新修訂的國務(wù)院《信訪條例》5月1日實(shí)施后，公安部作出部署，從5月初到9月底，全國公安系統(tǒng)開展持續(xù)近五個月的“大接訪”活動。這次“大接訪”特別強(qiáng)調(diào)一把手親自接訪，并將“人人受到局長接待，件件得到依法處理”作為目標(biāo)。

在去年修改《信訪條例》的過程中，曾經(jīng)發(fā)生過“還要不要信訪制度”的爭論。主張廢除信訪制度的人認(rèn)為，信訪靠領(lǐng)導(dǎo)批示解決問題，是典型的“人治”，繼續(xù)強(qiáng)化信訪會導(dǎo)致國家司法權(quán)威的流失；反對者則質(zhì)問，很多老百姓正是告狀無門才去信訪，“如果取消了信訪制度，人民還有說話的地方嗎？”

這些爭論都假設(shè)了一個值得推敲的前提，那就是只有老百姓需要信訪制度，存廢都是從老百姓的需要立論。但我們從公安部這次大張旗鼓地從下到上“開門信訪”看，其實(shí)每一級政府的上級政府，每一個部門的上級部門，也都需要信訪。

要理解信訪的制度邏輯，必須了解中國政府層級的特點(diǎn)。作為一個十幾億人口的大國，中國的政府層級是當(dāng)今世界最多的。中國有五級政府，中央政府之下各級政府都是下管一級，又向上一級負(fù)責(zé)。這種設(shè)計(jì)既不同于美國的聯(lián)邦制，和中國歷史上的皇權(quán)郡縣制也不盡相同。在美國，聯(lián)邦政府和各州政府并無上下級關(guān)系；而在清朝，州縣官都是中央政府直接派遣和調(diào)動，那時實(shí)際全國只有一個政府，就是中央政府。而我們現(xiàn)在的中央政府，除少數(shù)例外，大部分時候只能管到省部級，省部級再管地市級，地市級管縣，縣再管鄉(xiāng)。

五級政府、層層節(jié)制、向上負(fù)責(zé)的機(jī)制，造成信息傳遞和權(quán)力來源兩方面的難題。在信息傳遞方面，越是上級政府，越不直接面對民眾，而只負(fù)責(zé)管理督促下級政府為人民服務(wù)。但上級政府又沒有獨(dú)立的信息渠道，關(guān)于民眾的信息大都來自下級政府的匯報(bào)。如果下級政府或部門不想讓上級監(jiān)督自己，那么只要報(bào)喜不報(bào)憂、瞞報(bào)上級真實(shí)情況就可以了。群眾對這一點(diǎn)的總結(jié)是：“村哄鄉(xiāng)，鄉(xiāng)哄縣，一直哄到國務(wù)院?！?/p>

在權(quán)力授予方面，迄今為止中國只實(shí)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)兩級人大直接選舉，其他上級政府都是層層間接選舉產(chǎn)生，這使擁有最大權(quán)力的中央政府，其權(quán)力來源最為間接；中央政府與全國人民的授權(quán)和被授權(quán)關(guān)系過于間接不明。越是上級政府，距離人民的直接授權(quán)越遠(yuǎn)，這使得它在管理監(jiān)督下級政府時面臨權(quán)威和動力兩方面的不足。

可想而知，對于在信息來源和權(quán)力來源都依賴下級政府的上級政府，要完成管理、監(jiān)督下級政府的使命，就不能完全依賴正式制度設(shè)計(jì)中這種間接信息渠道和間接授權(quán)模式。信訪所起的作用，就是補(bǔ)充正式政府過程設(shè)計(jì)中信息傳遞和權(quán)力授予的不足。

由于直接和民眾打交道的多是基層政府，容易侵犯民眾權(quán)益的也多是基層政府。當(dāng)一個針對基層政府的上訪開始后，對于上級政府來說，這同時起到了信息傳遞和權(quán)力授予兩方面的作用。民眾的上訪，帶來了關(guān)于下級政府運(yùn)作的第一手信息；而民眾對下級政府的控訴，又使得上級政府獲得一個管理、監(jiān)督下級政府的直接授權(quán)。

然而，向上負(fù)責(zé)、下管一級的政府體制，也決定了中央政府并沒有處理地方事務(wù)的足夠信息和組織資源。中央政府只能管到省一級。面對潮水一樣涌來的上訪者，中央政府實(shí)際上難以判斷哪些上訪者的控訴更真實(shí)，信訪者也難以證明自己的問題比別人的問題更重要，需優(yōu)先解決。這導(dǎo)致上訪能夠解決的問題其實(shí)非常有限。

如上面的分析表明的，上訪制度本身就是內(nèi)生于中國層層嵌套、向上負(fù)責(zé)的政府流程。在這個意義上講，只要這種政府流程不改變，上訪就將是常規(guī)的、制度化的和長期的。倘要徹底改革信訪制度，著眼點(diǎn)其實(shí)應(yīng)該在考慮如何再造政府流程，使得各級政府將向上負(fù)責(zé)變?yōu)橄蛳仑?fù)責(zé)。

改向上負(fù)責(zé)為向下負(fù)責(zé)的關(guān)鍵，是完善以人民代表大會制為核心的人民民主制度。目前可以考慮的是，直接選舉產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)人大代表，應(yīng)負(fù)責(zé)接待本選區(qū)選民針對當(dāng)?shù)卣?，包括?dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的信訪，并在人大框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)查、質(zhì)詢、聽證，據(jù)此對政府提出監(jiān)督要求。

司法方面，“涉法”信訪的增加要求進(jìn)行有針對性的司法改革。現(xiàn)在許多高級法院、中級法院明文規(guī)定某些敏感、群體性訴訟不予立案或“暫不受理”，直接與訴訟法的規(guī)定相違背，嚴(yán)重地說是一種瀆職行為，對此應(yīng)堅(jiān)決糾正。另外，中國實(shí)行二審終審制，使得不服二審判決的當(dāng)事人除申訴要求再審，只好選擇上訪。要減少由此產(chǎn)生的上訪，需要把信訪制度與審級制度改革結(jié)合起來。倘若建立三審終審制，則一部分上訪將變成上訴。

作者為法學(xué)博士、清華大學(xué)法學(xué)院副教授