種種跡象表明，一次自上而下的司法體制大改革來(lái)臨了。

2003年歲末，來(lái)自最高人民法院和最高人民檢察院的消息表明，兩院內(nèi)部改革方案已經(jīng)初步確定，近期有望出臺(tái)。

消息傳出前不久，中共中央政治局常委、中央政法委書(shū)記羅干就在全國(guó)政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)司法體制改革。

兩種改革走向

新一輪司法改革的總體走向引人關(guān)注。

在學(xué)界和業(yè)界中，目前關(guān)于司法改革的走向主要有兩種意見(jiàn)：一種意見(jiàn)是保障審判權(quán)的獨(dú)立，也即司法獨(dú)立，要改變司法的行政化、司法的地方化以及司法人員的非職業(yè)化的現(xiàn)狀。另一種意見(jiàn)是加強(qiáng)對(duì)司法的監(jiān)督，尤其是加強(qiáng)對(duì)司法的外部監(jiān)督。

最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)曾將中國(guó)現(xiàn)行司法制度存在的問(wèn)題概括為：審判活動(dòng)行政化、法官職業(yè)大眾化、司法權(quán)力地方化。作為以致力推進(jìn)司法改革而贏得廣泛贊譽(yù)的中國(guó)首席大法官，肖揚(yáng)的上述概括已被廣為接受。分析這三大問(wèn)題，無(wú)一例外都是中國(guó)司法不獨(dú)立的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。

“我堅(jiān)持認(rèn)為，現(xiàn)在的法院體制、法官體制、訴訟制度之所以存在著這樣那樣的問(wèn)題，和司法部不獨(dú)立這一癥結(jié)是密切相關(guān)的。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院陳衛(wèi)東教授說(shuō)。北京大學(xué)法學(xué)院賀衛(wèi)方教授也也一直強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立在司法改革中的重要性。在他看來(lái)，司法獨(dú)立與法官選任、司法權(quán)行使、法院管理以及司法職業(yè)倫理等制度的改革和建設(shè)都是十分密切相關(guān)的。

所以，要保障司法獨(dú)立已成共識(shí)。，而要實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，首先要對(duì)司法機(jī)關(guān)的人事和財(cái)政制度進(jìn)行變革，使司法機(jī)關(guān)的人事、財(cái)政獨(dú)立于地方行政。其次要提高司法人員的素質(zhì)，嚴(yán)格法官選任制度，使法官職業(yè)化。

關(guān)于司法監(jiān)督，清華大學(xué)法學(xué)院張衛(wèi)平教授指出：“這一改革走向的產(chǎn)生有一個(gè)背景——司法腐敗?！北绕鹌渌瘮。痉ǜ瘮〉奈：Ω?，因?yàn)樗痉C(jī)構(gòu)本身的功能之一就是監(jiān)督腐敗行為。所以有些人因此認(rèn)為，為防止司法腐敗，只能強(qiáng)化外部監(jiān)督。但令人遺憾的是，目前這種外部監(jiān)督常常表現(xiàn)為行政權(quán)力的干預(yù)。張衛(wèi)平認(rèn)為，司法審查有自己的規(guī)律，這套規(guī)律應(yīng)該源于法治本身的要求。也就是說(shuō)，既然是要建立法治社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，那就必須有一個(gè)超越任何個(gè)人、團(tuán)體、機(jī)關(guān)的獨(dú)立判斷的機(jī)構(gòu)。必須保障司法獨(dú)立，強(qiáng)調(diào)合法監(jiān)督。

“我們需要的是在司法獨(dú)立的前提下，加強(qiáng)司法監(jiān)督機(jī)制。”張衛(wèi)平說(shuō)。

四大改革焦點(diǎn)

確定基本走向之外，司法改革的關(guān)鍵還在于解決具體問(wèn)題如何改之上。學(xué)界和業(yè)界普遍認(rèn)為，當(dāng)前司法改革要從以下四個(gè)方面尋求突破——

#3000;#3000;一、收回關(guān)于死刑核準(zhǔn)權(quán)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行刑法和刑事訴訟法規(guī)定，死刑案復(fù)核權(quán)應(yīng)該由最高人民法院行使。但從上世紀(jì)80年代中期起，出于“嚴(yán)打”的需要，部分案件（主要是危害社會(huì)治安的嚴(yán)重刑事犯罪案件）被下放到各個(gè)高級(jí)法院。

“這一下放就是20多年，”陳衛(wèi)東教授說(shuō)，“現(xiàn)在看來(lái)，死刑案件在全國(guó)由于沒(méi)有最高人民法院統(tǒng)一的核準(zhǔn)死刑判決，導(dǎo)致各地對(duì)死刑案件的判決標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。以經(jīng)濟(jì)案件為例，相同金額的貪污案在不同地區(qū)會(huì)有不同判決?！?/p>

