隨著9月聯(lián)合國(guó)首腦會(huì)議的日益臨近，圍繞著“增?！眴?wèn)題而展開(kāi)的聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革之爭(zhēng)將更趨白熱化。

多種“爭(zhēng)?！狈桨傅桥_(tái)亮相

聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南于今年3月向聯(lián)大提交了歷史上規(guī)模最大的聯(lián)合國(guó)改革報(bào)告。這份長(zhǎng)達(dá)60多頁(yè)的報(bào)告，內(nèi)容廣泛涉及發(fā)展、安全、人權(quán)和聯(lián)合國(guó)改革等幾十條建議。其中最重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是提出了有關(guān)安理會(huì)擴(kuò)大的兩個(gè)方案：一是“6+3”方案，即增加6個(gè)沒(méi)有否決權(quán)的常任理事國(guó)以及3個(gè)非常任理事國(guó)，其中非洲和亞太地區(qū)各有2個(gè)常任席位，歐洲和美洲各增加1個(gè)常任席位；二是“8+1”方案，即增加8個(gè)任期4年、可連選連任的準(zhǔn)常任理事國(guó)和1個(gè)非常任理事國(guó)，非洲、亞太、歐洲和美洲將分別獲得2個(gè)準(zhǔn)常任席位。

安南的方案一出臺(tái)就引起了各方的激烈爭(zhēng)論。各政治集團(tuán)圍繞“增常”紛紛登臺(tái)亮相，爭(zhēng)相提出自己安理會(huì)改革方案。

率先提出自己“增常”方案的是急于成為安理會(huì)常任理事國(guó)的日本、印度、德國(guó)、巴西四國(guó)。他們相互結(jié)成同盟，互相支持、共同進(jìn)退，并于2005年5月16日提出了“6+4”的“±曾?！狈桨福髮怖頃?huì)理事國(guó)從目前的15個(gè)擴(kuò)大5525個(gè)，增加6個(gè)安理會(huì)常任理事國(guó)。在新增的6個(gè)名額中，亞洲和非洲各獲2個(gè)新增常任席位，西歐和拉美各獲1個(gè)新增常任席位；同時(shí)建議非常任理事國(guó)由目前的10席增加到14席，任期2年，其中亞洲、非洲、東歐和拉美各獲1個(gè)新增非常任席位。

四國(guó)聯(lián)盟的方案遭到國(guó)際社會(huì)的普遍反對(duì)，從由意大利、巴基斯坦、阿根廷等國(guó)家組成“咖啡俱樂(lè)部”到結(jié)成“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”陣營(yíng)，從美國(guó)到中國(guó)、俄羅斯等都不贊成其提案。

一向支持日本的美國(guó)于6月拋出所謂的“2+3”方案，這是目前惟一由安理會(huì)常任理事國(guó)提出的安理會(huì)改革方案。建議增加兩個(gè)左右不擁有否決權(quán)的常任理事國(guó)(其中一個(gè)給予日本)，以及2或3個(gè)按地區(qū)分配的非常任理事國(guó)。隨后，非洲聯(lián)盟也在7月13日正式向聯(lián)合國(guó)大會(huì)秘書處提交了有關(guān)安理會(huì)擴(kuò)大的決議草案，要求增加6個(gè)擁有否決權(quán)的安理會(huì)常任理事國(guó)和5個(gè)非常任理事國(guó)。在其中，非洲將獲得2個(gè)常任席位和2個(gè)非常任席位。也稱為“6+5”方案。

繼非洲聯(lián)盟之后，由意大利、巴基斯坦、阿根廷、韓國(guó)、加拿大等國(guó)家組成的反對(duì)“增?！钡摹皥F(tuán)結(jié)謀共識(shí)”陣營(yíng)，于7月21日正式向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交了有關(guān)決議草案，其核心內(nèi)容是要求安理會(huì)的非常任理事國(guó)從目前的10個(gè)增加到20個(gè)，并建議聯(lián)大根據(jù)成員國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)維護(hù)世界和平與安全的貢獻(xiàn)及地域平衡原則選舉非常任理事國(guó)。而且，在新增的10個(gè)非常任席位中，亞洲和非洲各為3個(gè)，拉美2個(gè)，東歐和西歐各為1個(gè)，并建議允許擴(kuò)大后的安理會(huì)所有20個(gè)非常任理事國(guó)均可連選連任。

