朱章銘　張意軒

保護國家及公民的海外利益，中國不僅需要一個機構(gòu)，更需要機制和經(jīng)驗

今年以來，中國公民在伊拉克被綁架、中國工人在阿富汗遭遇槍擊等事件接踵發(fā)生，中國海外公民的安全保障問題似乎陡然嚴重。持續(xù)不斷的全球恐怖主義成為中國公民的海外安全面臨新威脅——僅在今年，中國公民在海外就遭遇了至少三起恐怖襲擊事件，造成14人死亡，15人受傷。

誰來保障中國海外公民的安全？外交部新設(shè)立的涉外安全事務(wù)司，也許就是中國政府給國人的答案之一。外交部一位官員向本刊透露，該司將在7月1日之后浮出水面，職責重點就是應(yīng)對恐怖主義。

“國”、“民”結(jié)合的新安全觀

該官員表示，涉外安全事務(wù)司的成立與國際恐怖主義活動日益頻繁的大背景密切相關(guān)。

2003年3月27日，在吉爾吉斯斯坦和新疆喀什之間的長途客車遭遇恐怖襲擊事件，中國外交人員被暗殺。今年1月29日，耶路撒冷一輛公共汽車在行駛至以色列總理沙龍官邸附近時遭自殺式爆炸襲擊，1名中國人受重傷。5月3日，中國工程人員乘坐一輛面包車在巴基斯坦瓜達爾港遭遇汽車炸彈襲擊，3人死亡，9人受傷。6月10日，阿富汗一伙恐怖分子襲擊了一個中國援建的建筑工地，造成11名中國工人死亡，4人受傷。

據(jù)中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究所反恐研究中心主任李偉介紹，從20世紀90年代初期開始，在一些發(fā)展中國家，如非洲的也門、肯尼亞、贊比亞、蘇丹，亞洲的柬埔寨等地，中國公民遭遇安全威脅的事件就屢有發(fā)生，但這些針對中國公民的襲擊大多以勒索贖金為目的，人員傷亡很少，在性質(zhì)上以重大刑事犯罪為主，因此在當時被認為是一種常態(tài)的犯罪。

“過去我們總認為恐怖活動與中國無關(guān)，”李偉在接受本刊采訪時說，“但是阿富汗事件對中國保護海外利益的觀念產(chǎn)生了重大沖擊和警示?！?/p>

他認為，隨著我國經(jīng)濟的向外拓展，公民走出國門，我國遭遇的安全風險不斷增多，非傳統(tǒng)安全問題凸現(xiàn)出來。與傳統(tǒng)安全概念——主要指一國軍事安全——相比，非傳統(tǒng)安全具有兩個特點：一是跨國性，即僅靠一個國家本身將難以解決問題；二是開放性，即可能涉及的安全威脅因素是多種多樣的，目前突出的有恐怖主義威脅、跨國有組織犯罪(包括毒品、人口走私、武器走私等)、能源、經(jīng)濟、環(huán)境等等?！吧嫱獍踩聞?wù)司的設(shè)立非常必要，對中國海外安全利益的保護會有很大的促進作用。”

南開大學全球問題研究所所長龐中英博士則認為，設(shè)立涉外安全事務(wù)司顯示出了中國外交日益明顯的“以人為本”的色彩。他說，全球化使得中國人走向世界的趨勢越發(fā)明顯，“安全”的定義也就相應(yīng)地從傳統(tǒng)的國家安全擴大到了包括個人的安全，涉外安全事務(wù)司的職責也就包括了保護中國公民在海外的生命和財產(chǎn)安全。

近年來，中國政府日益重視海外公民的安全保護問題。2000年外交部首次出臺了《中國境外領(lǐng)事保護和服務(wù)指南》，其目的是“方便中國公民在國外旅行、工作、學習或居留期間，通過中國駐外使領(lǐng)館維護自己的正當權(quán)益”。2003年5月，這份《指南》又更新了版本，比原版相比，加強了實用性和可操作性，并可在外交機構(gòu)免費索取。與此同時，外交部網(wǎng)站上專門設(shè)有“出國特別提醒”欄目，不定期發(fā)布與中國公民有關(guān)的各國信息，提醒中國公民慎重前往局勢動蕩的地區(qū)。

