馬懷德等

走向行政法治

在政府領(lǐng)域，如何做到依法執(zhí)政。我想至少有以下幾個(gè)方面的問題需要我們重視。

第一，經(jīng)過20多年的普法教育，應(yīng)該說我們的官員和公務(wù)人員，個(gè)人的法律素質(zhì)和修養(yǎng)都得到了極大的提升。但是也出現(xiàn)了三大失衡現(xiàn)象。

首先，就是上級(jí)官員的法律意識(shí)強(qiáng)，下級(jí)官員的法律意識(shí)淡，我們的最高領(lǐng)導(dǎo)層可以在召開第一次政治學(xué)習(xí)會(huì)的時(shí)候就請(qǐng)像周葉中這樣的教授專門去講憲法，但是我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和縣領(lǐng)導(dǎo)是不是同樣具有這樣的法律憲法意識(shí)和觀念呢？我不敢多說。下級(jí)官員的法律意識(shí)，要和上級(jí)官員的法律意識(shí)同步強(qiáng)，結(jié)合起來，才能夠保證整個(gè)法制系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)。第二個(gè)失衡是官員的權(quán)利意識(shí)強(qiáng)，責(zé)任意識(shí)差。雖然我們普了很多法，很多官員也掌握了很多法律，但是我感覺，官員們理解的法律中，重要的是法律中賦予他們的一些權(quán)利，比如說審批權(quán)、許可權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)，但是對(duì)法律中確立的責(zé)任和義務(wù)，理解是不夠的，是缺少的。尤其是基層的執(zhí)法人員，在這方面的意識(shí)可能更差。在這個(gè)意義上來講，要解決上下級(jí)官員的普法效果均衡的同時(shí)，還要解決權(quán)利和責(zé)任這種觀念的均衡問題。第三種失衡，我認(rèn)為是公眾的法律觀念、意識(shí)和官員的法律意識(shí)的巨大失衡。在我所接觸的很多案件、事例中，我發(fā)現(xiàn)，我們公眾的法律意識(shí)在個(gè)別問題上，在關(guān)乎自己的利益上超過官員。這也說明了官員的法律意識(shí)、法律素質(zhì)，在某些問題上可能還趕不上普通的社會(huì)公眾。所以要解決官員的法律意識(shí)和素質(zhì)問題，這是保證依法執(zhí)政、依法行政的最基礎(chǔ)的一個(gè)任務(wù)，也是保證依法執(zhí)政的最重要的一個(gè)途徑。

另一個(gè)需要注意的問題是立法和執(zhí)法問題。這幾年我們的立法成效顯著，立法數(shù)量比歷史上任何一個(gè)階段都多，但我個(gè)人感觸最深的是立法中的部門利益非常嚴(yán)重。在這種情況下，立法是不是能夠切實(shí)反映我們社會(huì)的需求，人民的需求，立法是不是做到了科學(xué)民主，我想這都是需要解決的問題。因此解決立法的問題當(dāng)務(wù)之急是需要解決立法的民主化，公開化問題。保證人民的參與，保證立法的這種中立態(tài)度，也就是說，凡是能夠不交給部委起草的法律，都應(yīng)該交給人大，甚至是專家起草。交給一個(gè)與本部門的利益沒有關(guān)系的一些部門去起草。否則的話，立法永遠(yuǎn)擺脫不了部門利益，永遠(yuǎn)擺脫不了對(duì)部門權(quán)利的這種維護(hù)。

依法執(zhí)政，依法行政的問題。主要是我們要構(gòu)建和諧社會(huì)，要疏通各類救濟(jì)渠道，減少官民沖突，減少公權(quán)力在整個(gè)社會(huì)沖突中這種焦點(diǎn)現(xiàn)象。

比如家和拆遷與杜寶良事件，這些事件不是孤立的，實(shí)際上天天都在發(fā)生，非常普遍。這些沖突背后政府在里頭扮演著重要角色。家和拆遷是以政府名義違法實(shí)施拆遷行為，造成了巨大的社會(huì)沖突。而杜寶良這樣一個(gè)非常小的事件，我們也可以看出來，是由于政府機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)沒有嚴(yán)格按照程序辦事導(dǎo)致了社會(huì)媒體對(duì)這樣一個(gè)非常小，但是又非常重要的事件的極大的關(guān)注。所以說要解決社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)，首先要從政府做起，政府要嚴(yán)格依法辦事，嚴(yán)格依法行政，這是減少這種沖突因素的最主要的一個(gè)途徑。同時(shí)我們還要妥善地，充分地疏通各類有效的救濟(jì)途徑，包括行政服役，行政訴訟，國(guó)家賠償這種救濟(jì)程序。不要讓這些有限的法律途徑虛置。不要讓所有的矛盾都計(jì)劃到走信訪這樣一個(gè)途徑中?，F(xiàn)在信訪，或者老百姓的青天意識(shí)感覺一定要到北京上訪，不是老百姓濫用信訪權(quán)利，而是在地方我們本來應(yīng)該有效的救濟(jì)，解決途徑，現(xiàn)在失靈了，或者是不被公眾信任了，導(dǎo)致所有的矛盾上交，集中到了北京。所以要解決這類問題，恐怕也要疏通各級(jí)各類的救濟(jì)渠道，理順這種救濟(jì)關(guān)系。減少基層的這種矛盾和沖突，為構(gòu)建我們的和諧社會(huì)創(chuàng)造良好的條件。

