王少杰

在建立市場經(jīng)濟體制的改革過程中，以地方政府分權(quán)為主導的中央與地方關(guān)系開始形 成 。可是由于轉(zhuǎn)軌時期的特殊性，政策性分權(quán)成為地方政府分權(quán)的主要模式，地方分權(quán)缺乏穩(wěn) 定的法律基礎(chǔ)，因此只有對地方政府分權(quán)進行規(guī)范化建設，才能處理好中央與地方關(guān)系。

市場經(jīng)濟體制與地方分權(quán)

中央與地方關(guān)系是國家制度建設的重要內(nèi)容，建國后到1978年改革前進行了2次大規(guī)模 地方分權(quán)的嘗試，第一次是1958年至1961年的權(quán)力下放，第二次是1970年至1976年文化大革 命時期的權(quán)力下放，可是在計劃經(jīng)濟體制下中央與地方關(guān)系圍繞集權(quán)和分權(quán)的模式產(chǎn)生了頻 繁的波動。

1978年中國進行經(jīng)濟體制改革，進行第三次地方分權(quán)。與前兩次不同的是，計劃經(jīng)濟體 制下中央與地方關(guān)系的主要內(nèi)容是調(diào)整條塊關(guān)系，第三次地方分權(quán)十分強調(diào)擴大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng) 營自主權(quán)，希望克服計劃體制下的決策失靈問題。鄧小平說，當前最迫切的是擴大廠礦企業(yè) 和生產(chǎn)隊的自主權(quán)，使每一個工廠和生產(chǎn)隊能夠千方百計地發(fā)揮主動創(chuàng)造精神。隨著決策權(quán) 力下放至地方和企業(yè)，國有企業(yè)不斷進行市場化改革，私有經(jīng)濟同時得到迅猛發(fā)展。因此， 改革最初目標雖然是完善計劃經(jīng)濟體制，然而在改革實際運行中卻是逐步建立市場經(jīng)濟體制 。

以建立市場經(jīng)濟體制為趨向的改革必然導致了中央政府的權(quán)力下放，形成地方分權(quán)。鄧 小平指出，不搞政治體制改革，經(jīng)濟體制改革難以貫徹。政治體制改革第二個內(nèi)容是權(quán)力下 放，解決中央和地方的關(guān)系，同時地方各級也都有一個權(quán)力下放問題。第三個內(nèi)容是精簡機 構(gòu)，這和權(quán)力下放有關(guān)。

地方分權(quán)體制的形成

以放權(quán)讓利為先導的經(jīng)濟體制改革實施后，地方分權(quán)成為中央與地方關(guān)系演變的趨勢。 以財政制度為例，1980年開始實行劃分收支、分級包干財政體制， 1984年實施利改稅，198 6年開始稅利分流，這種放權(quán)讓利框架持續(xù)至90年代初。而且地方政府在改革過程中其他權(quán) 力逐漸增強，例如地方政府的投資項目審批權(quán)限，投資金額控制總量等迅速增長。中央政府 與地方政府在國家財力中的相對地位迅速變化，地方政府所占國家財政總收入比重迅速上升 ，中央政府財政收入占國家財政收入比重大幅下降。中央政府的預算支出占全國財政預算總 支出的比重自1985年以來呈比較明顯的下降趨勢。中央政府權(quán)力衰退在90年代初期引起了關(guān) 注，王紹光通過對中央政府與地方政府財政制度比較研究得出結(jié)論，中國地方政府的過度分 權(quán)已經(jīng)超出安全的底線，中央政府難以履行職責，可能帶來一系列嚴重的經(jīng)濟、社會、政治 問題。

中央與地方關(guān)系迫切需要改進和完善，需要建立與市場經(jīng)濟體制相適應的新的國家權(quán)力 縱向體制。因此當1994年完成國有經(jīng)濟和投資體制的市場化，價格改革等關(guān)鍵的體制改革， 最終實行分稅制改革。這一重大改革標志著市場經(jīng)濟決定的地方分權(quán)已經(jīng)基本形成，分稅制 規(guī)范中央與地方關(guān)系,單純的放權(quán)讓利開始向按照各級政府的公共職能劃分財政權(quán)限的方向 前進。綜上所述，盡管理論上中國屬于中央集權(quán)制度，但是中央政府鼓勵地方發(fā)展經(jīng)濟的分 權(quán)過程是中央權(quán)力的制度性回撤過程，權(quán)力分散已成為現(xiàn)實。如果說計劃經(jīng)濟時期中國已經(jīng) 形成一定程度上的有限分權(quán)，那么市場經(jīng)濟體制下建立的分稅制則使地方分權(quán)更加深刻，不 可逆轉(zhuǎn)。如學者所言，中央政府的行政性分權(quán)戰(zhàn)略造就地方政府獨立的博弈主體角色，地方 政府在漸進式改革過程中成為具有獨立利益和分散決策權(quán)的重要主體。

政策化模式的地方政府分權(quán)

中國漸進式改革是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，轉(zhuǎn)軌過程中地方政府既要承擔計劃體 制下的政府傳統(tǒng)職能，還要完成經(jīng)濟體制的改革。在放權(quán)讓利的分權(quán)過程中，地方在國家的 經(jīng)濟發(fā)展過程中扮演角色比中央政府更為重要，主要是地方政府推動地方經(jīng)濟的發(fā)展，但是 轉(zhuǎn)軌過程中地方政府的分權(quán)缺乏法律基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)為政策性分權(quán)。

