2003年12月10日，由國家發(fā)展和改革委員會與水利部聯(lián)合主辦的“全國水利工程水價工作會議”在西安召開。這個第一次由國家價格主管部門和水利部聯(lián)合召開的全國性工作會議，其核心內(nèi)容正是討論如何貫徹即將于2004年1月1日起施行的《水利工程供水價格管理辦法》（以下簡稱《水價辦法》）。

據(jù)記者了解，《水價辦法》的要點是，將水利工程供水價格納入商品價格范疇進行管理，建立一個科學合理的水價形成機制。這意味著水價將有所調(diào)整，將來水也會像其他商品一樣，靠價格杠桿來調(diào)節(jié)供需平衡。

對于這部醞釀10年并于2003年年中正式頒布的《水價辦法》，水利部部長汪恕誠認為：“這是我國水利改革與發(fā)展的一件大事，標志著我國水價改革進入了一個新的階段。”

從“福利水”到“商品水”

據(jù)水利部經(jīng)濟調(diào)節(jié)司司長張紅兵介紹，我國水資源總量豐富，約有2.8萬億立方米，居世界第六位，但人均水資源量僅為2200立方米，是世界人均占有量的1/4，位列世界第121位。根據(jù)聯(lián)合國的水資源評價指標體系，中國為“水資源緊缺”的國家。

同時，由于我國特定的自然地理條件，水資源時空分布嚴重不均，南方豐沛，北方貧乏。長江及其以南地區(qū)的流域面積占全國總面積的36.5％，卻擁有全國80.9％的水資源量；北方地區(qū)和西北內(nèi)陸地區(qū)面積占全國總面積的63.5％，擁有的水資源量僅占全國的19.1％，其中西北內(nèi)陸河流域的水資源量僅占全國的4.6％。北方地區(qū)長期干旱缺水，尤其是黃淮海地區(qū)人均水資源量僅為全國平均水平的22％。干旱缺水已成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大制約因素。

目前，我國668座城市中有400多座缺水，日缺水量達1600萬立方米，每年影響工業(yè)產(chǎn)值2300億元。未來的形勢則更為嚴峻。張紅兵指出，預(yù)計到2030年，中國的人口將達到16億，人均水資源量將跌至1700立方米。這已接近了世界公認的貧水國家的極限水平。

“水資源的稀缺性和不可替代性，是我國必須實行價格制度來促進水資源的節(jié)約、保護、優(yōu)化配置以達到提高利用效率和效益的一個最基本的動因?！睆埣t兵認為，長期的實踐證明，水價改革勢在必行。

在相當長的時期里，水被看成是取之不盡、用之不竭的自然資源，人們只承認水所具備的自然屬性，而忽視了其商品屬性。在1985年以前，我國的水利工程供水實行的是公益性或政策性低償供水政策，人們的生產(chǎn)和生活用水是無償?shù)幕蛄畠r的。在計劃經(jīng)濟時代，水利工程的供水在人們眼中是典型的“大鍋水”或“社會福利水”。

張紅兵指出，“福利水”表面上給人們帶來了一定的利益，但其所導(dǎo)致水利管理體制運行中的弊病和所引起的損失更為巨大。由于無償和廉價，“福利水”一方面造成水資源的浪費嚴重，農(nóng)業(yè)灌溉和工業(yè)生產(chǎn)耗水率高，水的利用效率極低；另一方面導(dǎo)致水利工程管理單位（以下簡稱“水管單位”）長期虧損，水利工程正常損耗得不到合理補償，出現(xiàn)了工程老化、病險加劇、工程效益衰減，一大批水利工程不能安全運行和正常運用的實際問題。

1985年，國務(wù)院頒發(fā)了《水利工程水費核定、計收和管理辦法》（以下簡稱《水費辦法》），首次提出以供水成本為基礎(chǔ)核定水費標準，供水開始被作為一種有償服務(wù)行為。《水費辦法》推出后，大部分省、市政府都先后制定了本地水利工程水費核定、計收和管理辦法。