依法執(zhí)政的歷史與政治問題

從歷史角度看，依法執(zhí)政理念的提出，是中國(guó)共產(chǎn)黨自身開展的一場(chǎng)“自我革命”，是我們黨進(jìn)一步走向成熟的表現(xiàn)。

執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，意味著我們黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制要進(jìn)行重大變革，長(zhǎng)期以來的習(xí)慣做法要作“傷筋動(dòng)骨”的改變。隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化形勢(shì)的發(fā)展變化，如果我們黨在思想上不與時(shí)俱進(jìn)，執(zhí)政方式上不進(jìn)行“自我革命”，那么，可能有人會(huì)來革我們黨的命，而且，規(guī)律也會(huì)來革我們黨的命。我們黨開展這場(chǎng)“自我革命”，是我們黨有自信心、有膽略和有氣魄的表現(xiàn)，也是我們黨大公無私，沒有自己“特殊利益”的體現(xiàn)。

過去，我們總以為，我們黨已在革命斗爭(zhēng)中走向成熟。建國(guó)之初這么認(rèn)為，文革期間也這么認(rèn)為。事實(shí)并非如此。一個(gè)政黨的成熟，首先是理論的成熟，然后才是政治的成熟。我們黨的“革命理論”可以說是已經(jīng)成熟，甚至是有過之而無不及。但“執(zhí)政理論”一直沒有成熟。一個(gè)執(zhí)政黨，連自己保江山的基本途徑都沒能找到，能說它成熟了嗎？我們黨深刻吸取了世界上一些執(zhí)政黨興衰成敗的經(jīng)驗(yàn)并根據(jù)我國(guó)形勢(shì)的發(fā)展變化，在十六大提出了一個(gè)在我黨歷史上全新的理念──“堅(jiān)持依法執(zhí)政”；在十六屆四中全會(huì)，更進(jìn)一步明確提出“要貫徹依法治國(guó)基本方略，提高依法執(zhí)政水平。依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式”。我們黨的執(zhí)政理論走向成熟還體現(xiàn)在不是單打一提出要“依法執(zhí)政”，而是系統(tǒng)地提出要“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”，并指出科學(xué)執(zhí)政是基本前提，民主執(zhí)政是本質(zhì)所在，依法執(zhí)政是基本途徑，形成一個(gè)完整嚴(yán)密的理論體系。

從政治角度看，依法執(zhí)政，是建設(shè)社會(huì)主義民主政治，實(shí)施依法治國(guó)基本方略的關(guān)鍵。

在我們黨提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”基本方略之初，有人認(rèn)為依法治國(guó)的關(guān)鍵是政府要依法行政，理由是政府在國(guó)家機(jī)構(gòu)中無論是官員的人數(shù)，還是權(quán)力的涉及面都是占“大頭”；政府能依法行政，依法治國(guó)的主要問題就解決了。這個(gè)觀點(diǎn)看起來似乎很有道理，但是它沒有看到：如果執(zhí)政黨不依法執(zhí)政，政府能真正做到依法行政嗎？鄧小平同志說得好：中國(guó)的問題，關(guān)鍵在黨。建設(shè)社會(huì)主義民主政治，實(shí)施依法治國(guó)方略，關(guān)鍵在執(zhí)政黨要依法執(zhí)政。依法執(zhí)政理念是我們黨對(duì)依法治國(guó)基本方略的認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化。

依法執(zhí)政作為實(shí)施依法治國(guó)基本方略的關(guān)鍵，是由執(zhí)政主體的政治地位所決定。執(zhí)政黨依法執(zhí)政這個(gè)關(guān)鍵問題解決了，一切問題（包括政府依法行政和司法機(jī)關(guān)公正司法的問題）才能迎刃而解。

發(fā)展黨內(nèi)民主是對(duì)人民民主最深刻、最有效的領(lǐng)導(dǎo)

