制度缺陷、制度安排不當(dāng)是教育亂收費(fèi)的深層原因所在

教育亂收費(fèi)，是指超出國家關(guān)于各層級(jí)教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定數(shù)目的一切收費(fèi)。根據(jù)教育部公布的亂收費(fèi)項(xiàng)目，主要有捐款、贊助費(fèi)、擇校費(fèi)、復(fù)習(xí)費(fèi)、補(bǔ)課費(fèi)、集資費(fèi)、搭車收取農(nóng)業(yè)費(fèi)、危房改造費(fèi)等形式。目前，教育亂收費(fèi)已成為群眾心目中的5大“腐敗重地”之一。

我國教育亂收費(fèi)觸目驚心

2003年底，國家發(fā)展與改革委員會(huì)在全國組織部署教育收費(fèi)專項(xiàng)檢查，根據(jù)對(duì)20個(gè)省（區(qū)、市）63484所大、中、小學(xué)和教育主管部門的檢查，查出違法收費(fèi)案件12634件，違法收費(fèi)金額21億多元。

發(fā)改委在檢查中發(fā)現(xiàn)，不少地區(qū)的教育主管部門擅自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和范圍，有的違反收費(fèi)政策的制訂權(quán)限，違規(guī)出臺(tái)收費(fèi)政策和文件，截流、擠占學(xué)校學(xué)雜費(fèi)收入，還有的違規(guī)批準(zhǔn)義務(wù)教育的學(xué)校舉辦實(shí)驗(yàn)班、特色班、雙語班，并高額收取費(fèi)用，形成事實(shí)上的“校中校”、“校中班”。

教育部的抽查結(jié)果是：在過去5年內(nèi)，全國中小學(xué)亂收費(fèi)高達(dá)15億元，清退10億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，教育收費(fèi)問題在全國已連續(xù)三年成為價(jià)格投訴的頭號(hào)熱點(diǎn)，在所有的立案價(jià)格違法案件中，教育亂收費(fèi)的比例已接近30%。

通過調(diào)查，我國目前教育亂收費(fèi)存在的形式主要有三種方式：一是越權(quán)制定收費(fèi)政策；二是截流、擠占學(xué)校學(xué)雜費(fèi)收入，加劇學(xué)校經(jīng)費(fèi)短缺；三是搭車收費(fèi)；一些行政主管部門以評(píng)比達(dá)標(biāo)的名義向?qū)W校攤派各種報(bào)刊、書籍，變相向?qū)W校收費(fèi)。學(xué)校亂收費(fèi)行為，在不同的教育階段也有不同的表現(xiàn)方式：在義務(wù)教育階段，主要是將“捐資”、“贊助”等與學(xué)生入學(xué)和考試成績掛鉤，貧困地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)未嚴(yán)格執(zhí)行“一費(fèi)制”收費(fèi)政策，以及提高標(biāo)準(zhǔn)收取借讀費(fèi)等；在高中階段，主要是未嚴(yán)格執(zhí)行擇校生的“三限政策”，收取高額“擇校費(fèi)”、“贊助費(fèi)”，擅自擴(kuò)大調(diào)節(jié)生比例，變相超收學(xué)費(fèi)等；在高等教育階段，主要是收取與招生錄取掛鉤的捐資助學(xué)費(fèi)、點(diǎn)招費(fèi)、轉(zhuǎn)專業(yè)費(fèi)、贊助費(fèi)、建校費(fèi)等。這些亂收費(fèi)有的是明碼標(biāo)價(jià)，按分計(jì)價(jià)；有的收費(fèi)金額特別巨大。有專家保守測(cè)算，10年來我國教育亂收費(fèi)總額超過2000億元。

亂收費(fèi)源頭何在

從表面上看，這些五花八門的項(xiàng)目都是學(xué)校所為，但仔細(xì)分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它的根子其實(shí)在學(xué)校之外。教育經(jīng)費(fèi)投入不足、分配失衡、教育資源不均、教育資金盲目投放使得資金使用效率低下等原因是教育亂收費(fèi)的顯性原因。然而，制度缺陷、制度安排不當(dāng)是教育亂收費(fèi)的深層原因所在。

