關(guān)　凱

半個(gè)世紀(jì)以前，種族隔離在美國還是合法制度。而中國共產(chǎn)黨在建國之初，就確立了以民族區(qū)域自治為解決中國民族問題的道路選擇。在當(dāng)時(shí)的世界環(huán)境下，中國的民族政策，不僅具備國際性的感召力，更代表了人類社會發(fā)展的一種先進(jìn)的價(jià)值取向。

隨著歷史的發(fā)展，特別是第二次（二戰(zhàn)之后）和第三次（蘇東巨變之后）民族主義運(yùn)動浪潮在全球范圍內(nèi)的風(fēng)起云涌，國際社會在維護(hù)少數(shù)人（主要指少數(shù)民族）權(quán)利的道路上已較50多年前走得更遠(yuǎn)，并已在一定程度上形成了關(guān)于保護(hù)少數(shù)人權(quán)利的共識性原則。值得注意的是，這種原則不僅將民族平等視為普遍價(jià)值，而且已演變成以“人權(quán)”為核心的具有一定國際約束力的國際法體系。我國政府近些年里也已成為其中一些核心條約的簽署國之一，包括聯(lián)合國《公民和政治權(quán)利國際盟約》、《在民族、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》等。

在這種條件下，盡管我國實(shí)行民族區(qū)域自治制度取得了相當(dāng)?shù)某删?，但隨著我國社會主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)體制的確立以及社會轉(zhuǎn)型的日益深化，毋庸諱言，民族區(qū)域自治制度在理論與實(shí)踐兩個(gè)方面都已在一定程度上與我國當(dāng)前的社會現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了一定的距離。其中核心的問題是，民族區(qū)域自治制度自在我國政治體制中正式建立以來，一直是一種在中央集權(quán)制度下缺乏有效運(yùn)行機(jī)制的制度安排。其原因一方面可能在于“自治”理論和實(shí)踐在我國的發(fā)展并不十分成熟，另一方面是由于不同時(shí)期的歷史條件也并未為“自治”的發(fā)展提供合適的環(huán)境和機(jī)會。同時(shí)，民族區(qū)域自治的復(fù)雜性在于其制度安排不單指向社會生活的特定領(lǐng)域，而是指向社會生活的全部，從公民身份到地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，牽一發(fā)而動全身。因此，完善民族區(qū)域自治制度實(shí)質(zhì)上是在完善國家建構(gòu)，其戰(zhàn)略意義不言而喻。

因此，我們或許可以這樣認(rèn)為：民族區(qū)域自治制度之于中國，正處在一個(gè)微妙而關(guān)鍵的歷史時(shí)期。中國在民族區(qū)域自治制度建設(shè)上的成敗，關(guān)系到國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定。作為國家基本制度之一，就制度調(diào)整的社會風(fēng)險(xiǎn)和成本而言，民族區(qū)域自治制度不可放棄，只可堅(jiān)持、發(fā)展和完善。唯如此，內(nèi)可以固國本、長治久安；外可以立國威、引領(lǐng)風(fēng)氣。

一、新時(shí)期民族區(qū)域自治制度面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

民族區(qū)域自治制度在我國創(chuàng)立的初期，在理論上主要反映出以毛澤東同志為代表的中國共產(chǎn)黨第一代領(lǐng)導(dǎo)人對共產(chǎn)主義價(jià)值觀、特別是列寧“民族自決”理論的一種本土化理解。以今天的眼光看，民族區(qū)域自治制度從一開始就在一定程度上成為了一種“改造國家”的革命性工具，其于“破”（打破少數(shù)民族地區(qū)的傳統(tǒng)社會秩序）和“立”（建設(shè)新的社會主義制度）之間，并未把維護(hù)社會既成秩序和社會穩(wěn)定作為制度設(shè)計(jì)的主要目標(biāo)。

就民族區(qū)域自治而言，在理論上，我國的民族區(qū)域自治既不等同于單純的“民族自治”亦不等同于單純的“區(qū)域自治”，而“是在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。民族區(qū)域自治，不只是民族或地方的單純自治，而是民族因素與區(qū)域因素的結(jié)合，是政治因素與經(jīng)濟(jì)因素的結(jié)合?！笔聦?shí)上，在我國大多數(shù)民族區(qū)域自治單位的行政區(qū)域內(nèi)，“自治民族”并不占人口多數(shù)。由于我國的民族區(qū)域自治制度并沒有明確界定“民族自治”與“區(qū)域自治”之間的關(guān)系，在一定意義上，對這種“自治”的理論定義和解釋都存在著一定的模糊，這種模糊在一定的程度上約束了民族區(qū)域自治制度的理論發(fā)展。

在實(shí)踐上，民族區(qū)域自治制度使我國的政治版圖帶有鮮明的多民族國家的色彩（民族自治地方占國土總面積64%），但在政體的實(shí)際運(yùn)作中，自治單位與同等級別的地方行政單位的一致性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于差異性。換句話說，“形式化”是我國民族區(qū)域自治制度主要的制度性缺陷，這一點(diǎn)隨著時(shí)間的推移和國際國內(nèi)環(huán)境的變化，越來越明顯地暴露出來。