綜上所述，在各政治集團(tuán)角力的過(guò)程中，作為發(fā)起此輪安理會(huì)改革主導(dǎo)力量的四國(guó)聯(lián)盟，態(tài)度最為堅(jiān)決和積極。他們將聯(lián)合國(guó)成立60周年視為它們“人?！钡慕^好機(jī)會(huì)，志在必得，并為此展開(kāi)了一系列外交行動(dòng)。即使在與非洲聯(lián)盟多次磋商失敗、面對(duì)“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”運(yùn)動(dòng)的頑強(qiáng)阻擊，以及遭到中美俄的聯(lián)手反對(duì)之后，四國(guó)聯(lián)盟仍無(wú)退讓之意，揚(yáng)言要放手一搏，表示將繼續(xù)尋求聯(lián)合國(guó)大會(huì)在今年9月聯(lián)合國(guó)首腦會(huì)議之前表決其“增?！睕Q議草案。

隨著9月的臨近，安理會(huì)“增?！被顒?dòng)更是高潮迭起。四國(guó)聯(lián)盟積極活動(dòng)，大舉出擊，相繼與非洲聯(lián)盟及第59屆聯(lián)大主席、加蓬外長(zhǎng)讓·平協(xié)商，以爭(zhēng)取支持，四國(guó)之間更是頻頻協(xié)調(diào)立場(chǎng)；“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”陣營(yíng)則針鋒相對(duì)，也與讓·平協(xié)商，積極宣傳自己的主張；非洲聯(lián)盟一面與四國(guó)聯(lián)盟周旋，一面召開(kāi)臨時(shí)首腦會(huì)議，會(huì)議于8月4日做出了不與四國(guó)聯(lián)盟合作的決定。最讓四國(guó)聯(lián)盟震驚的是，中美兩國(guó)達(dá)成共識(shí)，于8月5日表示兩國(guó)將合作阻擊“四國(guó)方案”。

安理會(huì)改革舉步維艱

目前在聯(lián)合國(guó)內(nèi)外，圍繞安理會(huì)的擴(kuò)大，代表各方切身利益的力量角逐仍在進(jìn)行。各政治集團(tuán)之間依舊存在巨大的利益沖突，分歧嚴(yán)重。其中最引人注目的焦點(diǎn)則集中在四國(guó)聯(lián)盟的“增?！睕Q議案上。

由日本、德國(guó)、巴西、印度結(jié)成的四國(guó)聯(lián)盟在5月16日提出了其第一份安理會(huì)“增?！睕Q議草案，即“6+4”方案，其中不僅對(duì)否決權(quán)有明確要求，并且提出安理會(huì)擴(kuò)大“三步走”的時(shí)間表。然而，該草案一經(jīng)提出就遭到國(guó)際社會(huì)普遍而強(qiáng)烈的反對(duì)。尤其是遭到由意大利、巴基斯坦等組成的“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”陣營(yíng)的反對(duì)，雙方展開(kāi)了激烈較量。雖然在聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南的積極斡旋下，雙方曾進(jìn)行過(guò)幾輪磋商，但是都無(wú)果而終，未能達(dá)成任何妥協(xié)。

作為安理會(huì)的五大常任理事國(guó)之一的中國(guó)，也公開(kāi)表示反對(duì)四國(guó)聯(lián)盟的改革方案，還于6月7日，向聯(lián)大提交了《中國(guó)關(guān)于聯(lián)合國(guó)改革問(wèn)題的立場(chǎng)文件》。美國(guó)、俄羅斯等國(guó)也明確表示反對(duì)四國(guó)提案。

在國(guó)際社會(huì)激烈的反對(duì)聲中，四國(guó)聯(lián)盟被迫“后退”，于6月8日提出一份新草案，在否決權(quán)問(wèn)題上對(duì)原草案進(jìn)行了修正，即否決權(quán)問(wèn)題15年后再討論。并且在7月6日正式向聯(lián)大秘書處提交了有關(guān)安理會(huì)擴(kuò)大的框架決議草案。就在該案還在聯(lián)大進(jìn)行辯論之際，卻牛路殺出了個(gè)“程咬金”，本來(lái)是四國(guó)聯(lián)盟“票倉(cāng)”的非洲聯(lián)盟卻在7月13日正式向聯(lián)大提交了有關(guān)的決議草案，以獨(dú)立的一方加入了安理會(huì)擴(kuò)大戰(zhàn)。非盟的方案與四國(guó)提案的分歧主要表現(xiàn)在新增非常任理事國(guó)的席位和常任理事國(guó)的否決權(quán)問(wèn)題上。四國(guó)聯(lián)盟要求增加6個(gè)常任理事國(guó)和4個(gè)非常任理事國(guó)，其中新常任理事國(guó)暫時(shí)放棄否決權(quán)15年；而非盟要求增加6個(gè)擁有否決權(quán)的常任理事國(guó)和5個(gè)非常任理事國(guó)。