水利部建設(shè)與管理司司長周學文分析認為，盡管《水費辦法》打破了無償供水的歷史，但其規(guī)定水利工程水費是按行政事業(yè)性收費（水費構(gòu)成以及核算原則均基于此）進行管理的模式，仍然無法解決涉及運行中的諸多問題。水利工程供水價格依然偏低，且在實際運行中存在水費計收困難、易被有關(guān)部門挪用和平調(diào)等問題。目前，我國絕大多數(shù)水管單位為事業(yè)單位，但多數(shù)實行自收自支，自負盈虧。由于財政事業(yè)單位經(jīng)費不到位，水費成為水管單位的主要收入。水費收入難以收回成本不僅使水管單位入不敷出，而且?guī)碇T如難以真實反映水管單位經(jīng)營業(yè)績等問題。

1992年，國家計委將水利工程供水價格列入重工商品價格目錄后，水利部提出要盡快制定《水價辦法》。當年12月，水利部和國家物價局正式開始《水價辦法》的調(diào)研和起草工作。次年1月，一支由物價、財務(wù)、工程管理等專業(yè)人員組成的調(diào)研小組先后到達湖北、湖南、江西、江蘇、廣東、山東、甘肅、遼寧等省進行考察。1993年5月，《水價辦法》初稿形成。此后，在經(jīng)過了幾番修改后，1994年12月，《水價辦法》送審稿報送國務(wù)院。

據(jù)參與《水價辦法》起草全過程的有關(guān)人士介紹，《水價辦法》的出臺可謂是“十年磨一劍”，期間經(jīng)歷了多次、多部門的意見匯總和修改。同時，由于涉及與1998年開始施行的《價格法》等其他法律法規(guī)的銜接和已有法規(guī)的清理工作，《水價辦法》的內(nèi)容也幾經(jīng)調(diào)整。

“從‘水費’到‘水價’盡管只有一字之差，卻意味著水利工程供水性質(zhì)發(fā)生了根本的變化?！睆埣t兵指出，市場經(jīng)濟體制的確立和建設(shè)，使得中國的水資源緊缺問題的解決尋找到了一個新的突破口，即通過價格制度建設(shè)，調(diào)節(jié)供需矛盾，推動建立節(jié)水型社會，以期實現(xiàn)水資源的合理開發(fā)、全面保護、優(yōu)化配置、注重節(jié)約、高效利用。

在“十五計劃”中，“要建立合理的水價形成機制，調(diào)動全社會節(jié)水和防治水污染的積極性”被明確提出，“水是一種特殊的商品”的觀念也開始逐步深入人心。

“兩部制水價”和“分級管理”

把水定義為商品，就應(yīng)還之以商品的本來面目?！端畠r辦法》的出臺正是基于這一出發(fā)點。

張紅兵告訴記者，《水價辦法》的核心內(nèi)容是爭取建立一個科學合理的水利工程供水價格形成機制，從法規(guī)層面將水利工程供水價格納入商品價格范疇進行管理。辦法規(guī)范了水利工程供水的核價原則和方法，明確了“補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔”的定價原則，使其可以根據(jù)供水成本、費用以及市場供求的變化適時調(diào)整。這種調(diào)價機制將改變以往長期以來，水價一旦確定便多年不變的狀況，有利于更好地發(fā)揮水價杠桿的調(diào)節(jié)作用。

根據(jù)《水價辦法》的規(guī)定，水利工程供水價格，是指供水經(jīng)營者通過攔、蓄、引、提等水利工程設(shè)施銷售給用戶的天然水價格，也被稱為“原水”價格。天然水價格由供水生產(chǎn)成本、費用、利潤和稅金構(gòu)成，其中，利潤是指供水經(jīng)營者從事正常供水生產(chǎn)經(jīng)營獲得的合理收益，按凈資產(chǎn)利潤率核定。

據(jù)張紅兵介紹，《水價辦法》明確規(guī)定，工業(yè)及自來水廠價格中的凈資產(chǎn)利潤率按照國內(nèi)商業(yè)銀行長期貸款利率上浮二至三個百分點來核定，這參照了一般基礎(chǔ)項目的投資回報率規(guī)定。而在此前的《水費辦法》中，通常是按照水利工程的總投資的一定比例來計算的。