正是在這種復(fù)雜的條件之下，調(diào)整民族區(qū)域自治制度也才具有了難得的歷史性機(jī)遇。

這種機(jī)遇主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1、 國際法體系中保護(hù)少數(shù)人權(quán)利的內(nèi)容為民族區(qū)域自治提供了具有相當(dāng)顯著的參考借鑒價(jià)值的普遍價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和法理層面的理論基礎(chǔ)；

2、 小康社會建設(shè)和科學(xué)發(fā)展觀為民族區(qū)域自治制度發(fā)展提供了新的國家戰(zhàn)略層面的理論基礎(chǔ)；

3、 全面的社會轉(zhuǎn)型為調(diào)整包括民族區(qū)域自治在內(nèi)的我國民族政策體系提供了時(shí)代契機(jī)；

4、 國家政治民主化建設(shè)、行政區(qū)劃的調(diào)整、行政行為法制化等政治體制的改革為發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度提供了組織和技術(shù)條件；

5、 相對穩(wěn)定的社會環(huán)境和民族關(guān)系現(xiàn)狀為這種制度調(diào)整提供了社會條件。

因此，需要從國家戰(zhàn)略的高度抓住這個(gè)歷史性機(jī)遇對民族區(qū)域自治制度進(jìn)行系統(tǒng)的制度性調(diào)整，與時(shí)俱進(jìn)，迎向未來，維護(hù)多民族國家的統(tǒng)一和各民族的共同發(fā)展，充分尊重社會文化多樣性，保護(hù)少數(shù)民族群體權(quán)益，完善國家建構(gòu)。

二、發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度理論

如何發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度，是我國政府當(dāng)前面臨的一個(gè)緊迫而現(xiàn)實(shí)的政治問題。在這個(gè)問題上，當(dāng)前的歷史條件提供了一個(gè)難得的機(jī)遇。在這種機(jī)遇面前，任何拖延、回避或草率從事都可能帶來具有相當(dāng)?shù)?、至少將在中遠(yuǎn)期表現(xiàn)出來的政治或社會風(fēng)險(xiǎn)。因此，在堅(jiān)持把馬克思主義民族理論和中國實(shí)際相結(jié)合的同時(shí)，需要加快法制化進(jìn)程，積極主動地研究國際法理論的體系，借鑒世界當(dāng)代民族理論和少數(shù)人權(quán)益保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)，為我國的民族區(qū)域自治制度打造堅(jiān)實(shí)的法學(xué)理論和法理依據(jù)。

實(shí)質(zhì)上，民族區(qū)域自治制度的這個(gè)理論基礎(chǔ)與國際共產(chǎn)主義運(yùn)動有著深刻的聯(lián)系。列寧和斯大林在他們關(guān)于民族問題的著述中對“民族自決”和民族主義運(yùn)動一直持一種“兩分法”的觀點(diǎn)，即在反對封建主義、資本主義、殖民主義和帝國主義的革命斗爭中，“民族自決”是革命的武器，具有進(jìn)步性；而在當(dāng)民族主義成為社會主義和共產(chǎn)主義前進(jìn)道路上的障礙時(shí)，“民族自決”具有反動性，是一種倒退。其檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是國際上的民族主義運(yùn)動是促進(jìn)還是阻礙了國際共產(chǎn)主義運(yùn)動。

以“民族自決”作為理論基礎(chǔ)的全球范圍內(nèi)的民族主義運(yùn)動，是近代以來世界上最強(qiáng)大的政治和社會力量之一，將“民族自決權(quán)”約束在“民族自治權(quán)”之中的做法是被當(dāng)今國際社會普遍接受的一種政治理念。但今天，“民族自決”和“自治”在理論上的原則更多地來自國際法體系，而不是國際共產(chǎn)主義運(yùn)動。

人類社會發(fā)展到今天，民族問題已被越來越多地認(rèn)為是人類社會近乎“天然”的結(jié)構(gòu)性沖突之一，其性質(zhì)已從革命斗爭轉(zhuǎn)化為維護(hù)社會秩序。與此同時(shí)，中國的實(shí)際情況也在發(fā)生翻天覆地的變化，但遺憾的是，我國在民族理論創(chuàng)新上卻相當(dāng)滯后，成為偉大改革事業(yè)的一個(gè)顯著例外。

理論創(chuàng)新是發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度的重要基礎(chǔ)和必經(jīng)之路，與制度建設(shè)同樣緊迫。但在策略上，卻需要采取一種穩(wěn)妥漸進(jìn)的方式。這是因?yàn)?，首先，如果無法建立完善的具有社會說服力的理論體系，在民族區(qū)域自治這樣敏感的政治領(lǐng)域，制度性調(diào)整有可能引發(fā)不可預(yù)見的后果；其次，在目前的歷史和社會條件下，似以“先立后破”為宜，力求其社會成本和風(fēng)險(xiǎn)最小。而問題的突破口，正在于法律。