根據(jù)聯(lián)大的相關(guān)規(guī)定，任何安理會(huì)改革方案在聯(lián)大獲得通過(guò)者6需要得到聯(lián)合國(guó)成員國(guó)至少2／3，即128張贊成票的支持。也就是說(shuō)，四國(guó)聯(lián)盟和非洲聯(lián)盟之間的任何一方若沒(méi)有對(duì)方的支持，要想達(dá)成“人?！钡哪繕?biāo)根本就不可能。為此，兩大政治集團(tuán)進(jìn)行了多輪會(huì)談、磋商以期能達(dá)成妥協(xié)。急于成為安理會(huì)常任理事國(guó)的四國(guó)聯(lián)盟尤為積極，甚至不惜開(kāi)出160億美元的發(fā)展援助以贏得非洲聯(lián)盟的支持。以至于意大利駐聯(lián)合國(guó)大使馬爾切洛·斯帕塔福拉7月26日公開(kāi)指責(zé)日本等四國(guó)為了謀求聯(lián)合國(guó)安理會(huì)中常任理事國(guó)的席位，

不惜將向貧困國(guó)家提供的援助資金作為政治籌碼，為自己“人?！辟I支持票。并因此要求聯(lián)合國(guó)方面對(duì)這種“不適當(dāng)?shù)摹⒉坏赖碌男袨椤边M(jìn)行調(diào)查。然而，令四國(guó)聯(lián)盟失望的是，非盟在8月4日舉行的第四次特別首腦會(huì)議結(jié)束后卻宣布，非洲國(guó)家拒絕接受由日本、印度、德國(guó)和巴西組成的四國(guó)聯(lián)盟提出的有關(guān)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革的方案。也就是說(shuō)，非洲聯(lián)盟將堅(jiān)持其既定方案。

四國(guó)與非盟難以達(dá)成妥協(xié)的重要原因是雙方可讓步的空間非常有限。包括安理會(huì)現(xiàn)任5個(gè)常任理事國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家早已明確表示反對(duì)擴(kuò)展否決權(quán)。為爭(zhēng)取廣泛支持，四國(guó)內(nèi)部好不容易達(dá)成了暫時(shí)放棄否決權(quán)15年的共識(shí)。如在否決權(quán)問(wèn)題上全盤接受非盟的要求，四國(guó)將失去一些國(guó)家的支持。但是，非洲國(guó)家也不愿接受“二等”常任理事國(guó)席位。在增加非洲的非常任席位問(wèn)題上，四國(guó)同樣也無(wú)法接受非盟的要求。最終導(dǎo)致雙方磋商的失敗。有媒體因此指出，擁有53個(gè)成員國(guó)的非盟已從四國(guó)賴以依靠的“票倉(cāng)”變?yōu)槠洹盃?zhēng)常”道路上的一大障礙。四國(guó)聯(lián)盟與非洲聯(lián)盟磋商的失敗也說(shuō)明兩大政治集團(tuán)存在難以彌合的重大分歧。

另外，東盟外長(zhǎng)會(huì)議也在7月26日發(fā)表聲明，在聯(lián)合國(guó)改革問(wèn)題上對(duì)目前“安理會(huì)擴(kuò)大問(wèn)題比其他問(wèn)題更受重視”的現(xiàn)狀表示不滿。除非盟和東盟外，反對(duì)四國(guó)“增常”決議案的還有“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”運(yùn)動(dòng)和美、中、俄3個(gè)安理會(huì)常任理事國(guó)。

四國(guó)聯(lián)盟的“增常”決議案無(wú)疑是安理會(huì)擴(kuò)大斗爭(zhēng)中的焦點(diǎn)，遭到了普遍反對(duì)。然而，在當(dāng)前的情況下，“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”和非盟的安理會(huì)擴(kuò)大方案也同樣難以得到絕大多數(shù)成員國(guó)的支持。

圍繞“增?！?，四國(guó)聯(lián)盟、非洲聯(lián)盟、“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”陣營(yíng)及美國(guó)等各政治集團(tuán)之間依舊存在的重大分歧致使安理會(huì)改革舉步維艱。

安理會(huì)改革應(yīng)循序漸進(jìn)

