朱章銘　張意軒

保護(hù)國(guó)家及公民的海外利益，中國(guó)不僅需要一個(gè)機(jī)構(gòu)，更需要機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)

今年以來(lái)，中國(guó)公民在伊拉克被綁架、中國(guó)工人在阿富汗遭遇槍擊等事件接踵發(fā)生，中國(guó)海外公民的安全保障問(wèn)題似乎陡然嚴(yán)重。持續(xù)不斷的全球恐怖主義成為中國(guó)公民的海外安全面臨新威脅——僅在今年，中國(guó)公民在海外就遭遇了至少三起恐怖襲擊事件，造成14人死亡，15人受傷。

誰(shuí)來(lái)保障中國(guó)海外公民的安全？外交部新設(shè)立的涉外安全事務(wù)司，也許就是中國(guó)政府給國(guó)人的答案之一。外交部一位官員向本刊透露，該司將在7月1日之后浮出水面，職責(zé)重點(diǎn)就是應(yīng)對(duì)恐怖主義。

“國(guó)”、“民”結(jié)合的新安全觀

該官員表示，涉外安全事務(wù)司的成立與國(guó)際恐怖主義活動(dòng)日益頻繁的大背景密切相關(guān)。

2003年3月27日，在吉爾吉斯斯坦和新疆喀什之間的長(zhǎng)途客車遭遇恐怖襲擊事件，中國(guó)外交人員被暗殺。今年1月29日，耶路撒冷一輛公共汽車在行駛至以色列總理沙龍官邸附近時(shí)遭自殺式爆炸襲擊，1名中國(guó)人受重傷。5月3日，中國(guó)工程人員乘坐一輛面包車在巴基斯坦瓜達(dá)爾港遭遇汽車炸彈襲擊，3人死亡，9人受傷。6月10日，阿富汗一伙恐怖分子襲擊了一個(gè)中國(guó)援建的建筑工地，造成11名中國(guó)工人死亡，4人受傷。

據(jù)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究所反恐研究中心主任李偉介紹，從20世紀(jì)90年代初期開(kāi)始，在一些發(fā)展中國(guó)家，如非洲的也門、肯尼亞、贊比亞、蘇丹，亞洲的柬埔寨等地，中國(guó)公民遭遇安全威脅的事件就屢有發(fā)生，但這些針對(duì)中國(guó)公民的襲擊大多以勒索贖金為目的，人員傷亡很少，在性質(zhì)上以重大刑事犯罪為主，因此在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是一種常態(tài)的犯罪。

“過(guò)去我們總認(rèn)為恐怖活動(dòng)與中國(guó)無(wú)關(guān)，”李偉在接受本刊采訪時(shí)說(shuō)，“但是阿富汗事件對(duì)中國(guó)保護(hù)海外利益的觀念產(chǎn)生了重大沖擊和警示?！?/p>

他認(rèn)為，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的向外拓展，公民走出國(guó)門，我國(guó)遭遇的安全風(fēng)險(xiǎn)不斷增多，非傳統(tǒng)安全問(wèn)題凸現(xiàn)出來(lái)。與傳統(tǒng)安全概念——主要指一國(guó)軍事安全——相比，非傳統(tǒng)安全具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是跨國(guó)性，即僅靠一個(gè)國(guó)家本身將難以解決問(wèn)題；二是開(kāi)放性，即可能涉及的安全威脅因素是多種多樣的，目前突出的有恐怖主義威脅、跨國(guó)有組織犯罪(包括毒品、人口走私、武器走私等)、能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等等?！吧嫱獍踩聞?wù)司的設(shè)立非常必要，對(duì)中國(guó)海外安全利益的保護(hù)會(huì)有很大的促進(jìn)作用?！?/p>

南開(kāi)大學(xué)全球問(wèn)題研究所所長(zhǎng)龐中英博士則認(rèn)為，設(shè)立涉外安全事務(wù)司顯示出了中國(guó)外交日益明顯的“以人為本”的色彩。他說(shuō)，全球化使得中國(guó)人走向世界的趨勢(shì)越發(fā)明顯，“安全”的定義也就相應(yīng)地從傳統(tǒng)的國(guó)家安全擴(kuò)大到了包括個(gè)人的安全，涉外安全事務(wù)司的職責(zé)也就包括了保護(hù)中國(guó)公民在海外的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

近年來(lái)，中國(guó)政府日益重視海外公民的安全保護(hù)問(wèn)題。2000年外交部首次出臺(tái)了《中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》，其目的是“方便中國(guó)公民在國(guó)外旅行、工作、學(xué)習(xí)或居留期間，通過(guò)中國(guó)駐外使領(lǐng)館維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益”。2003年5月，這份《指南》又更新了版本，比原版相比，加強(qiáng)了實(shí)用性和可操作性，并可在外交機(jī)構(gòu)免費(fèi)索取。與此同時(shí)，外交部網(wǎng)站上專門設(shè)有“出國(guó)特別提醒”欄目，不定期發(fā)布與中國(guó)公民有關(guān)的各國(guó)信息，提醒中國(guó)公民慎重前往局勢(shì)動(dòng)蕩的地區(qū)。