建議如下：

（一） 參照國際法體系的相關(guān)原則，重新對民族區(qū)域自治制度的法理基礎(chǔ)進(jìn)行闡釋；

（二） 結(jié)合中國社會實(shí)際，在理論上放棄宏觀的“政治自治”的傾向，將我國的民族區(qū)域自治明確定位于是地方行政自治與少數(shù)民族文化自治制度的有機(jī)結(jié)合。

三、從中央與地方分權(quán)入手完善民族區(qū)域自治制度

中央與地方的分權(quán)是民族區(qū)域自治制度的核心。

民族區(qū)域自治制度實(shí)質(zhì)上是以制度方式對資源和利益進(jìn)行具有特定價(jià)值取向的分配，這種指向無疑是以維護(hù)少數(shù)民族利益的方式促進(jìn)多民族國家社會民族關(guān)系的和諧。在這種指向之下，少數(shù)民族和民族自治地方比照漢族和非民族自治地方擁有更大的利益機(jī)會。同時(shí)，民族政策不是一個(gè)孤立的政策體系，涉及到公民社會的所有方面。因此，發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度是一個(gè)系統(tǒng)工程，其關(guān)鍵的環(huán)節(jié)不在于民族自治地方和少數(shù)民族本身，而在于中央政府和主體民族本身。

在我國現(xiàn)行政治體制下，發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度不僅需要中央政府的高度認(rèn)同和行為支持，也需要全社會的理解和支持。另外，制度性行為調(diào)整的模式、規(guī)則與步驟，不僅涉及到制度本身是否能夠得以有效確立和運(yùn)行，而且需要考慮到其社會成本。

因此，發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度的政策模式應(yīng)該是謹(jǐn)慎、具有戰(zhàn)略意義并順應(yīng)歷史條件變化的漸進(jìn)模式，從核心制度入手，將制度安排顯著而穩(wěn)妥地落到實(shí)處。在規(guī)則上，必須以社會公信力為基礎(chǔ)，每走一步都能夠堅(jiān)實(shí)地植根于社會，從而在維護(hù)社會穩(wěn)定的前提下與時(shí)俱進(jìn)地對其原有制度進(jìn)行創(chuàng)新。在步驟上，“千里之行，始于足下”，第一步的成功是一切的基礎(chǔ)。在這一點(diǎn)上，應(yīng)從中央與自治地方分權(quán)入手，做大事（但局限于政府體制之內(nèi)）而對民間的直接沖擊比較小。

我國疆域遼闊，不同地理區(qū)域之間和不同民族之間在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平上的差異性很強(qiáng)，而中央實(shí)行全國統(tǒng)一的民族政策的代價(jià)是政策規(guī)定難免過于宏觀，針對不同地域、不同民族具體情況的靈活性和適應(yīng)性較差。同時(shí)，由于我國現(xiàn)行政府體制具有“向上負(fù)責(zé)”和“責(zé)任上交”的行為慣性，自治地方政府缺乏足夠的動機(jī)和法律、行政資源發(fā)揮創(chuàng)造性、勇于承擔(dān)責(zé)任地進(jìn)行行政區(qū)內(nèi)各項(xiàng)社會事務(wù)的管理創(chuàng)新，即使一旦出現(xiàn)這種動機(jī)，又可能存在自治地方利用民族區(qū)域自治制度過度擴(kuò)張行政權(quán)力的問題。因此，合理明確的分權(quán)制度安排是將民族區(qū)域自治制度落到實(shí)處的唯一路徑，這種分權(quán)以不影響中央集權(quán)制度運(yùn)行為前提，將除了軍事、外交、干部任命等戰(zhàn)略性制度安排以外的社會事務(wù)交由地方處理，同時(shí)以法制化手段制約地方的行政行為，同時(shí)促成《民族區(qū)域自治法》在司法運(yùn)行中的“可訴訟性”。

具體的政策層面的建議是：

（一） 在立法權(quán)上中央與民族自治地方明確分權(quán)，中央只規(guī)定相關(guān)政策法規(guī)制定的目標(biāo)、原則和適用范圍，具體政策由地方制訂；

（二） 強(qiáng)化全國人民代表大會常委會民族宗教委員會的工作，設(shè)立對中央和地方國家機(jī)關(guān)進(jìn)行民族立法專項(xiàng)審查的特別程序；

（三） 實(shí)質(zhì)性地提升國家民族事務(wù)委員會的權(quán)威地位和執(zhí)行能力，中央政府指定國家民族事務(wù)委員會作為《民族區(qū)域自治法》的執(zhí)法部門，負(fù)責(zé)審查各地各部門出臺的社會事務(wù)管理的法律與法規(guī)是否與《民族區(qū)域自治法》相抵觸；

（四） 在國民教育體系中增加民族知識教育內(nèi)容，在全體社會成員中樹立起多民族國家公民觀。

（關(guān)凱，男，滿族，國家民委民族問題研究中心副處長）