雖然我國(guó)刑事訴訟法明確規(guī)定了死刑復(fù)核程序，但由于死刑復(fù)核權(quán)被下放到各高級(jí)法院，就造成了目前死刑復(fù)核程序和二審程序合二為一的局面，這意味著，為防止錯(cuò)殺而設(shè)立的復(fù)核程序在實(shí)踐中徒有虛名?！笆栈厮佬虖?fù)核權(quán)，由最高人民法院統(tǒng)一行使，目前已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)?！标愋l(wèi)東教授告訴《財(cái)經(jīng)》。

二、建立多元審級(jí)制度。建國(guó)后我國(guó)就一直實(shí)行兩審終審制度。陳衛(wèi)東教授分析說(shuō)，兩審終審制的好處是提高了審判效率。但由于兩審終審，兩級(jí)法院主要是在地方設(shè)置，而且是在行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)置的，因此導(dǎo)致了大量的地方保護(hù)主義現(xiàn)象。同時(shí)，由于法院內(nèi)部上下級(jí)的不獨(dú)立，加之現(xiàn)在實(shí)行的錯(cuò)案追究制，使得下級(jí)法院的審判權(quán)受到限制。

有鑒于此，有學(xué)者提出建立多元審級(jí)制度，即以兩審終審為基本內(nèi)容，輔之以特殊案件的三審終審和一審終審的審級(jí)制度。對(duì)于重大案件可酌情采取三審終審制，對(duì)于輕型案件則可采取一審終審的簡(jiǎn)易審判程序。

三、限制審判監(jiān)督權(quán)。在刑事訴訟中，審判監(jiān)督權(quán)其主要體現(xiàn)在再審程序上。在實(shí)踐中，“無(wú)限申訴，無(wú)限再審”的情況屢有發(fā)生，這使得法院的判決永遠(yuǎn)沒(méi)有終結(jié)。在民事訴訟上，審判監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)為檢查監(jiān)督權(quán)。對(duì)此，張衛(wèi)平教授比喻說(shuō)，“如果把民事訴訟的三方——法院、原告和被告看做一個(gè)三角形，則檢察院作為行使檢查監(jiān)督權(quán)的檢查人介入后，就會(huì)增加一個(gè)角，使三角形變?yōu)樗倪呅?，并有可能因此破壞?dāng)初的平衡。這是因?yàn)?，檢查人的介入，勢(shì)必會(huì)增加一方當(dāng)事人的分量，并與另一方當(dāng)事人對(duì)抗。

因此，張衛(wèi)平和陳衛(wèi)東兩位學(xué)者都認(rèn)為，無(wú)論在刑事訴訟還是在民事訴訟中，都需要對(duì)審判監(jiān)督權(quán)加以必要的限制。

四、實(shí)行勞教司法化。在2003年國(guó)務(wù)院廢除收容遣送制度之后，改革勞動(dòng)教養(yǎng)制度的呼聲日益高漲?！皠趧?dòng)教養(yǎng)是行政機(jī)關(guān)單方面剝奪限制人身自由的一種方式，在事實(shí)上已嚴(yán)重侵犯了人權(quán)，必須改革。”陳衛(wèi)東認(rèn)為。

勞教制度如何改革？陳衛(wèi)東教授認(rèn)為實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)司法化是唯一的途徑：今后凡是公安機(jī)關(guān)要對(duì)公民實(shí)施勞教，必須向法院提出申請(qǐng)，由法院進(jìn)行審查后作出允許還是不允許的決定。由此，公安機(jī)關(guān)將由勞教的決定者的身份變?yōu)樯暾?qǐng)者的身份。

大區(qū)法院設(shè)立在望

《財(cái)經(jīng)》獲悉，在司法改革的諸多方案中，設(shè)立大區(qū)法院的方案很可能會(huì)被高層采納，并在司法改革中有所體現(xiàn)。

這項(xiàng)改革方案的提出，可以追溯到2003年3月召開(kāi)的在十屆全國(guó)人大一次會(huì)議。在那次會(huì)議上，民革中央、致公黨中央首次聯(lián)合提交提案，該提案建議，在全國(guó)設(shè)立七個(gè)跨區(qū)域民商事法院，作為最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行三審。隨后，一些學(xué)者在各種會(huì)議上也紛紛強(qiáng)調(diào)設(shè)立大區(qū)法院的可行性。

陳衛(wèi)東教授認(rèn)為，建立大區(qū)法院的最大好處在于可以破除司法地方保護(hù)主義。目前我國(guó)司法地方保護(hù)主義問(wèn)題十分嚴(yán)重。首先是表現(xiàn)為在判決執(zhí)行難上，不少異地執(zhí)行由于地方政府的干預(yù)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)；其次表現(xiàn)在審判過(guò)程中，一些地方政府干預(yù)司法審判，遞條子、打招呼的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，嚴(yán)重影響司法的公正和效率。設(shè)立大區(qū)法院后，即使在地方二審時(shí)遇到行政干擾和阻礙，還可在大區(qū)法院進(jìn)行三審終審。而大區(qū)法院因?yàn)槭亲罡咴旱呐沙鰴C(jī)構(gòu)，不受地方行政牽制，因此可保持審判的獨(dú)立性。

