蕭　征

2005年6月29日，國家審計(jì)署審計(jì)長李金華向十屆全國人大常委會(huì)作2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政收支審計(jì)報(bào)告，依然觸目驚心。在審計(jì)水利部及7個(gè)流域機(jī)構(gòu)和15個(gè)省區(qū)市水利建設(shè)資金管理使用情況時(shí)，查出滯留資金35億元，其它違規(guī)資金近14億元；國家物資儲(chǔ)備局資金14億多元未收回；國土資源部、民航總局所屬空中交通管理局和國家旅游局違規(guī)擅建辦公樓和培訓(xùn)中心；12個(gè)部門存在預(yù)算編報(bào)不真實(shí)的問題；一些部門的下屬單位通過多報(bào)人員、虛列項(xiàng)目等方式，虛報(bào)多領(lǐng)預(yù)算資金4．91億元。此外，有18所中央部屬高校違規(guī)收費(fèi)8．68億元。

與前兩年一樣，“鐵面審計(jì)長”的報(bào)告又一次驚動(dòng)朝野，各類媒體又是一輪爆炒，社會(huì)輿論又是一片指責(zé)之聲，幾天以后，一切又復(fù)歸平靜。知名時(shí)評家郭松民在《中國青年報(bào)》上感嘆：真是“年年歲歲花相似”啊!一樣的數(shù)額巨大，一樣的情節(jié)嚴(yán)重，甚至連好幾個(gè)違法違規(guī)的單位都是一樣的。李金華快要變成希臘神話中那位可憐的西西弗斯了——每當(dāng)他快把巨石推到山頂?shù)臅r(shí)候，巨石都會(huì)自動(dòng)滾回谷底，他只好胼手胝足再來一次。

稍有思想的人都會(huì)看出，李金華報(bào)告披露的問題，反映的是政府部門權(quán)力的龐大、濫用，根源在于對政府權(quán)力的約束缺失和約束疏松，現(xiàn)代意義上的公共財(cái)政制度還沒有建立起來，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的劃撥、使用和監(jiān)管有太多不嚴(yán)密的地方乃至漏洞，使有“自利最大化”傾向的政府部門可以無所顧忌，為所欲為。

那么，人為什么需要一個(gè)政府呢?

按照社會(huì)契約論，人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的主要目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)。因?yàn)樽匀粻顟B(tài)下存在著許多缺陷：首先，在自然狀態(tài)中，缺少一種確定的、眾所周知的法律，作為是非的標(biāo)準(zhǔn)和裁判人們之間糾紛的共同尺度；其次，在自然狀態(tài)中，缺少一個(gè)有權(quán)依照法律來裁判爭執(zhí)的公正裁判者；再次，在自然狀態(tài)中，往往缺少一種能夠支持正確判決的權(quán)力，使判決得到應(yīng)有的執(zhí)行。因此，人盡管在自然狀態(tài)中有種種便利，但還是被迫加入社會(huì)。

人們托庇于政府既定的法律之下，是希望得到各種保障。他們甘愿放棄單獨(dú)行使的懲罰權(quán)力，并把這種權(quán)力交由他們中間被指定的人專門行使，但是，要按照社會(huì)所一致同意或經(jīng)他們授權(quán)的代表所擬制的規(guī)定來行使。這便是社會(huì)、立法和作為行政權(quán)力的政府的起源。

依據(jù)這種認(rèn)識(shí)，美國著名憲政學(xué)家布坎南提出了有限政府的原則，他將政府分為保護(hù)性政府和生產(chǎn)性政府。保護(hù)性政府旨在于防止人們不履行契約所規(guī)定的責(zé)任、損害契約的有效性，這種性質(zhì)的政府，其職責(zé)是為市場和社會(huì)提供法律和秩序。而生產(chǎn)性的政府，是向社會(huì)和公眾提供福利或公共物品的機(jī)構(gòu)，布坎南認(rèn)為這種機(jī)構(gòu)應(yīng)該限定于向社會(huì)提供公共物品上，而非介入市場的運(yùn)行過程之中。各派現(xiàn)代政治理論盡管觀點(diǎn)不一，但都認(rèn)為，政府作為一種依照憲法原則組織起來的公共權(quán)力，其職能是組織教育、醫(yī)療、安全等公共物品和公共服務(wù)的供給，協(xié)調(diào)社會(huì)各方利益，并接受議會(huì)和公眾的監(jiān)督。

