梁　朋　張冉燃　孫春龍

提起還債，內(nèi)蒙古達(dá)拉特旗蓿亥圖鄉(xiāng)的紀(jì)檢書記郭誠(chéng)一臉苦惱：“要賬的碰破了頭，年前那幾天，每天都有百十號(hào)人上門討債，最多時(shí)樓道里有四五百人站著。就連鄉(xiāng)里的舊三菱和舊吉普車都被頂了賬。”

這個(gè)由兩個(gè)貧困鄉(xiāng)合并而成的小鄉(xiāng)，如今已經(jīng)背負(fù)了1200萬(wàn)元的債務(wù)。

而像郭誠(chéng)一樣苦于巨額債務(wù)的官員，在中國(guó)地方政府中并不稀少。

2003年，寧夏開展撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，原來(lái)隱藏的債務(wù)問(wèn)題浮出水面：查明鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債達(dá)到75124．9萬(wàn)元。

2004年上半年，安徽省人大常委會(huì)在全省范圍內(nèi)組織開展縣鄉(xiāng)財(cái)政情況調(diào)查，查明截至2003年底，安徽省縣鄉(xiāng)政府負(fù)債約313億元，縣均負(fù)債2．29億元，鄉(xiāng)均負(fù)債753萬(wàn)。

有關(guān)調(diào)查表明，即便是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，也有許多地方政府負(fù)債，嚴(yán)重者甚至資不抵債，陷入“破產(chǎn)”境地。一些地方政府因還不上債被告上法庭。

政府負(fù)債逐漸由經(jīng)濟(jì)上的困難而影響到政治上的威信。一些地方政府債臺(tái)高筑，迫使黨和政府很多政策和措施在執(zhí)行中難以首尾兼顧，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的壓力和掣肘。

地方政府債務(wù)泛濫成災(zāi)

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府大多對(duì)債務(wù)問(wèn)題諱莫如深，既不愿說(shuō)，也說(shuō)不清楚。但隨著一些地方機(jī)構(gòu)改革與各地對(duì)政府負(fù)債的清理，發(fā)現(xiàn)各級(jí)政府負(fù)債已經(jīng)成為普遍問(wèn)題，由村、鄉(xiāng)、縣市到省概莫能外。

據(jù)四川省政府研究室的資料顯示，截至2003年底，全省由省級(jí)政府承諾償還或直接作為債務(wù)主體借入的債務(wù)總額達(dá)394．36億元。

在東部某沿江經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，截至2001年末，當(dāng)?shù)馗骷?jí)地方政府的逾期債務(wù)達(dá)到280億元，逾期率高達(dá)29％。

安徽省的一份統(tǒng)計(jì)表明，1995－1999年；安徽省阜陽(yáng)市財(cái)政債務(wù)總計(jì)11．1億元，到2002年尚有債務(wù)余額7．8億元。

2002年，國(guó)家審計(jì)署對(duì)中西部10個(gè)省、市的49個(gè)縣(市)財(cái)政收支狀況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2001年底，49個(gè)縣(市)中有37個(gè)累計(jì)瞞報(bào)赤字10．6億元。49個(gè)縣(市)累計(jì)債務(wù)達(dá)163億元。

2001年，據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，中國(guó)鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)已達(dá)1776億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬(wàn)元。但從目前各地的一些典型調(diào)查的結(jié)果看，這個(gè)數(shù)據(jù)還是非常保守的。

重慶市萬(wàn)州區(qū)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)表明，2002年萬(wàn)州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)8．86億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)近900萬(wàn)元。

另?yè)?jù)湖北省農(nóng)經(jīng)管理局統(tǒng)計(jì)，2001年底全省的村級(jí)債務(wù)總額達(dá)到192．5億元，平均每村60．9萬(wàn)元，90％以上的村負(fù)債。襄樊市2002年年底村級(jí)債務(wù)為30．67億元，幾乎村村都有債務(wù)，村平均債務(wù)達(dá)51．1萬(wàn)元。

越窮債越多

在各級(jí)政府普遍負(fù)債的背景下，政府債務(wù)仍然在滾雪球，呈現(xiàn)出債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大、地區(qū)越窮債務(wù)負(fù)擔(dān)越重、層級(jí)越低債務(wù)壓力越大和隱性債務(wù)重于顯性債務(wù)的四大特點(diǎn)。

有專家估計(jì)，中國(guó)僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)債務(wù)就在以每年200億元的速度遞增。

實(shí)際上，越是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，其相對(duì)債務(wù)負(fù)擔(dān)就越是嚴(yán)重。中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)負(fù)擔(dān)要嚴(yán)重于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，例如2001年，地方一般預(yù)算赤字縣共計(jì)731個(gè)，赤字面為35．6％。僅新疆一地，就有77個(gè)赤字縣，赤字面達(dá)90％。