此外，大區(qū)法院成立后，還可作為最高院的派出機(jī)構(gòu)行使死刑復(fù)核權(quán)。最高院之所以遲遲不把死刑復(fù)核權(quán)收回，也與其自身無(wú)力承擔(dān)如此繁重的審判任務(wù)有關(guān)。

一直以來(lái)，困擾大區(qū)法院設(shè)立的一個(gè)主要問(wèn)題是人員的編制。目前最高院審判人員的編制大概為五六百人，如果設(shè)立七個(gè)大區(qū)法院，就要大大增加編制和財(cái)政經(jīng)費(fèi)。 對(duì)此，張衛(wèi)平設(shè)想：“大區(qū)法院可以只設(shè)刑事民事機(jī)構(gòu)，不必嚴(yán)格參照一般法院設(shè)立全套機(jī)構(gòu)。這樣就可以大大減少人員編制和經(jīng)費(fèi)，在事實(shí)上等同于把最高法院的部分職能分散到各地?！?/p>

學(xué)界對(duì)此也有不同的聲音，賀衛(wèi)方教授并不贊成這種做法，他認(rèn)為改革應(yīng)該從基層做起。采取大區(qū)法院的方式，在高院之下建立獨(dú)立于省級(jí)法院的法院，往往只能對(duì)民事案件數(shù)額較大，刑事案件惡劣的跨區(qū)域案件進(jìn)行審理。而事實(shí)上80％的案件都是基層法院受理的，這種方法是治標(biāo)不治本的?！安荒艽蟀讣蠊“讣筒灰?。”

拋開(kāi)學(xué)界爭(zhēng)論不說(shuō)，高檢對(duì)大區(qū)法院的設(shè)立，一直以來(lái)也頗存異議。有消息稱(chēng)，最高院也可能采取另一方案，即在最高院增設(shè)四個(gè)刑事審判廳。

納入政治體制改革范疇

從1997年10月中共十五大提出司法改革算起，作為黨和國(guó)家一項(xiàng)重大部署，司法改革的歷程至今已逾四年。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在這四年中，司法改革在庭審方式改革、國(guó)家統(tǒng)一司法考試制度的建立等具體措施上取得了若干成果。但這種改革方式基本沿襲了以往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的做法，缺乏統(tǒng)一的改革規(guī)劃和明確的改革步驟。

隨著司法改革的逐步走向深入，僅憑單個(gè)司法機(jī)關(guān)對(duì)的試驗(yàn)性的零敲碎打，或僅對(duì)某項(xiàng)具體措施進(jìn)行改革都已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一場(chǎng)從全局出發(fā)、協(xié)調(diào)各部門(mén)的整體改革已勢(shì)在必行。值得注意的是，中共十六大報(bào)告中明確闡述了司法體制改革問(wèn)題，并將其納入政治體制改革的范疇予以強(qiáng)調(diào)，新一輪的司法改革已經(jīng)不再被視為司法體制內(nèi)的一種技術(shù)變革。

進(jìn)入2003年，新一輪司法改革的輪廓已日漸清晰，但其中并非全無(wú)曲折。

在2003年5月SARS疫情最緊張的時(shí)候，中央政治局常委曾召開(kāi)會(huì)議，專(zhuān)門(mén)討論司法改革問(wèn)題。5月中旬，中央政法委組織專(zhuān)家進(jìn)行討論，并宣布成立由羅干擔(dān)任組長(zhǎng)的中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)全國(guó)司法體制改革工作的進(jìn)行。這一決定的作出實(shí)際上標(biāo)志意味著主導(dǎo)中國(guó)司法改革進(jìn)程的核心機(jī)構(gòu)已經(jīng)誕生，也意味著一種全新的、自上而下的司法改革模式最終確立。

#3000;#3000;6月，羅干在對(duì)全國(guó)法院開(kāi)展的司法大檢查中作出重要批示：要從司法大檢查中研究如何推進(jìn)司法改革。緊接著，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組開(kāi)始了馬不停蹄的工作，先后聽(tīng)取了高檢、高法、公安部和司法部等部門(mén)的意見(jiàn)，同時(shí)也聽(tīng)取了專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)。而各相關(guān)部門(mén)也迅速作出反應(yīng)，分別成立了各自的司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并由各部門(mén)主要負(fù)責(zé)人掛帥，從全國(guó)各地調(diào)集精兵強(qiáng)將參與該項(xiàng)工作。

出人意料的是，幾個(gè)月后，司法改革的調(diào)子卻突然低了下來(lái)。消息人士分析，在司法改革的過(guò)程中，各部門(mén)制定的方案難免有部門(mén)利益沖突，有些沖突還相當(dāng)激烈，一時(shí)難以調(diào)和，這直接導(dǎo)致司法改革步伐遲滯。對(duì)關(guān)于參與其中的各相關(guān)部門(mén)，有人形象地比喻為：人民法院在“大鬧獨(dú)立”，檢察機(jī)關(guān)“死守陣地”，司法行政機(jī)關(guān)在“大攬權(quán)力”，公安機(jī)關(guān)則“坐收漁利”。盡管遇到了各種問(wèn)題，但司法改革的步伐仍然在以前所未有的力度向前邁進(jìn)。