去年３月，北京市政府法制辦將《北京市房屋租賃管理辦法?穴草案?雪》在網(wǎng)上公開(kāi)征集市民意見(jiàn)。出乎意外的是，絕大部分市民對(duì)草案持反對(duì)意見(jiàn)。法制辦已按照立法程序，請(qǐng)相關(guān)部門(mén)作進(jìn)一步修改、完善，今年將再度開(kāi)展調(diào)研、起草。

法制辦的決定是明智的，它制止了一部不大合乎法治原則的法律被付諸表決的尷尬。可以設(shè)想，若是這樣的法律獲得通過(guò)，頒布施行，恐怕會(huì)激起民眾的非議。而一部從一開(kāi)始就遭到民眾懷疑，更不要說(shuō)非議的法規(guī)，其執(zhí)行的成本將會(huì)非常高。

民眾議論最多的，是該草案中的三項(xiàng)內(nèi)容：出租合同登記備案制度、出租人和被委托人與派出所簽訂《治安責(zé)任保證書(shū)》、政府指導(dǎo)租金問(wèn)題。這些條款，均設(shè)定了房屋出租人和房客的責(zé)任，相應(yīng)地，也設(shè)定了政府的權(quán)力，而且，是相當(dāng)巨大的權(quán)力。民眾所質(zhì)疑的，正是這些權(quán)力的正當(dāng)性。比如，政府何以有權(quán)確定“指導(dǎo)租金”?芽而草案也未規(guī)定房管部門(mén)制定指導(dǎo)租金的程序，因而給其留出了巨大的自由裁量權(quán)。

至于治安責(zé)任，其實(shí)是將政府管理外來(lái)人口的權(quán)力，延伸到房屋租賃領(lǐng)域，但這種延伸是否合法?芽讓房屋出租人承擔(dān)起監(jiān)督外來(lái)人口的義務(wù)，但政府是否可以隨意向公民強(qiáng)加某種義務(wù)?芽

民眾也質(zhì)疑，地方法規(guī)能否在全國(guó)性法律之外為民眾設(shè)定責(zé)任?！逗贤ā凡⑽磸?qiáng)制要求合同登記方可生效，那么北京地方法規(guī)是否有權(quán)要求租賃合同必須登記備案?芽

這部法規(guī)，因其被政府法制辦擱置，而將其存在的大量問(wèn)題暴露出來(lái)。其實(shí)，檢視整個(gè)法規(guī)，似乎都側(cè)重于設(shè)定政府的權(quán)力，而疏于對(duì)房屋租賃關(guān)系本身進(jìn)行詳盡而合理的規(guī)范。而且，權(quán)力設(shè)定條款普遍比較粗線(xiàn)條，從而給行政機(jī)關(guān)留出了相當(dāng)巨大而靈活的自由裁量空間。

之所以如此，原因很簡(jiǎn)單：跟絕大多數(shù)法規(guī)一樣，它是由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)起草的，起草者容易傾向于給自己設(shè)定權(quán)力，而盡可能地模糊自己的責(zé)任?？梢栽O(shè)想，這樣的法規(guī)是綜合各相關(guān)行政部門(mén)的意見(jiàn)而制定的，其中涉及到每個(gè)部門(mén)的監(jiān)管權(quán)力。各部門(mén)之間也會(huì)有博弈，博弈的結(jié)果通常是，每個(gè)部門(mén)都保留自己現(xiàn)有的權(quán)力，而主導(dǎo)起草的部門(mén)可以增加一點(diǎn)權(quán)力。立法不過(guò)是對(duì)各部門(mén)現(xiàn)有權(quán)力的一種肯定而已。

這部法規(guī)背后的行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法，是目前立法的主要模式。經(jīng)由這樣的立法程序所制定的法規(guī)，容易忽視民眾權(quán)利，而以認(rèn)可和擴(kuò)大各種監(jiān)管權(quán)力為重點(diǎn)，導(dǎo)致民眾從一開(kāi)始就懷疑它是否公正。而法治的基本原理是：無(wú)公正，即無(wú)法律。

我們正在樹(shù)立依法行政的理念。除了民眾要接受法治教育，了解他們?cè)诜缮嫌心男?quán)利、責(zé)任，政府部門(mén)及其工作人員也需要接受普法教育，接受法治原理的教育。他們有必要知道，真正的法律究竟是什么，是為了達(dá)成什么樣的目的。由此弄清，如何在法律之下行使自己的權(quán)力。

真正的法律，也即合乎法治原則的法律，旨在對(duì)民眾之間的權(quán)利、民眾的權(quán)利與政府的權(quán)力之間，劃定合理而清晰的界限。當(dāng)法律為民眾設(shè)定責(zé)任、給政府設(shè)定權(quán)力的時(shí)候，應(yīng)慎之又慎，應(yīng)給出充足而令人信服的理由。同時(shí)，對(duì)于權(quán)力的運(yùn)作程序，應(yīng)作出明晰的規(guī)定，方便民眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

因此，立法過(guò)程應(yīng)當(dāng)是一個(gè)理性的探究過(guò)程，由比較超然而又代表民意的機(jī)構(gòu)，對(duì)現(xiàn)有市場(chǎng)狀況、發(fā)展前景、監(jiān)管機(jī)制、政府權(quán)力等方方面面的問(wèn)題進(jìn)行全面檢討，重新設(shè)計(jì)監(jiān)管結(jié)構(gòu)，以市場(chǎng)參與者的權(quán)利為本，追求合理的公共政策目標(biāo)。

政府不是不能對(duì)租賃市場(chǎng)進(jìn)行管理，但是，管理權(quán)應(yīng)當(dāng)以被管理者的同意為前提。因此，民意應(yīng)被充分吸納到立法中。除了由人大主導(dǎo)起草法案之外，民眾也應(yīng)有更高效的意見(jiàn)表達(dá)渠道，比如，立法聽(tīng)證會(huì)可能是必不可少的。

（鄭義摘自《新京報(bào)》）