新安全觀體現(xiàn)出了“國”、“民”結(jié)合的特點，是一種更全面的安全意識的體現(xiàn)。正如李偉指出的：“任何國家在海外的利益的都是一個整體，無論是組織機構(gòu)，還是公司、個人，都是我國在海外利益的體現(xiàn)?！?/p>

“民本”之喜下的機制之憂

但是，“傳統(tǒng)的領(lǐng)事保護、領(lǐng)事業(yè)務(wù)面很窄，很多到了海外的中國公民有了安全問題也不知道要去找當?shù)氐闹袊I(lǐng)事機構(gòu)，使領(lǐng)館與普通公民之間尚有距離。而且使領(lǐng)館也沒有過多的時間、人力和經(jīng)費去一一處理這些事情?！饼嬛杏⒅赋隽藗鹘y(tǒng)領(lǐng)事保護的不足。

外交部領(lǐng)事司的一位工作人員表示，設(shè)立涉外安全事務(wù)司的確也是對領(lǐng)事保護的一種補充。

但遺憾的是，與一些國家成熟的應(yīng)急機制相比，中國海外公民的安全保障機制將如何啟動還是令人存在一些疑惑。

相較于韓國設(shè)有反恐對策委員會，日本在內(nèi)閣成立了應(yīng)急事件總指揮部，我國的安全保衛(wèi)障應(yīng)急機制尚不完善。

據(jù)外交部領(lǐng)事司司長羅田廣介紹，我國的外交部應(yīng)急機制的主要內(nèi)容是：組成應(yīng)急小組，制訂工作計劃；確定聯(lián)絡(luò)方案，保障信息暢通；開設(shè)熱線電話，收集各方資訊；協(xié)調(diào)國內(nèi)外有關(guān)單位共同開展工作。

中國公民在伊拉克被綁架之后，是由外交部領(lǐng)事司亞非領(lǐng)事處與駐伊拉克使館復館小組組成應(yīng)急小組和緊急營救小組。在中國工人在阿富汗遭襲之后，則是由外交部亞洲司司長崔天凱率領(lǐng)的工作小組奔赴阿富汗協(xié)助處理。

一位不愿透露姓名的外交官表示，“在緊急事件發(fā)生后都是由各司臨時聚會討論方案，費時費事，而涉外安全事務(wù)司就是對這種情況做出調(diào)整，作為一個常設(shè)單位來統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)部門應(yīng)對類似緊急事件?！边@名外交官表示?！吧嫱獍踩聞?wù)司不僅要整合各司力量，還要進一步完善職能。同時更多地加強與其他國家的合作?！?/p>

他提到，早在2001年6月，中俄哈吉塔烏六國成立“上海合作組織”，就是以打擊國際恐怖主義為首要目標。在2001年11月4日，中國與東盟發(fā)表了《非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》，表示將要加強信息交流、加強人員交流與培訓、加強對非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域問題的研究與務(wù)實合作。

可以預見，在涉外安全事務(wù)司成立之后，中國將與更多的國家和地區(qū)加強相關(guān)合作。李偉認為外交部的這一舉動，與中國新的安全觀是相一致的，這種新安全觀是一種綜合安全觀，又被稱為“合作安全觀”，即通過國家與國家之間的合作來確保自己國家的安全。

但他同時也強調(diào)，外交部僅僅是貫徹這種新安全觀的相關(guān)部門和機構(gòu)之一，僅僅一個外交部還不可能包含容納整個新安全觀；其他部門也在做這方面的相關(guān)工作，包括公安部、國家安全部以及涉及經(jīng)濟、能源等的相關(guān)部門，而只有這些機構(gòu)共同努力才能形成一個全面的維護國家安全的新機制。

“成立一個機構(gòu)并不是最重要的，而且也是不夠的，重要的是大家要加強對這一類問題的認識?！饼嬛杏⒉┦吭诮邮鼙究稍L時坦言。去年他曾在《中國青年報》上撰文，呼喚“外交改革”，這在我國學者還是第一次。

“涉外安全事務(wù)司的成立，是外交改革、職能轉(zhuǎn)化的重要的一步和一個環(huán)節(jié)，是形勢所迫，也是一個非?？上驳倪M展。如何以涉外安全事務(wù)司的成立為契機，進行機構(gòu)整合，從整體上轉(zhuǎn)變政府職能，是外交部必須要考慮的問題?！彼f。