更為重要的是，《水價辦法》規(guī)定了水價形成機制的重要組成部分——根據(jù)水資源豐缺狀況和供求關(guān)系，實行超定額累進加價和豐枯季節(jié)水價等核定水價的制度。張紅兵指出，這將對水資源短缺局面下調(diào)控用水需求，用價格杠桿促進節(jié)約用水將起到重要作用。

此外，《水價辦法》規(guī)定了基本水價和計量水價相結(jié)合的兩部制水價。所謂水價“兩部制”，是指水價由兩部分組成，一是基本水價，二是計量水價?！端畠r辦法》規(guī)定，基本水價按補償供水直接工資、管理費用和50％的折舊費、修理費的原則核定；計量水價則是按補償基本水價以外的水資源費、材料費等其它成本、費用以及計入規(guī)定利潤和稅金的原則核定。實行兩部制水價的水利工程，基本水費按用水戶的用水需求量或工程供水容量收取，計量水費按計量點的實際供水量收取。

張紅兵認為，隨著兩部制水價的逐步推行，目前普遍存在的水利工程和設(shè)施帶病運行的情況將會得到改善。

據(jù)悉，在以往一些地區(qū)對水價改革的探索中，水價管理方式的改革是一項重要的內(nèi)容，通過因地制宜地調(diào)整水價管理權(quán)限，確定供水價格，取得了一定的效果。例如，山東省將水價的審批權(quán)下放到縣級以上的物價主管部門，同時對工業(yè)用水和生活用水按單個工程審批水價；吉林、新疆、四川等省區(qū)則實行了本省范圍內(nèi)的分地區(qū)水價。此外，一些地方改革單一的政府定價方式，試行政府指導(dǎo)價或民主定價，如四川省武都引水灌區(qū)在全灌區(qū)實行政府指導(dǎo)價，湖北東風渠灌區(qū)成立了農(nóng)民用水者協(xié)會，末級渠系水價由用水者協(xié)會制定。

根據(jù)《水費辦法》規(guī)定，地方水利工程水費標準制定權(quán)限集中在省級政府，而《水價辦法》則明確了分級管理權(quán)限，即地方水利工程水價的管理權(quán)限可根據(jù)情況，在省級物價主管部門直到縣級物價部門之間進行合理分配。

《水價辦法》對水利工程供水價格采取統(tǒng)一政策、分級管理方式，區(qū)分不同情況實行政府指導(dǎo)價或政府定價。其中，民辦民營水利工程供水價格實行政府指導(dǎo)價；其它水利工程供水價格實行政府定價。

水價漲落之辨

對于《水價辦法》的出臺，許多人的第一反應(yīng)是“水要漲價了”。對此，張紅兵司長表示，隨著辦法的實施，水價的確會出現(xiàn)上調(diào)，但只涉及一部分用水價格。

《水價辦法》對水利工程供水實行的是分類定價原則，即水利工程供水價格按供水對象，分為農(nóng)業(yè)用水價格和非農(nóng)業(yè)用水價格。其中，農(nóng)業(yè)用水是指由水利工程直接供應(yīng)的糧食作物、經(jīng)濟作物用水和水產(chǎn)養(yǎng)殖用水；非農(nóng)業(yè)用水是指由水利工程直接供應(yīng)的工業(yè)、自來水廠、水力發(fā)電和其它用水。

據(jù)張紅兵介紹，考慮到我國農(nóng)業(yè)還是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)用水定位于一種特殊商品，故明確規(guī)定在核定農(nóng)業(yè)水價時不計稅收和利潤。

據(jù)悉，目前，一方面我國農(nóng)業(yè)灌溉用水量大，占到全國用水總量的75％，但另一方面，農(nóng)業(yè)用水浪費現(xiàn)象嚴重，水的利用效率較低。盡管農(nóng)業(yè)用水水價一直很低，但由于末級渠系沒有明確的定價政策（國家對水價的制定只到支級渠系），水價秩序混亂，中間環(huán)節(jié)的亂加價、亂收費和亂攤派情況嚴重，農(nóng)業(yè)用水的實際“水費”很高，農(nóng)民的水費負擔沉重。