——教育投資總量不足，投資結(jié)構(gòu)不合理。

有些亂收費(fèi)是由于政府對(duì)教育的投入不足造成的。像集資費(fèi)、搭車收取農(nóng)業(yè)費(fèi)、危房改造費(fèi)等就屬于此類。投入不足分兩種情況：一是總量不足。長期以來，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比例偏低，譬如1990年為3.04%，1992年為2.7%，1993年為2.54%，1996年為2.46%，到了2002年全國教育經(jīng)費(fèi)為5480.03億元，比上年增加了18.16%。其中，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為3491.4億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比例為3.41%。而據(jù)世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告》中的資料，教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重，低收入國家平均為3.1%，中等收入國家平均為4.3%，高收入國家平均為5.7%。就占GDP的比重看，我國是教育投資最少的國家之一。即使按教育部規(guī)定的達(dá)到近期目標(biāo)4%的比例，離聯(lián)合國教科文衛(wèi)組織的建議還少兩個(gè)百分點(diǎn)。

二是投資結(jié)構(gòu)不合理。有統(tǒng)計(jì)顯示，目前中央財(cái)政承擔(dān)全國教育投資的9%，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)13%，合計(jì)只有22%，剩下的絕大部分投資由下級(jí)財(cái)政承擔(dān)。這些年來，“在與國際接軌，辦世界一流大學(xué)”的思想支配下，中央和省把本來就不多的教育經(jīng)費(fèi)投向高等教育，特別是給少數(shù)幾所高校大量輸血。盤子就這么大，高校取得的投資過多，義務(wù)教育這塊分得的蛋糕就只好少了?？偭坎蛔氵@是一方面，另一方面資金分配和使用不當(dāng)，也是造成學(xué)校亂收費(fèi)的原因。據(jù)有關(guān)資料記載，2001年全國30%的縣，小學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)不足125元，財(cái)政預(yù)算撥款不足8元。我國小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)，最高的和最低的省市相差92倍。而在“211”工程和“985”工程中，重點(diǎn)大學(xué)動(dòng)輒就有幾十億的行政撥款。

——教育壟斷使教育資源短缺加劇。

如果僅僅是教育的投入不足，還不至于引起嚴(yán)重的亂收費(fèi)。問題還出在校際差距所造成的少數(shù)學(xué)校對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的壟斷上，這就是捐款、贊助費(fèi)、擇校費(fèi)之類亂收費(fèi)項(xiàng)目發(fā)生的主要原因。中小學(xué)亂收費(fèi)是在上世紀(jì)90年代初原國家教委在全國推行中小學(xué)免試就近入學(xué)改革后出現(xiàn)的。在此之前，中小學(xué)基本不存在亂收費(fèi)的現(xiàn)象。當(dāng)時(shí)，國家教委推行此項(xiàng)改革的理由最主要的有兩點(diǎn)：一是減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)；二是平等享受教育資源。這些理由，初衷是好的，但忽略了一個(gè)最基本的事實(shí)，就是學(xué)校之間的教育資源占有不平等。

據(jù)專家推測(cè)，2002年全國共有9.88萬所中學(xué)和45.69萬所小學(xué)，其中大概2%為省市級(jí)重點(diǎn)學(xué)校。就是這少數(shù)學(xué)校壟斷了全國的優(yōu)質(zhì)教育資源，擇校也主要發(fā)生在它們中間。

教育經(jīng)費(fèi)的投入不足和不公，已經(jīng)使一般學(xué)校每況愈下，而禁而不止的亂收費(fèi)，又使擁有優(yōu)質(zhì)教育資源的學(xué)校成為掠奪性的暴利所有者，造成了我國特有的教育不公。

——教育制度安排的缺陷。

教育部一方面想減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，讓學(xué)生平等享受教育資源，另一方面又制定嚴(yán)密的評(píng)估體系，把公辦學(xué)校劃出層次分明的等級(jí)——薄弱學(xué)校、普通學(xué)校、區(qū)級(jí)學(xué)校、市級(jí)學(xué)校和省級(jí)學(xué)校等級(jí)評(píng)定。自己都認(rèn)為學(xué)校教育是有等級(jí)劃分的，何來平等享受。媒體上常有言論呼吁家長要“理性消費(fèi)”，不要盲目擇校，難道無視教育主管部門的科學(xué)權(quán)威的評(píng)級(jí)，聽天由命稀里糊涂地接受地段學(xué)校，就是“理性”？那種“呼吁”堪稱誅心之論。

