[案例]

河南“信訪新政”：4萬名官員集體“下訪”

2004年9月15日，河南省、市、縣3級干部共42664人走出政府機(jī)關(guān)，主動深入到鄉(xiāng)村、工廠、社區(qū)進(jìn)行下訪，逐門逐戶排查矛盾和問題。時任省委書記李克強(qiáng)對此次河南“信訪新政”行動做出重要批示，要求切實解決事關(guān)群眾利益、反映突出的問題。2004年9月3日，河南省委召開常委會研究討論行動計劃，9月5日通過了具體的行動實施方案，9月10日省委進(jìn)行動員，9月15日4萬多名官員全部配備到位，奔赴既定的下訪目的地。從決策到官員下訪僅用12天時間。從實際效果來看，通過“信訪新政”，部分多年信訪積案和疑難問題得到了處理，大量的社會矛盾得到化解。截至2004年12月底，中央交辦和省里排查出的16148起信訪案件，已結(jié)案12783起，結(jié)案率為79.2%。其中，中央聯(lián)席辦向省交辦的1143(扣除重復(fù)交辦)起，目前已經(jīng)審定結(jié)案1048起，結(jié)案率為91.7%；省向各省轄市交辦案件1664起，已結(jié)案1514起，結(jié)案率為91%；各省轄市排查出的4146起案件中，已結(jié)案2840起，結(jié)案率為68.5%，縣(市、區(qū))排查出的9195起案件，已結(jié)案7381起，結(jié)案率為80.3%。

顯然，河南省這次4萬名官員的“信訪新政”并不是一種制度化的常態(tài)治理行動。事實上，以干部大規(guī)?！跋略L”、“駐村”等方式開展的“非常態(tài)”治理行動，在河南已經(jīng)不是第一次。2001年以來，河南省就曾連續(xù)3年抽調(diào)廳級干部385人，處級干部7168人，科級以下干部13.95萬人，共近14萬多名機(jī)關(guān)干部入駐3萬多個行政村幫助工作，其中包括進(jìn)駐艾滋病高發(fā)鄉(xiāng)村開展工作。

[點題]

解讀河南“信訪新政”

河南“信訪新政”試圖通過大規(guī)模的官員集體“下訪”，深入基層主動調(diào)查、處理尚未解決的信訪案件，排查可能引起上訪的各種社會矛盾和問題，督促健全完善信訪工作長效機(jī)制。但由于我國現(xiàn)行的信訪制度設(shè)計不合理，難以滿足反映民意、解決問題的預(yù)設(shè)職能目標(biāo)，大規(guī)模、長時間群體信訪和矛盾激烈的個體信訪不斷增多，甚至出現(xiàn)了自焚、跳河、跳樓等極端過激行為。2004年7月以來，河南省信訪量持續(xù)攀升，縣級以上黨政信訪部門共受理群眾來信來訪40.8萬件(人)次，上升25.9%。河南的信訪狀況在全國范圍內(nèi)具有相當(dāng)大的普遍性，自1990年以來，中國社會出現(xiàn)了新中國成立以來的第三次“信訪洪峰”，信訪總量連續(xù)11年呈持續(xù)上升趨勢。信訪工作和信訪制度成各方關(guān)注的焦點。因此，河南省這次不惜投入大量的人力、物力、財力成本，推出以“官員下訪”為治理形式的“信訪新政”，既是對信訪制度改革的大膽嘗試，又是對社會矛盾激化現(xiàn)實的回應(yīng)。

另一方面，我們應(yīng)該看到“信訪新政”乃是我國當(dāng)前特定歷史階段的應(yīng)急之舉，是迅速回應(yīng)公眾的迫切公共服務(wù)需求的權(quán)宜之計。這次“信訪新政”之所以能夠在短時間內(nèi)完成決策，迅速進(jìn)行政治動員與貫徹執(zhí)行，并取得了一定的效果，得益于領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和傳統(tǒng)計劃體制的優(yōu)勢，而非來自于公正而有效率的信訪制度。更應(yīng)該看到，河南“信訪新政”具有鮮明的人治色彩和運動化、戰(zhàn)役化特征，有悖于“依法行政”的治理理念。從本質(zhì)上來講，這次行動的偶然性比較突出，與常態(tài)的信訪制度運行不符，依然采取的是計劃經(jīng)濟(jì)時代慣用的“運動式”社會治理方式。

因此，河南“信訪新政”這種運動式、戰(zhàn)役式的社會治理手段，雖然可能在短期內(nèi)取得較大的進(jìn)展和不錯的效果，但缺乏確定性、可控性，成本效益難以精確測量和無法保證長效是其難以克服的弱點，不具備社會治理的普遍意義，更不應(yīng)大力提倡和推廣。

[癥結(jié)]

現(xiàn)行信訪制度的困境分析

由于作為一項具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度的自身缺陷，信訪制度已不適應(yīng)目前的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，信訪制度的邊際收益開始逐漸遞減，甚至于出現(xiàn)了“負(fù)收益”，在客觀上成為了國家政治認(rèn)同性流失的重要渠道。信訪制度的困境主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