表面上，農(nóng)業(yè)用水將按全部供水成本、費用核定水價，比以往規(guī)定的價格水平略高。但實際上，通過《水價辦法》的實施，合理確定各供水環(huán)節(jié)的水價，實現(xiàn)供水服務(wù)計量到戶，對杜絕亂加價、亂收費將起到重要作用。此外，《水價辦法》規(guī)定農(nóng)業(yè)用水實行統(tǒng)一價格，改變了以往經(jīng)濟作物用水水價一般高于糧食作物用水水價的情況。

水利部副部長翟浩輝在日前舉行的“全國水利工程水價工作會議”上強調(diào)指出，農(nóng)業(yè)水價改革將是今后工作的重點。

張紅兵還表示，《水價辦法》規(guī)定的水價水平的變化將主要體現(xiàn)在工業(yè)用水和自來水廠用水上。但由于水利工程供應(yīng)自來水廠用水的價格目前維持在很低的水平上，同時，這一部分成本占到自來水銷售價格的比重很?。ǜ鶕?jù)水利部對百家水管單位的調(diào)查顯示，工業(yè)和居民用水的原水平均價格是0.22元，但當年全國自來水的平均銷售價格為1.60元），《水價辦法》實施后，正常情況下城市居民的自來水銷售價格將不會有太大波動，更不會出現(xiàn)大幅度上漲。

據(jù)悉，目前，各級水行政主管部門正在抓緊制定本地的水價實施細則，爭取盡快做好水價核定的各項基礎(chǔ)工作。以《水價辦法》為先導(dǎo)的水價改革正在悄然進行中。

資料

部分國家水價確定模式

美國：

美國東部水資源較為豐富，實行累退制水價制度，大水量用戶水價低，小水量用戶水價高。對于居民生活用水，一般采用全成本定價模式，對于農(nóng)業(yè)灌溉用水則采用“服務(wù)成本＋用戶承受能力”定價模式。美國西部地區(qū)，如加利福尼亞州，由于水資源十分緊缺，服務(wù)成本定價模式和完全市場定價模式較常見。

美國市場化程度比較高，在制定水價時，一般是按單個工程定價，每個工程分別制定各自的水價，不同的工程其供水水價不一樣。聯(lián)邦供水工程實行“服務(wù)成本＋用戶承受能力”定價模式，農(nóng)業(yè)水價是還本不付息水價，工業(yè)及城市水價是還本付息水價；州供水工程實行服務(wù)成本定價模式，各類水價均為還本付息水價。同時，美國水費中一般都包括排污費。

英國：

英國降水豐沛，且年內(nèi)分配比較均勻，水價(包括居民生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)灌溉用水)制定是在充分考慮用戶承受能力的基礎(chǔ)上，完全按市場經(jīng)濟條件下投入——產(chǎn)出模式進行運作，以確?；厥粘杀?，并有適度盈余。國家只是對水價制定設(shè)定一個價格上限，進行宏觀調(diào)控。

采用全成本定價模式，其水費由水資源費和供水系統(tǒng)的服務(wù)費用構(gòu)成，后者包括供水水費、排污費、地面排水費和環(huán)境服務(wù)費。

法國：

法國工業(yè)化和城市化程度極高，水資源豐富，且開發(fā)利用程度高，國家財政具備較大的財力來調(diào)控水價或?qū)r(nóng)業(yè)用水給予補貼支持。

法國水價構(gòu)成中包括水資源費和污染費等項稅款，實行水費和稅費相結(jié)合的雙費制度。居民生活用水水費采用“邊際成本＋承受能力”的定價模式，而工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)灌溉用水水費采用“服務(wù)成本＋承受能力”定價模式，但后者因以水稅的方式收取了水資源費和污染費，實際上也是采用了“全成本＋用戶承受能力” 定價模式。