國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，教育亂收費(fèi)，弊端在集權(quán)。一個(gè)收費(fèi)權(quán)，可以分為三個(gè)部分：收多少錢，怎么收錢，規(guī)則由誰來定？這是收費(fèi)中的規(guī)制權(quán)；由誰來執(zhí)行收費(fèi)的任務(wù)？這是收費(fèi)的執(zhí)行權(quán)；最后是收費(fèi)的收益權(quán)，即收來的錢由誰獲益。而教育亂收費(fèi)問題的癥結(jié)正在于以上三權(quán)都集中到學(xué)校這個(gè)單一的部門手中。最公正的安排應(yīng)該是讓制定規(guī)則的、執(zhí)行收費(fèi)的、最終收益的不是同一個(gè)人（部門）。如果三權(quán)集中在同一個(gè)人（部門）手中，一個(gè)人（部門）既是定規(guī)者，又是收益者，必然的結(jié)果就是他會(huì)制定出盡可能多收錢的規(guī)則。治理教育亂收費(fèi)最迫切要做的應(yīng)該是將規(guī)制權(quán)、執(zhí)行權(quán)和收益權(quán)分開。如果一種制度安排讓收費(fèi)的規(guī)制權(quán)在中央，收費(fèi)的執(zhí)行權(quán)在學(xué)校，校長和教師的收益與收費(fèi)無關(guān)，教育亂收費(fèi)問題就有望在一定程度上得到解決。

如何治理？

針對(duì)政府對(duì)教育投資總量的嚴(yán)重不足及投資結(jié)構(gòu)的不合理；教育行業(yè)壟斷嚴(yán)重，教育主管部門、名牌學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人和教師客觀上已形成了一個(gè)共生共榮的利益共同體，以及教育資源配置機(jī)制失靈，教育行業(yè)兩極分化日益突出等矛盾，這些顯性矛盾目前已引起相關(guān)部門的重視，然而，對(duì)這些問題的根本解決要從觀念、體制和制度安排等方面進(jìn)行改革。

首先，教育作為一種公共服務(wù)，其生產(chǎn)者可能是政府，也可以是市民志愿組織、私人企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)或公民個(gè)人。公共選擇理論認(rèn)為“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府機(jī)構(gòu)來提供”，擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公私部門之間的競(jìng)爭(zhēng)。目前，發(fā)達(dá)國家中一個(gè)不斷增長的趨勢(shì)是政府將服務(wù)提供的各個(gè)方面都進(jìn)行私人化，從而導(dǎo)致服務(wù)提供和服務(wù)生產(chǎn)概念的劃分。一個(gè)政府可以提供服務(wù)，但這并不表示政府必須生產(chǎn)這些服務(wù)。相反，這些服務(wù)可以從私人部門那里購得。因此根據(jù)安排，政府可以成為公共服務(wù)的買方或賣方。

其次，當(dāng)一個(gè)社會(huì)的基本經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生改變時(shí)，與之相關(guān)的社會(huì)資源的配置也將面臨重新選擇。隨著基礎(chǔ)教育的普及、高等教育的大眾化和學(xué)習(xí)型社會(huì)的發(fā)展，教育資源發(fā)生短缺。如何合理、高效地使用、配置現(xiàn)有的教育資源并尋求新的教育資源已成為全球性的難題。政府與市場(chǎng)作為資源配置的兩種方式，各有特定的適用范圍，市場(chǎng)的作用是引入競(jìng)爭(zhēng)，而政府的作用則是打破壟斷，作為公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)者。因此，需要重新構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的教育體系，從根本上打破教育行業(yè)壟斷。目前公共服務(wù)私有化浪潮中一個(gè)不斷明顯的趨勢(shì)是使公共服務(wù)公司化。公司化的公共機(jī)構(gòu)像私人機(jī)構(gòu)那樣運(yùn)作，允許使用私人部門的方法來管理服務(wù)人員，同時(shí)不受公務(wù)員的各項(xiàng)法律和政治約束。

最后，轉(zhuǎn)變政府教育主管部門的職能。教育主管部門就重點(diǎn)做好教育行業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和依法對(duì)行業(yè)進(jìn)行動(dòng)態(tài)、有效的監(jiān)管工作。要從根本上切斷教育主管部門與教育機(jī)構(gòu)的利益關(guān)系，使他們真正做到依法管理、公正執(zhí)法。