而公眾欲享受政府提供的公共物品和公共服務(wù)，當(dāng)然要支付購買費(fèi)用，這筆費(fèi)用就是稅款。

其實(shí)，早有學(xué)者將市場經(jīng)濟(jì)條件下的稅之本義歸納為三點(diǎn)：一、稅是公民與政府之間一種特殊的交易，政府向公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，公民向政府納稅購買；二、這種特殊交易應(yīng)當(dāng)是均衡的、等價(jià)的，稅賦的高低取決于政府提供的公共產(chǎn)品及服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量；三、在政府和納稅人的關(guān)系中，納稅人是主人，而不是相反，公民履行了納稅義務(wù)以后，有權(quán)監(jiān)督政府對稅款的使用。筆者看到的許多資料表明，唯有這種對稅的認(rèn)知以及這種對納稅人與政府之間關(guān)系的厘定，能夠確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、政府廉潔高效和社會(huì)安定。在西方發(fā)達(dá)國家，政府為納稅人提供完備的服務(wù)，納稅人依照法律按時(shí)繳稅，已是盡人皆知的普通道理。同時(shí)，這也是國際上認(rèn)可的市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)慣例。

這樣普通和淺顯的道理，若追溯其來路，會(huì)發(fā)現(xiàn)它是人類社會(huì)經(jīng)歷數(shù)個(gè)世紀(jì)磨難、斗爭的產(chǎn)物。尋蹤覓跡，我們就會(huì)來到中世紀(jì)的英國。13世紀(jì)的英國，活躍著兩大勢力——國王和貴族。雙方在土地分封制的基礎(chǔ)上，形成了一種特殊關(guān)系。國王占有最多的政治和經(jīng)濟(jì)資源，要求貴族的效忠，并繳納貢賦、提供軍事支持；但國王也有責(zé)任保護(hù)貴族的利益，須邀請他們參加會(huì)議共議國是。如果貴族的利益得不到保證，他們會(huì)聯(lián)合起來與國土對抗。1214年，國王約翰為籌集軍費(fèi)將貴族的兵役免除稅提高了16倍，并增收封建繼承稅，引起強(qiáng)烈不滿。1215年4—5月，羅伯特?菲茨、丹諾等貴族發(fā)動(dòng)叛亂，并得到市民支持，約翰被迫讓步。1215年6月15日，在泰晤士河的蘭尼米德草地，約翰和25名貴族代表簽署了一份文件，即為著名的《大憲章》。

《大憲章》最為經(jīng)典的條款是：除國家法律規(guī)定的賦稅外，“王國內(nèi)不可征收任何兵役免除稅或捐助，除非得到本王國一致的同意”；“為了對某一捐助或兵役免除稅的額度進(jìn)行討論并取得全國的同意，國王應(yīng)召集大主教、主教，寺院長老、伯爵和大男爵開會(huì)，討論研究征款事宜”。這已經(jīng)包含了后世議會(huì)所具有的征稅權(quán)。第一，《大憲章》中非經(jīng)以大貴族為核心的大會(huì)議的同意不得征稅的條款，成為后世“無代表則無稅”原則的基礎(chǔ)。這個(gè)原則是日后議會(huì)制度和稅收憲政精神得以確立的前提條件。從此，國王不再擁有武斷專橫之權(quán)；第二，征稅要得到本王國一致同意的條款，隱含著“國民”開始擁有國事咨詢權(quán)；第三，不許對商人任意征稅的規(guī)定突破了以往貴族反抗王權(quán)的局限性，有助于其與市民的聯(lián)合。歷史表明，《大憲章》的簽署，是英國憲政轉(zhuǎn)型的重要起點(diǎn)。