例如1979年在深圳等地試辦經(jīng)濟特區(qū)，并對廣東省、福建省實行特殊政策和靈活措施， 享有更多的自主權(quán)等。1983年批準大連等14個計劃單列市，這些城市擁有和省級人民政府相 當?shù)膰窠?jīng)濟計劃和管理權(quán)限。1984年確定秦皇島等14個沿海開放城市，賦予更開放靈活的 措施。此后又產(chǎn)生許多沿海地區(qū)經(jīng)濟開放區(qū)等，在有步驟分權(quán)過程中中央給予地方的優(yōu)惠政 策并不相同。這些對地方政府的分權(quán)并沒有形成法律，而是在不同時期表現(xiàn)為中央的特殊政 策等形式，此種地方分權(quán)雖然有利于發(fā)揮地方的主動性和促使地方政府提高決策的效率，但 是不同的地方享有不同的開放政策和優(yōu)惠條件，享有不同的經(jīng)濟管理權(quán)限。

優(yōu)先獲取中央優(yōu)惠政策的地方所取得成功產(chǎn)生示范效應，所有的地方政府為了自身的發(fā) 展，紛紛向中央要政策。地方政府不斷與中央討價還價，爭取得到更多中央的優(yōu)惠政策，盡 量減少向中央繳納的稅收。對于不符合地方利益的政策采取"上有政策，下有對策"，因此中 央與地方關(guān)系處于不完全規(guī)范的狀態(tài)。中央與地方事權(quán)劃分，特別是地方政府權(quán)力與權(quán)限缺 乏成文憲法的明文規(guī)定，中央與地方權(quán)力大小、以及利益分配是靠中央與地方領(lǐng)導之間討價 還價談判的結(jié)果，缺乏合法性的依據(jù)，包括權(quán)力來源的法律依據(jù)和權(quán)力限制的法律規(guī)定。

缺乏法律基礎(chǔ)的地方分權(quán)

中央與地方關(guān)系是國家制度的縱向權(quán)力劃分，美國、德國等發(fā)達國家地方分權(quán)是規(guī)范性 分權(quán)，中央與地方關(guān)系都是通過憲法和法律規(guī)定，地方政府權(quán)力來自憲法和法律明確規(guī)定， 因此通過分權(quán)實現(xiàn)了中央與地方關(guān)系的穩(wěn)定，促進了中央與地方共同發(fā)展。可是中國轉(zhuǎn)軌時 期地方分權(quán)仍然是行政主導型分權(quán)，地方政府的權(quán)力主要來自中央政府的行政性授權(quán)，政府 間權(quán)力劃分是不穩(wěn)定的行政行為，第三次地方分權(quán)并未實現(xiàn)規(guī)范性分權(quán)。

建國以來中央與地方關(guān)系根據(jù)國家的政治、經(jīng)濟形勢進行多次調(diào)整，但是這些調(diào)整大都 是隨機的，缺乏法律規(guī)定和保障。建國初期《中華人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》作為臨時憲 法對中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)劃分作了原則規(guī)定。1954年憲法刪除了共同綱領(lǐng)所規(guī)定的相關(guān) 內(nèi)容，1975年憲法和1978年憲法延續(xù)1954年憲法，也沒有明確劃分中央與地方的職權(quán)，未能 用法律保障中央與地方的職權(quán)。

1982年憲法第三條第四款明確規(guī)定"中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的 統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性和積極性的原則"，憲法和《地方政府組織法》分別以 列舉的方式初步規(guī)定了中央政府與地方政府的職權(quán)范圍，規(guī)定立法主體的立法權(quán)限范圍顯然 是中央與地方關(guān)系法制化的進步。但是這些規(guī)定顯然過于籠統(tǒng)和原則。

中國是單一制國家，理論上所有的權(quán)力都是來自中央政府，地方各級人民政府都是在國 務院的統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家行政機關(guān)，地方政府應當完全執(zhí)行中央的政策和法律法規(guī)?？墒?9 78年分權(quán)后地方政府立法權(quán)迅速擴張，原有的一級立法體制已經(jīng)變成多級立法體制。1982年 憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會和他們的常務委員會，在不同憲法、法律、 行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。地方組織法規(guī)定，省、自治區(qū)的人民政府 所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會，可以根據(jù)本市的具 體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)以及本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的 前提下，制定地方性法規(guī)。由于中央賦予地方立法權(quán)時對地方立法領(lǐng)域缺乏明確的規(guī)定，也 沒有相應的措施對地方立法進行監(jiān)督；地方立法權(quán)在擴張后導致地方立法失控，大量的地方 保護性質(zhì)的地方性規(guī)章、制度、命令產(chǎn)生。

2001年新頒布了《中華人民共和國立法法》，在憲法對于中央和地方各級權(quán)力機關(guān)和行 政機關(guān)立法權(quán)限的作出基本規(guī)定的基礎(chǔ)上，《立法法》賦予全國人大及常委會專屬立法權(quán)， 具體列舉專屬立法事項。對于地方性法規(guī)的權(quán)限，也進一步明確規(guī)定，“為執(zhí)行法律、行政 法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本地行政區(qū)域的實際情況作出具體規(guī)定的事項”和“屬于地方性事務 需要制訂地方性法規(guī)的事項"都可以由地方性法規(guī)作出規(guī)定。《立法法》的制訂和實施，使 中央與地方的立法權(quán)限得到比較明確的劃分，為中央與地方關(guān)系的規(guī)范化制度化提供了法律 保障。隨著改革的深入，中央與地方政府權(quán)力范圍，權(quán)力運作方式，利益配置結(jié)構(gòu)和責任都 迅速發(fā)生變化，應該在此基礎(chǔ)上不斷以法律形式將中央與地方的權(quán)限進行劃分，將兩者關(guān)系 的變動進行固定，最終形成中央和地方政府之間長期穩(wěn)定的制度化關(guān)系。