理念偏差：人治與社會不公

現(xiàn)行信訪制度的理念基礎(chǔ)是人治而非法治。實踐中信訪制度的主旨是民意的“上達(dá)”，而非民意的“表達(dá)”。而長期的社會心理積淀，公眾有著強(qiáng)烈的官本位意識、青天意識，對政府和行政權(quán)力過分依賴。

同時，由于媒體對因得到領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注而使個案通過“特事特辦”渠道得到迅速解決的渲染，進(jìn)一步加劇了公眾對信訪的期望。由此，信訪制度在傳統(tǒng)社會“人治”思想基礎(chǔ)上成為民情上達(dá)、申冤維權(quán)的特殊渠道。加上許多信訪事件本身具有法律事實和法律適用的不確定性，缺乏專業(yè)知識和職業(yè)訓(xùn)練的信訪接待者在不熟知相關(guān)國家機(jī)關(guān)運作規(guī)則的情況下，信訪機(jī)關(guān)對信訪事件所做出的處理和答復(fù)往往會產(chǎn)生實體不公正的偏頗現(xiàn)象，在客觀上對社會公平產(chǎn)生了實體上的侵害。

功能錯位：損害司法權(quán)威

現(xiàn)行信訪制度在設(shè)計之初就處于法律體系之外，實質(zhì)上是一種反映民情和解決民眾要求和問題的“制度外的正式制度”。在實踐中，民眾更多地相信信訪這一行政救濟(jì)手段并把其作為解決問題的最后希望所在，使信訪主體在很大程度上把信訪部門誤認(rèn)為是解決問題的責(zé)任主體。

這種本為解決政治問題而設(shè)立的制度，已經(jīng)逐漸演變成了一種代替司法的救濟(jì)手段，嚴(yán)重削弱了國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，搶占了司法機(jī)關(guān)的政治資源，動搖了現(xiàn)代社會治理的基礎(chǔ)。

流程瑕疵：實體和程序設(shè)計不科學(xué)

現(xiàn)行信訪制度在實體和程序上都存在重大缺陷：立案和答復(fù)不規(guī)范，隨意性較大。部門職責(zé)沒有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致各部門以各種理由相互推諉。信訪機(jī)構(gòu)沒有獨立處理問題的權(quán)限，一般實體問題(甚至某些程序問題)的解決均需請示行政首長，過于依靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

各地還建立了“各級信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”以強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要求各級黨委、政府“一把手”負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主要責(zé)任，直管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)直接責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制雖有一定嚴(yán)格督促作用，但也導(dǎo)致政府采取某些非正當(dāng)方式抑制上訪，少數(shù)地方甚至對信訪者進(jìn)行打擊和政治迫害。由于對待上訪的方式不正確，進(jìn)而使信訪成為有效的社會動員方式和維權(quán)抗?fàn)幍氖侄?，?dǎo)致公眾集體行動增加。政治激進(jìn)主義在信訪者中產(chǎn)生并迅速繁殖，組織化、政治化、涉外化的信訪傾向已經(jīng)對社會和政府構(gòu)成極大的威脅。

機(jī)構(gòu)紛亂：缺乏系統(tǒng)整合

信訪機(jī)構(gòu)龐大而分散，中央和地方的各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，但彼此之間沒有嚴(yán)格隸屬關(guān)系。中央信訪機(jī)構(gòu)對地方信訪機(jī)構(gòu)及中央各部門信訪機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)能力，各地信訪機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力及運作方式都有較大的差異，甚至缺乏統(tǒng)一的計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，由此導(dǎo)致信息資源不能共享，缺乏強(qiáng)力制約。

各級信訪機(jī)構(gòu)在沒有任何監(jiān)督下對信訪案件層層轉(zhuǎn)辦，導(dǎo)致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點向中央聚集。同時由于信訪機(jī)構(gòu)林立，又缺少統(tǒng)領(lǐng)機(jī)關(guān)，信訪人投訴無門。

渠道不暢：制度成本過高，效能太低

在信訪工作實踐中，信訪部門置換了本應(yīng)該屬于行政和司法部門的部分救濟(jì)職能，破壞了公民反映問題和訴求利益的法制渠道，嚴(yán)重削弱了地方各級司法部門的合法性和權(quán)威性。地方政府對上訪群眾以各種理由進(jìn)行壓制、打擊、報復(fù)，甚至刑事制裁問題，大大增加了信訪制度的救濟(jì)成本，信訪人和信訪機(jī)關(guān)，甚至相關(guān)各地各級政府機(jī)關(guān)均投入大量有形無形的現(xiàn)實成本和機(jī)會成本。

以河南汝州為例，從汝州到北京接回一個上訪者，平均要花費1000元人民幣，每年汝州用于接訪的費用支出就達(dá)十幾萬人民幣。而中國社科院于建嶸研究員通過調(diào)查得出結(jié)論：通過上訪實際解決的問題只有2‰。

[求解]