新安全觀體現(xiàn)出了“國(guó)”、“民”結(jié)合的特點(diǎn)，是一種更全面的安全意識(shí)的體現(xiàn)。正如李偉指出的：“任何國(guó)家在海外的利益的都是一個(gè)整體，無(wú)論是組織機(jī)構(gòu)，還是公司、個(gè)人，都是我國(guó)在海外利益的體現(xiàn)。”

“民本”之喜下的機(jī)制之憂

但是，“傳統(tǒng)的領(lǐng)事保護(hù)、領(lǐng)事業(yè)務(wù)面很窄，很多到了海外的中國(guó)公民有了安全問(wèn)題也不知道要去找當(dāng)?shù)氐闹袊?guó)領(lǐng)事機(jī)構(gòu)，使領(lǐng)館與普通公民之間尚有距離。而且使領(lǐng)館也沒(méi)有過(guò)多的時(shí)間、人力和經(jīng)費(fèi)去一一處理這些事情?！饼嬛杏⒅赋隽藗鹘y(tǒng)領(lǐng)事保護(hù)的不足。

外交部領(lǐng)事司的一位工作人員表示，設(shè)立涉外安全事務(wù)司的確也是對(duì)領(lǐng)事保護(hù)的一種補(bǔ)充。

但遺憾的是，與一些國(guó)家成熟的應(yīng)急機(jī)制相比，中國(guó)海外公民的安全保障機(jī)制將如何啟動(dòng)還是令人存在一些疑惑。

相較于韓國(guó)設(shè)有反恐對(duì)策委員會(huì)，日本在內(nèi)閣成立了應(yīng)急事件總指揮部，我國(guó)的安全保衛(wèi)障應(yīng)急機(jī)制尚不完善。

據(jù)外交部領(lǐng)事司司長(zhǎng)羅田廣介紹，我國(guó)的外交部應(yīng)急機(jī)制的主要內(nèi)容是：組成應(yīng)急小組，制訂工作計(jì)劃；確定聯(lián)絡(luò)方案，保障信息暢通；開(kāi)設(shè)熱線電話，收集各方資訊；協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)外有關(guān)單位共同開(kāi)展工作。

中國(guó)公民在伊拉克被綁架之后，是由外交部領(lǐng)事司亞非領(lǐng)事處與駐伊拉克使館復(fù)館小組組成應(yīng)急小組和緊急營(yíng)救小組。在中國(guó)工人在阿富汗遭襲之后，則是由外交部亞洲司司長(zhǎng)崔天凱率領(lǐng)的工作小組奔赴阿富汗協(xié)助處理。

一位不愿透露姓名的外交官表示，“在緊急事件發(fā)生后都是由各司臨時(shí)聚會(huì)討論方案，費(fèi)時(shí)費(fèi)事，而涉外安全事務(wù)司就是對(duì)這種情況做出調(diào)整，作為一個(gè)常設(shè)單位來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)部門應(yīng)對(duì)類似緊急事件。”這名外交官表示?！吧嫱獍踩聞?wù)司不僅要整合各司力量，還要進(jìn)一步完善職能。同時(shí)更多地加強(qiáng)與其他國(guó)家的合作?！?/p>

他提到，早在2001年6月，中俄哈吉塔烏六國(guó)成立“上海合作組織”，就是以打擊國(guó)際恐怖主義為首要目標(biāo)。在2001年11月4日，中國(guó)與東盟發(fā)表了《非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》，表示將要加強(qiáng)信息交流、加強(qiáng)人員交流與培訓(xùn)、加強(qiáng)對(duì)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域問(wèn)題的研究與務(wù)實(shí)合作。

可以預(yù)見(jiàn)，在涉外安全事務(wù)司成立之后，中國(guó)將與更多的國(guó)家和地區(qū)加強(qiáng)相關(guān)合作。李偉認(rèn)為外交部的這一舉動(dòng)，與中國(guó)新的安全觀是相一致的，這種新安全觀是一種綜合安全觀，又被稱為“合作安全觀”，即通過(guò)國(guó)家與國(guó)家之間的合作來(lái)確保自己國(guó)家的安全。

但他同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，外交部?jī)H僅是貫徹這種新安全觀的相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)之一，僅僅一個(gè)外交部還不可能包含容納整個(gè)新安全觀；其他部門也在做這方面的相關(guān)工作，包括公安部、國(guó)家安全部以及涉及經(jīng)濟(jì)、能源等的相關(guān)部門，而只有這些機(jī)構(gòu)共同努力才能形成一個(gè)全面的維護(hù)國(guó)家安全的新機(jī)制。

“成立一個(gè)機(jī)構(gòu)并不是最重要的，而且也是不夠的，重要的是大家要加強(qiáng)對(duì)這一類問(wèn)題的認(rèn)識(shí)?！饼嬛杏⒉┦吭诮邮鼙究稍L時(shí)坦言。去年他曾在《中國(guó)青年報(bào)》上撰文，呼喚“外交改革”，這在我國(guó)學(xué)者還是第一次。

“涉外安全事務(wù)司的成立，是外交改革、職能轉(zhuǎn)化的重要的一步和一個(gè)環(huán)節(jié)，是形勢(shì)所迫，也是一個(gè)非常可喜的進(jìn)展。如何以涉外安全事務(wù)司的成立為契機(jī)，進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，從整體上轉(zhuǎn)變政府職能，是外交部必須要考慮的問(wèn)題。”他說(shuō)。