讓“審計(jì)風(fēng)暴”打造“玻璃錢柜”

祝華

政府理財(cái)應(yīng)運(yùn)行在“玻璃錢柜”里，而暗箱、小金庫(kù)操作就是腐敗溫床?；晗敌畔⒐_(kāi)、軌跡透明、萬(wàn)眾監(jiān)督的民主制度，乃獨(dú)一無(wú)二的“玻璃錢柜”。

6月28日，在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議上，受國(guó)務(wù)院委托，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華報(bào)告了2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況。

4大國(guó)有資產(chǎn)管理公司被查出各類違規(guī)、管理不規(guī)范問(wèn)題和案件線索金額715.49億元，10家中央企業(yè)除被查出損益不實(shí)、決策失誤、違規(guī)處置資產(chǎn)外，還被查出違規(guī)轉(zhuǎn)移國(guó)資、挪用公款、貪污受賄等涉嫌犯罪涉案金額16億元，反映出國(guó)資、國(guó)企的內(nèi)部人控制問(wèn)題嚴(yán)重。筆者認(rèn)為，審計(jì)報(bào)告不是“數(shù)字噱頭”，也不是當(dāng)事者“打馬虎眼”的工具，必須謹(jǐn)防權(quán)貴部門陷入“諾斯悖論”的暗流當(dāng)中。

“諾斯悖論”是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)術(shù)語(yǔ)，意指政府部門本來(lái)應(yīng)該提供公共物品，提供的卻有可能是公共災(zāi)禍。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，由于政治和法律上的惟一性，政府部門的自然壟斷特性一旦走向反面，后果不堪設(shè)想。政府部門可能打著提供社會(huì)公共物品的招牌，為政府的利益而損害社會(huì)的利益，為自己的利益而侵犯他人的利益，卻很難受到有效的約束。

除了“××億”的數(shù)字災(zāi)禍之外，權(quán)力部門對(duì)社會(huì)利益的侵蝕，至少還表現(xiàn)在以下三方面。首先是“擠出效應(yīng)”。政府部門利用其權(quán)力地位，在競(jìng)標(biāo)、投資等方面都擠占著民間力量的空間。其次是資源浪費(fèi)問(wèn)題。比如巨額水利建設(shè)資金被滯留、擠占與挪用，使得一些水利項(xiàng)目一拖再拖，甚至成為“空架子”。最后，也是最重要的一點(diǎn)，即制度的扭曲。騙取中央財(cái)政資金屢屢得逞、 “化整為零”違規(guī)蓋樓等惡性事件的發(fā)生，其實(shí)并不是孤立的，每起事件的背后都有著一個(gè)由多個(gè)行政主體組成的利益鏈條，當(dāng)“協(xié)同牟利”成為一種慣常手法時(shí)，政府部門提供公共物品的制度安排便面臨南轅北轍的危險(xiǎn)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家盛洪說(shuō)，只要不提供公共物品，一個(gè)政府機(jī)構(gòu)就沒(méi)有存在的價(jià)值；如果它反而制造公共災(zāi)禍，那它必定是我們社會(huì)應(yīng)該擺脫的最沉重的負(fù)擔(dān)。

因體制大框架一律，在不良現(xiàn)象方面，從中央層面的上述情形，不難想見(jiàn)地方各層面的合拍狀況?！皩徲?jì)風(fēng)暴”，對(duì)遏制這些問(wèn)題，積極意義不言而喻。但與此同時(shí)，這一不無(wú)憂心的思想，在筆者的意識(shí)當(dāng)中更揮之不去：我們能在風(fēng)暴永遠(yuǎn)不住的這條路上一直走下去嗎？因?yàn)橐荒苛巳坏?，政府審?jì)機(jī)關(guān)，對(duì)政府理財(cái)?shù)呢?cái)務(wù)、績(jī)效進(jìn)行審計(jì)，固有兩大克服不了的局限。

其一，是政府自我約束、自我監(jiān)督，免不了政府本身出現(xiàn)理財(cái)?shù)募w抉擇錯(cuò)誤；其二，是事后約束、事后監(jiān)督，做不到對(duì)不該發(fā)生的損失防患于未然。所以，再猛烈的“審計(jì)風(fēng)暴”若孤軍深入，也難當(dāng)國(guó)家資財(cái)“看門狗”大任。那么，更根本的激濁揚(yáng)清著眼點(diǎn)又在哪里呢？

我想，經(jīng)濟(jì)學(xué)中，一個(gè)經(jīng)典的資源配置分析例子——“黃油與大炮”抉擇，或能提供一種思路。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主，美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森這樣說(shuō)，假設(shè)稀缺資源用于黃油（民用品）和大炮（軍用品）生產(chǎn)，則在黃油為零與大炮為零之間并在最大產(chǎn)出角度，兩者有無(wú)數(shù)種可能的比例組合，若市場(chǎng)機(jī)制起作用，個(gè)人與廠商的自利行為會(huì)合力定格出最好結(jié)果。

我理解，“市場(chǎng)民主”是薩翁市場(chǎng)抉擇說(shuō)的精髓。雖然，稀缺的財(cái)政資金、國(guó)有資產(chǎn)不由市場(chǎng)配置而由政府配置，但其取之于民、歸屬在民的公共產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，決定了受托代理的政府必須用之于民、為民謀利，政府配置必須遵從全民意志，故將“市場(chǎng)民主”思想延伸到“黃油與大炮”的政府抉擇上，就必然得到大家說(shuō)了算才有最好結(jié)果、強(qiáng)化民主是根本思路的答案。

財(cái)政如何安排？國(guó)資如何運(yùn)作？怎樣避免發(fā)生配置偏差及做到動(dòng)態(tài)適時(shí)矯正？面對(duì)“黃油與大炮”問(wèn)題的非市場(chǎng)妥善求解，與政府交給全民共商相較，屬政府自律的審計(jì)功能重在治標(biāo)。

不同于“市場(chǎng)民主”的自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，政府理財(cái)?shù)拿裰鲗?shí)現(xiàn)取決于制度設(shè)計(jì)。關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是推進(jìn)陽(yáng)光政務(wù)，使公眾看得見(jiàn)公共資財(cái)運(yùn)動(dòng)，可同步監(jiān)督；當(dāng)務(wù)之急，是完善各級(jí)人大監(jiān)管政府理財(cái)?shù)木唧w制度，能從始至終地全程跟蹤，因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)制度是我國(guó)根本的民主制度。

不乏人說(shuō)，政府理財(cái)應(yīng)運(yùn)行在“玻璃錢柜”里，而暗箱、小金庫(kù)操作就是腐敗溫床。誠(chéng)哉斯言，我并認(rèn)為：魂系信息公開(kāi)、軌跡透明、萬(wàn)眾監(jiān)督的民主制度，乃獨(dú)一無(wú)二的“玻璃錢柜”。