現(xiàn)行信訪制度的變革與創(chuàng)新

現(xiàn)行信訪制度存在著重大的制度性缺陷，使得政府和民眾兩方面都陷入了困境，并產(chǎn)生了十分嚴(yán)重的政治后果。而把信訪制度的改革與整個社會體制改革聯(lián)系起來，采取漸進(jìn)制度變遷方式，實現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度變革與創(chuàng)新才是走出信訪制度困境的根本出路。

新《信訪條例》啟動了信訪制度的新變革

國務(wù)院頒布的新《信訪條例》是2005年新年伊始中國出臺的第一部重大法規(guī)，由此暫時平息了如何進(jìn)行信訪改革的討論，是信訪制度變革的新起點。

新《信訪條例》以對信訪進(jìn)行規(guī)范為主，將保護(hù)信訪人的權(quán)利確定為信訪工作的重要原則，將“不得壓制、打擊報復(fù)、迫害信訪人”從現(xiàn)行的普通條款提升至總則位置。新條例的另外一個重要信號是強(qiáng)調(diào)“政府責(zé)任”，要求各級人民政府建立健全信訪工作責(zé)任制，將信訪工作績效納入公務(wù)員考核體系。

此次條例還賦予信訪部門交辦權(quán)、督辦權(quán)，便于信訪案件的監(jiān)督和相關(guān)部門的及時辦理；由過去的兩級信訪變?yōu)槿壭旁L，加大了對相關(guān)部門的督辦力度；建立全國信訪信息系統(tǒng)，縣級以上地方人民政府建立或確定本地區(qū)的信訪信息系統(tǒng)，并與上、下級政府及其部門的信訪信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通；對重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行，通過質(zhì)詢、辯論、評議、合議等方式，查明事實，分清責(zé)任；信訪事項應(yīng)當(dāng)自受理之日起60日內(nèi)辦結(jié)。

重新界定信訪制度的職能

處于社會轉(zhuǎn)型期的中國，社會利益呈現(xiàn)出多元化和碎片化的趨勢，而公眾正常的權(quán)利救濟(jì)途徑不暢且低效，因此，作為一種過渡性制度，信訪制度需要重新進(jìn)行功能定位：一要進(jìn)一步明確信訪制度作為公民政治參與渠道的職能，還原信訪制度本身民情反映的功能，實現(xiàn)公民的政治參與的制度化和有序化；二要強(qiáng)化信訪制度的溝通職能，重新整合信息表達(dá)制度，拓展公民社會與政府兩大領(lǐng)域之間信息溝通和反饋的職能空間，拓寬社會利益表達(dá)渠道，增強(qiáng)社會自治力，提高政府的回應(yīng)性和責(zé)任意識；三要剝離公民權(quán)利救濟(jì)功能，將屬于司法管轄范圍內(nèi)的信訪事項轉(zhuǎn)入司法領(lǐng)域，形成信訪呈情與行政和司法救濟(jì)有機(jī)對接，使其逐步納入到國家法治體系中，確定司法救濟(jì)的權(quán)威性，使老百姓信“訪”，也要信“法”。

可見，信訪部門應(yīng)該“有所為”而又“有所不為”。

降低信訪制度成本與提高信訪效能

信訪這種體制外的行政救濟(jì)制度對行政裁量和訴訟等體制內(nèi)的爭端解決機(jī)制具有一定的補(bǔ)救效應(yīng)和均衡效應(yīng)，可以在一定程度上消減和矯正體制內(nèi)單向解決糾紛潛在的社會不公。因此要從國家政治制度建設(shè)和維護(hù)社會穩(wěn)定的高度來對待信訪制度改革。

一是調(diào)整信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置，重新構(gòu)建信訪體系框架，廢除信訪領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度，建立全國信訪信息系統(tǒng)，整合信訪信息資源，突破“劫訪”制度瓶頸，逐步形成一種“統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治”的大信訪格局。二是明確信訪機(jī)構(gòu)和工作人員的權(quán)力與責(zé)任，推行行政問責(zé)制，對于信訪工作人員的失職、瀆職或不作為等行為，設(shè)立追究其責(zé)任的相應(yīng)司法程序，并將回避制度、評議制度和聽證制度引入信訪。三是建立健全信訪人（證人）的保護(hù)制度，以保障信訪人的合法權(quán)利為核心價值取向，建立健全信訪的登記、答復(fù)制度、限期處理制度、越級上訪制度、行政求償制度等，堅決查處打擊迫害上訪者現(xiàn)象，以制度化方式保護(hù)人民群眾的上訪權(quán)利。四是適時啟動信訪預(yù)警機(jī)制，實行“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議制度”，針對跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的突出問題及群體性事件，信訪工作部門要組織協(xié)調(diào)有關(guān)方面集中處理，有效化解社會矛盾，確保社會和諧發(fā)展。

總之，河南“信訪新政”表明，我國的信訪制度不僅陷入了“信訪洪峰”的困境，而且正在經(jīng)受法治化的挑戰(zhàn)，因此必須進(jìn)行徹底而系統(tǒng)的改革。我們不可忘記德國奧登堡行政法院院長韓內(nèi)特的名言：“法院的法律保護(hù)可以避免公民因受到國家不利行政行為的傷害而不再奉公守法和服從國家整體利益”。