聯(lián)合國(guó)60年發(fā)展演變的歷史表明，聯(lián)合國(guó)的改革是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，同時(shí)也是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，并不以人的意志為轉(zhuǎn)移，任何操之過(guò)急的舉動(dòng)都有可能“欲速則不達(dá)”。而對(duì)于具有高度復(fù)雜性和敏感性特點(diǎn)的安理會(huì)“增常”問(wèn)題，就更加需要各方采取謹(jǐn)慎態(tài)度，遵循循序漸進(jìn)、協(xié)商一致的原則。

在世界歷史的發(fā)展進(jìn)程中，以往的國(guó)際秩序都是通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)的方式建立起來(lái)的，戰(zhàn)勝國(guó)在其中占據(jù)著主導(dǎo)地位，從歐洲協(xié)調(diào)到國(guó)際聯(lián)盟再到聯(lián)合國(guó)的成立，無(wú)一例外。然而，在當(dāng)今世界，和平與發(fā)展已成為時(shí)代的主題，新的國(guó)際秩序的建立應(yīng)當(dāng)通過(guò)討論和談判的方式，既然如此，就需要各方達(dá)成共識(shí)。但是，聯(lián)合國(guó)經(jīng)過(guò)60年的發(fā)展，成員國(guó)已由最初的51個(gè)增加到191個(gè)之多，成員國(guó)越多，達(dá)成共識(shí)難度也就越大；同時(shí)安理會(huì)改革又是涉及國(guó)際權(quán)力再分配的非常敏感的問(wèn)題，對(duì)于這一高度敏感問(wèn)題，達(dá)成共識(shí)的難度就更大。

從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，四國(guó)聯(lián)盟、非洲聯(lián)盟和“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”陣營(yíng)這三方提案獲得通過(guò)的可能性都不大。四國(guó)聯(lián)盟的提案雖然在國(guó)際社會(huì)的激烈反對(duì)聲中進(jìn)行了修改，暫時(shí)凍結(jié)否決權(quán)15年，名退實(shí)進(jìn)，爭(zhēng)議極大。不僅遭到“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”陣營(yíng)的頑強(qiáng)阻擊，也為非洲聯(lián)盟所拒絕，尤其是遭到中美俄三大常任理事國(guó)的反對(duì)，最后獲得通過(guò)前景很不樂(lè)觀。非洲聯(lián)盟的提案直接要求否決權(quán)，改革力度太大，不僅與聯(lián)合國(guó)改革的漸進(jìn)性不符，同時(shí)也涉及現(xiàn)任常任理事國(guó)的利益，獲得通過(guò)的幾率極小。“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”陣營(yíng)的方案提出只增加非常任理事國(guó)，避免了競(jìng)爭(zhēng)常任理事國(guó)的矛盾和否決權(quán)的爭(zhēng)議，使更多的國(guó)家有機(jī)會(huì)成為安理會(huì)成員國(guó)。同時(shí)又允許連選連任，滿足了符合條件的國(guó)家在安理會(huì)發(fā)揮更大作用的要求。這與安理會(huì)改革朝更加有代表性、更加民主化的方向發(fā)展是一致的。盡管具有這些優(yōu)點(diǎn)，但由于其與四國(guó)聯(lián)盟和非洲聯(lián)盟這兩大政治集團(tuán)的方案直接相抵觸，獲得通過(guò)可能性同樣很小。

安理會(huì)改革的實(shí)質(zhì)是國(guó)際權(quán)力的再分配。由于各方對(duì)國(guó)際政治力量對(duì)比、變化的程度和影響認(rèn)識(shí)各異，導(dǎo)致對(duì)任何改革安理會(huì)的重大舉措都難以達(dá)成共識(shí)，尤其在安理會(huì)的“增?！眴?wèn)題上，四國(guó)聯(lián)盟、非洲聯(lián)盟、“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”陣營(yíng)及美國(guó)等各政治集團(tuán)之間至今仍存在著重大分歧。在這種情況下如果貿(mào)然強(qiáng)行推動(dòng)改革，則不僅不能加強(qiáng)安理會(huì)和聯(lián)合國(guó)，還可能造成聯(lián)合國(guó)的分裂?？偠灾?，圍繞安理會(huì)的“增?！眴?wèn)題，各政治集團(tuán)的角力還將持續(xù)下去。因此在聯(lián)合國(guó)成立60周年之際，對(duì)安理會(huì)進(jìn)行大改的可能性非常小。最近，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南提出不在9月份就在今年底解決安理會(huì)擴(kuò)大問(wèn)題，遭到中、美兩個(gè)常任理事國(guó)的反對(duì)。

(本文責(zé)任編輯：季仰舒)