17世紀(jì)后，英國稅收的憲政精神更趨成熟。1629年議會(huì)廢除了國王可以終身征收關(guān)稅的特權(quán)，查理一世惱羞成怒，下令解散議會(huì)，但由于與西班牙作戰(zhàn)急需軍費(fèi)，只好重開議會(huì)，并下令議會(huì)在3天內(nèi)批準(zhǔn)撥款，否則還要解散。此等行徑激起眾怒，街頭爆發(fā)抗捐抗稅斗爭，議員們不懼王權(quán)，起草了《權(quán)利請?jiān)笗罚l責(zé)國王“侵犯人民權(quán)利，違反國家法律”。幾天以后，議會(huì)又一次被解散，從此英國進(jìn)入了11年無議會(huì)時(shí)期。1640年2月，為了通過稅收籌集與蘇格蘭軍隊(duì)作戰(zhàn)的費(fèi)用，合理又召集議會(huì)，期間與議會(huì)爆發(fā)了激烈的爭吵，最終引發(fā)了內(nèi)戰(zhàn)。1688年，英國經(jīng)過不流血的“光榮革命”，確立了資產(chǎn)階級議會(huì)制，實(shí)現(xiàn)了從封建主義向資本主義的過渡。1689年，英國國會(huì)制定《權(quán)利法案》，其中第4條規(guī)定：“凡未經(jīng)議會(huì)允許，借口國王特權(quán)，或供國正使用而任意征稅，超出議會(huì)準(zhǔn)許的時(shí)間或方式皆為非法”，在國家法律上正式確立了近代意義上的稅收憲政制度安排，議會(huì)開始承擔(dān)起推行國家憲政制度與公共財(cái)政制度的歷史責(zé)任。(參閱閻照祥著《英國貴族史》，人民出版社，2000年版)

而中國的納稅人，遠(yuǎn)沒有這么幸運(yùn)。自秦始皇確立了“天下事無大小皆決于上”的原則以來，皇權(quán)專制始終是傳統(tǒng)政治的核心。在這樣的制度下，向誰征稅、征什么稅、征多少稅、怎樣征稅，完全是皇帝一個(gè)人說了算，他擁有的征稅權(quán)是無限的，得不到任何有效的制約。地方官員打著“圣旨”、“上諭”的旗號暢行無阻地征稅，征收多少，全憑一時(shí)一地的需要，毫不顧忌農(nóng)民的承受能力，對納稅農(nóng)民亦不承擔(dān)任何法律和道義上的責(zé)任?；蕶?quán)專制社會(huì)也沒有任何一種政治力量(如歐洲的貴族領(lǐng)主)處于政府和農(nóng)民之間起“緩沖”作用。中國歷史上稱政府征收的賦稅為“皇糧國稅”，納稅者被稱為“小民”、“平頭百姓”，片面強(qiáng)調(diào)納稅人的義務(wù)而完全忽略其權(quán)利等，都是這種制度和思想的反映。以中國工商業(yè)最為發(fā)達(dá)的松江地區(qū)為例，明初，“各地賦則每畝不過升斗”，但蘇、松、嘉、湖等地有“每畝課至七斗五升的。宣德中加至一石以上，正統(tǒng)中又加至二石以上。以弘治十五年松江府納糧百余萬石，多于金閩八府一州五十七縣之輸將。此外，漕運(yùn)則有加耗，征繳則多悉索；松江本無桑蠶而多賦農(nóng)桑折絹；已有粗布、細(xì)布之解京，又有內(nèi)號外號之織造。徭役之繁，冗費(fèi)之多，實(shí)屬不可悉數(shù)。到了清代，賦額有增無減”(見黃仁宇著《16世紀(jì)明代中國之財(cái)政與稅收》，三聯(lián)書店2001年版)。這樣做的后果是極其嚴(yán)重的：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物不足以繳稅，不得不以手工業(yè)補(bǔ)充；因受賦稅重壓而破產(chǎn)的農(nóng)民，進(jìn)入城市后發(fā)現(xiàn)工商業(yè)也被破壞殆盡，難以生存。這不僅延緩了小生產(chǎn)者的分化過程，商業(yè)資本的積累和再生產(chǎn)過程也被阻塞，中國的資本主義生產(chǎn)關(guān)系因此而無法產(chǎn)生，反而使男耕女織的自然經(jīng)濟(jì)更加牢固，中國的皇權(quán)專制社會(huì)因而長期延續(xù)。中國歷史上頻繁的社會(huì)動(dòng)亂和改朝換代，標(biāo)志著中國專制制度在走向極端的同時(shí)也在走向滅亡，最后，整個(gè)社會(huì)無可逃遁地墜入滅頂?shù)纳顪Y。