黨對(duì)人民民主的領(lǐng)導(dǎo)具有強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性的雙重屬性。所謂強(qiáng)制性，一方面是指黨的領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)為既定的地位。既是政治的地位，又是法律的地位。黨確立人民民主專政的國(guó)體，就是將黨的領(lǐng)導(dǎo)地位變成既定的政治地位。憲法和法律將黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定下來，使其成為一種法定地位。另一方面表現(xiàn)為各種強(qiáng)制性的領(lǐng)導(dǎo)方式。主要是：將黨內(nèi)的民主集中制直接運(yùn)用于人民民主的根本政治制度中；實(shí)行一黨執(zhí)政，由黨永久性地派出自己的代表進(jìn)入國(guó)家機(jī)構(gòu)，行使國(guó)家權(quán)力；要求依法治國(guó)等人民民主的實(shí)踐必須堅(jiān)持、服從和接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，從制度和法律上貫徹實(shí)施黨的基本路線和基本方針。所謂非強(qiáng)制性，是指黨以正確的路線方針政策以及為人民利益的無私奉獻(xiàn)得到人民的認(rèn)可和擁戴，在今天，特別是要以黨內(nèi)民主的先鋒模范作用示范和引導(dǎo)人民民主，推動(dòng)人民民主的發(fā)展。強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性是黨領(lǐng)導(dǎo)人民民主的兩種不可缺少的方式，在一定時(shí)期內(nèi)，需要對(duì)人民民主實(shí)行強(qiáng)制性領(lǐng)導(dǎo)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，黨對(duì)人民民主的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)主要地是非強(qiáng)制性的。

在中國(guó)，黨內(nèi)民主與人民民主是客觀存在的獨(dú)特的二元民主。由于黨對(duì)人民民主的領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上是黨內(nèi)民主對(duì)人民民主的領(lǐng)導(dǎo)，因而在二元民主結(jié)構(gòu)中，黨內(nèi)民主是主要矛盾和矛盾的主要方面。實(shí)現(xiàn)黨對(duì)人民民主的非強(qiáng)制性領(lǐng)導(dǎo)的根本條件，是黨內(nèi)民主先進(jìn)于人民民主。我們黨的性質(zhì)、歷史使命和黨組織的內(nèi)部構(gòu)成都決定了，黨內(nèi)民主應(yīng)當(dāng)先進(jìn)于人民民主。

大力發(fā)展黨內(nèi)民主是對(duì)人民民主最深刻、最有效的領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)辄h是領(lǐng)導(dǎo)黨，又是執(zhí)政黨，如果黨內(nèi)民主狀況不好，就很難通過民主的方式去領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主；黨的隊(duì)伍中很多同志在國(guó)家機(jī)構(gòu)中處于執(zhí)政地位，如果黨內(nèi)民主狀況不好，他們?cè)谌嗣衩裰鲗?shí)踐中就很難遵守憲法和法律規(guī)定的人民民主的制度和程序，依法執(zhí)政；黨內(nèi)的民主思想、民主意識(shí)和民主作風(fēng)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的民主思想、民主意識(shí)和民主作風(fēng)，是最重要的示范；如果黨內(nèi)民主狀況不好，即使黨發(fā)出了發(fā)展人民民主的號(hào)召，制定了發(fā)展人民民主的方針政策和提出了立法建議，在實(shí)踐中也很難落實(shí)；把黨內(nèi)民主發(fā)展好了，人民民主就會(huì)競(jìng)相學(xué)習(xí)和仿效黨內(nèi)民主?？傊?，把黨內(nèi)民主發(fā)展好了，黨就不需要強(qiáng)制要求人民民主服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，就不需要用黨內(nèi)民主代替人民民主，就會(huì)充滿自信地做一個(gè)“山中自有梧桐樹，不愁鳳凰不飛來”的領(lǐng)導(dǎo)黨。

現(xiàn)在，發(fā)展黨內(nèi)民主已成為一項(xiàng)緊迫任務(wù)。黨內(nèi)存在的各種消極腐敗現(xiàn)象，從根子上看都是黨內(nèi)民主出了問題。人民民主已呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭，黨內(nèi)民主在一些方面和一些情況下已經(jīng)滯后于人民民主的實(shí)踐和發(fā)展要求了。黨內(nèi)民主發(fā)展不好，就去自發(fā)地、各自為政地發(fā)展人民民主，人民民主的發(fā)展就可能陷于違背黨的領(lǐng)導(dǎo)的境地，從而最終受制于黨內(nèi)民主的發(fā)展。黨要領(lǐng)導(dǎo)人民民主，就必須依然決然地使自身的民主先進(jìn)于人民民主。