作為最低一級(jí)的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的債務(wù)壓力是最大的。以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果發(fā)生經(jīng)費(fèi)困難，就會(huì)考慮向農(nóng)民多攤一點(diǎn)來(lái)彌補(bǔ)，而現(xiàn)在稅費(fèi)改革已然推開，向農(nóng)民進(jìn)行攤派已經(jīng)不被允許，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入維持政權(quán)運(yùn)行都很艱難。

隱性負(fù)債更加不容忽視。據(jù)調(diào)查，2001年西部某省僅省一級(jí)債務(wù)就將近203億元，包括國(guó)外貸款19．3億，國(guó)債借款30．3億元，中央專項(xiàng)借款5．4億元，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)借款9．6億元，單位和個(gè)人借款8．1億元，拖欠職工工資14．1億元，地方政府擔(dān)保貸款、糧食企業(yè)虧損掛賬等為115．8億元，占當(dāng)年國(guó)民生產(chǎn)總值的18．8％。但這些還只是顯性負(fù)債，如果考慮到隱性負(fù)債，僅當(dāng)?shù)?2家金融機(jī)構(gòu)積累的呆賬就達(dá)10多億元。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已超過(guò)金融風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部地方債務(wù)課題組負(fù)責(zé)人魏加寧稱，目前中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上已經(jīng)超過(guò)金融風(fēng)險(xiǎn)，成為威脅中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的頭號(hào)殺手。

他說(shuō)：“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于政府威信和社會(huì)穩(wěn)定的影響是直接的?！?/p>

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，地方政府債務(wù)本身并不合法，因?yàn)椤额A(yù)算法》規(guī)定，除國(guó)務(wù)院特批之外地方不得舉債，而國(guó)務(wù)院至今并沒(méi)有特批的案例。但在現(xiàn)實(shí)中，地方政府債務(wù)卻幾乎泛濫成災(zāi)，造成政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)艱難，威脅社會(huì)穩(wěn)定。

沉重的債務(wù)壓力造成地方政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。首先是辦公經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，導(dǎo)致“沒(méi)錢干事”。內(nèi)蒙古五原縣套海鎮(zhèn)有75個(gè)干部，縣財(cái)政2003年對(duì)其核定工資7萬(wàn)多元，可該鎮(zhèn)僅打印、復(fù)印等辦公經(jīng)費(fèi)就花了7萬(wàn)多元。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，不少財(cái)政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)常為電費(fèi)、電話費(fèi)、交通費(fèi)等辦公經(jīng)費(fèi)發(fā)愁，更多的地方則勉強(qiáng)度日，所謂“來(lái)人接待靠賒欠，用車加油領(lǐng)導(dǎo)墊”。

一些鄉(xiāng)村干部因?yàn)椤吧项^壓(壓各種指標(biāo))，下面罵(老百姓埋怨鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只知收稅‘不務(wù)正業(yè))，回家老婆不說(shuō)話(工資難以保障)”，因此寧愿舍棄這一“出力不討好”并且“無(wú)利可圖”的角色。鄉(xiāng)村干部人心思走已經(jīng)是一種公開的情緒。

“沒(méi)錢干事”、“無(wú)人干事”的直接后果是鄉(xiāng)務(wù)、村務(wù)無(wú)人管，少數(shù)鄉(xiāng)村政權(quán)在事實(shí)上幾近癱瘓。而據(jù)四川省委組織部對(duì)100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，因?yàn)樨?fù)債重而無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占15％－20％。有能力的人不愿當(dāng)村干部，造成的后果就更為嚴(yán)重。

另一個(gè)后果是政府在本應(yīng)向農(nóng)民提供的各種公共服務(wù)上大打折扣，導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫以及鄉(xiāng)村道路修建、農(nóng)田水利、植樹造林、興辦集體福利事業(yè)等受到影響。

巨額債務(wù)更是嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定因素。在上級(jí)政府和債主的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，增加了農(nóng)民的對(duì)立情緒，由此引發(fā)的上訪、告狀接連不斷。

此外，同鄉(xiāng)村干部一樣，農(nóng)民也會(huì)采取“出走”的方式以逃避沉重的賦稅、攤派及債務(wù)。在湖北一個(gè)僅有50多人的小村，為了躲避人頭費(fèi)，已經(jīng)有10多人注銷了自己的戶口；成為名副其實(shí)的“黑人”(即沒(méi)有戶口的人)；荊門市有個(gè)村組，一個(gè)晚上有8戶農(nóng)產(chǎn)乘夜幕請(qǐng)來(lái)卡車，將全部家當(dāng)搬走，留下幾棟破房子，永久地離開了家鄉(xiāng)。據(jù)當(dāng)?shù)馗刹糠Q，“他們被數(shù)百萬(wàn)元的村級(jí)債務(wù)嚇住了?！?/p>

出走的農(nóng)民雖然避免了賦稅，但由于稅費(fèi)總額并沒(méi)有減少，他們所承擔(dān)的稅費(fèi)最后還者陰囀嫁到留村村民身上，留村人口的負(fù)擔(dān)面臨進(jìn)一步地加重，其結(jié)果可能迫使留村農(nóng)民繼續(xù)外流，惡性循環(huán)由此形成。