中、西方稅收制度差異如此之大，令人感嘆不已。從清末以來，中國亦有100多年的憲政歷史，但始終沒有真正找到一條制約政治權(quán)力、維護(hù)納稅人權(quán)益的憲政之路。中國引進(jìn)西方憲政理論的目的是為了使國家盡快富強(qiáng)進(jìn)步，但由于歷史條件的限制，沒有充分的時(shí)間來思考憲政精神的內(nèi)涵，只是希望中國也像西方國家一樣“船堅(jiān)炮利”、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種先天不足的憲政文化極大地影響了清末的立憲運(yùn)動(dòng)和以后的憲政進(jìn)程。在中國的語境中，法律是為政治服務(wù)的，是階級統(tǒng)治的工具。而稅收則是工具的“工具”，是為政府服務(wù)的，換句話說，政府是在征收和使用自己的錢，跟納稅人沒有什么直接的關(guān)系。憲法中只規(guī)定公民有依照法律納稅的義務(wù)，稅收專門法中納稅人被定義為單純的納稅義務(wù)人、納稅人的權(quán)利處于被忽略的地位就是其表現(xiàn)。既然是工具，那么需要的時(shí)候可以用，不需要的時(shí)候也可以不用。在法律工具主義之下建立的議會(huì)則無法成為真正的立法機(jī)關(guān)(因?yàn)橛懈嗟姆僧a(chǎn)生于議會(huì)之外)，無法成為政府與納稅人利益進(jìn)行交涉與協(xié)調(diào)的場所，無法發(fā)揮對政府的監(jiān)督與引導(dǎo)功能，而是為了賦予統(tǒng)治者的意志以法律的形式和為統(tǒng)治者提供合法性而存在的。職能的軟化和空泛化，使其成為政治權(quán)力下的一種擺設(shè)和“表決機(jī)器”。于是，雖經(jīng)百年奮斗，中國還是沒有真正走上憲政之路，納稅人作為稅收法律關(guān)系的主體仍然沒有政治地位和權(quán)利。

2005年8月23日，十屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議開始分組審議個(gè)人所得稅法修正案草案。起征點(diǎn)為800元的個(gè)人所得稅法，實(shí)行已有25年，由于嚴(yán)重偏離現(xiàn)實(shí)，早被廣泛質(zhì)疑與批評，許多城市和地方已將個(gè)人所得稅起征點(diǎn)提高，所以此次人大開會(huì)審議個(gè)稅修正案意義并不大，不出意外，個(gè)人所得稅起征點(diǎn)肯定會(huì)被抬高。筆者注意的是事情的另一層面——無論是政府官員談到提高個(gè)稅起征點(diǎn)的初衷，還是社會(huì)輿論和各種媒體對此事的熱評，強(qiáng)調(diào)的都是用稅收作為杠桿來調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富，防止出現(xiàn)貧富分化。8月23日當(dāng)晚，中央電視臺(tái)“今日關(guān)注”節(jié)目談到此次個(gè)稅改革時(shí)，兩位專家和節(jié)日主持人由現(xiàn)在人們收入來源的不同，議及窮人和富人所承擔(dān)稅負(fù)的不平等，進(jìn)而反復(fù)申明“個(gè)稅改革的意義，在于調(diào)節(jié)收入分配，縮小貧富差距，緩解社會(huì)不公，讓富人比現(xiàn)在多納稅，承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任”。筆者以為，如此一來，我們的稅制改革仍將在偏離正途的軌跡上運(yùn)行，或者說，我們對于稅的認(rèn)知與稅收還是沒有回到它的本質(zhì)意義上來。調(diào)節(jié)財(cái)富分配，縮小貧富差距，當(dāng)然是政府征稅的一項(xiàng)目的，也應(yīng)該是一個(gè)重要目的，但并非稅之根本。稅之本義，在于它是政府與公民之間一種特殊的交易，政府向公眾提供教育、醫(yī)療、安全等公共物品和公共服務(wù)，公眾向政府納稅購買，公民納稅以后有權(quán)監(jiān)督政府對稅款的使用。而在此次審議個(gè)稅法修正案草案的決策信息和相關(guān)輿論及報(bào)道中，筆者看到的、感受到的，卻仍是“政府(國家)至上”、“政府為民做主”的思想和做派，一切都要由政府來控制，社會(huì)的不公、貧富的差距，都要等待政府覺悟或權(quán)衡后來調(diào)節(jié)。而作為納稅人，公民無論是在800元的起征點(diǎn)上，還是在以后1500元的起征點(diǎn)上，都是被調(diào)控的對象，是“臣民”，是讓交多少稅就得交多少稅的“百姓”，而非具有充分社會(huì)政治權(quán)利的“公民”。如果個(gè)稅起征點(diǎn)調(diào)整到了1500元，那么此后不用納稅的窮人是被賜予了“公平”、“善待”，他們應(yīng)該對政府感恩戴德，千拜萬謝；如果有富人今后被征收了更多的稅款，他們也只管去如數(shù)納稅，說三道四沒有任何用處。我們看到，稅義所包含的公民與政府間的平等、交易關(guān)系仍然未能確立，更遑論公民對政府的監(jiān)督之權(quán)了。我很奇怪，兩位作客中央電視臺(tái)的專家，有一位貴為中國稅學(xué)研究會(huì)副會(huì)長，肯定對稅學(xué)見解精深，可談到稅制改革，為什么不從稅的本義說起呢?

筆者如此關(guān)注稅、稅義以及稅制改革，是因?yàn)橹挥欣迩辶硕惲x之后，我們才能談到由納稅人最終支付費(fèi)用的公共財(cái)政制度的建立。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，納稅人交納稅款以后，國家制度將保證公民委托代表在議會(huì)行使對稅款使用的監(jiān)察，政府的年度財(cái)政計(jì)劃和預(yù)算草案，每一筆大的支出，都要拿到議會(huì)反復(fù)研究、討論、辯論，預(yù)算草案通過之后，議會(huì)仍然有權(quán)監(jiān)督政府部門對預(yù)算的執(zhí)行情況，這便是現(xiàn)代公共財(cái)政制度。只有這樣的公共財(cái)政制度建立起來，李金華每年報(bào)告都會(huì)披露的政府部門“滯留資金35億”、“預(yù)算編報(bào)不真實(shí)”、“多領(lǐng)預(yù)算資金”等現(xiàn)象，才不會(huì)層出不窮，公民交納的稅款才會(huì)被用于正途，而不是被拿去“違規(guī)擅建辦公樓和培訓(xùn)中心”、大吃大喝或私占貪污。從種種跡象看，我們離建立這樣的公共財(cái)政制度還任重道遠(yuǎn)，前程坎坷。所以，從現(xiàn)在開始，厘清稅之本意，讓更多的納稅人知曉自己的身份與合法權(quán)利，其意義不可小覷。

(責(zé)編/孫建新)