2004年在安徽阜陽發(fā)生了一起震驚全國的劣質(zhì)奶粉事件，造成十多名嬰兒死亡或殘疾。雖然在劣質(zhì)奶粉流入市場的一年之中，受害人曾進行了多次投訴，但并未引起有關行政執(zhí)法部門的高度重視，未采取任何有力的措施，有些部門甚至將投訴和罰款變成一種創(chuàng)收的手段，致使事態(tài)進一步惡化，釀成多起家破人亡的慘劇。這一事件暴露出地方政府的有關行政執(zhí)法部門存在嚴重的行政不作為和虛假行政行為，不免使人們對一些政府部門管理社會經(jīng)濟事務的能力和承諾守信的程度又一次產(chǎn)生了懷疑。政府的職能到底是什么，怎樣才能使政府切實履行其職能，怎樣才能挽回政府在公眾心中的形象，這些問題再次成為社會關注的焦點。

一、政府失信行為及其根源

政府信用是社會信用體系的根本，也是我國加入WTO的必然選擇。在2002年簽署的入世協(xié)議書中，60多條協(xié)議只有20多條與企業(yè)市場有關，其余140多條全是與政府相關的。雖然我國經(jīng)過多年的改革和建設，政府形象已經(jīng)大有改觀，然而，由于當前正值計劃經(jīng)濟時期的“全能政府”向市場經(jīng)濟時期的“有限政府”轉(zhuǎn)型的特殊時期，復雜的政治經(jīng)濟關系和利益矛盾使政府在某些方面違背了和公眾的契約，產(chǎn)生了不得不引起重視的信用危機，不僅損害了公共利益，也損害了公共權利的形象。

政府信用的缺失主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1政府濫用職能。某些政府官員大搞“尋租”、“創(chuàng)租”和“抽租”活動，在經(jīng)濟活動中創(chuàng)設人為的稀缺性，誘使私人或企業(yè)向政府官員“進貢”，或故意提出某項會使私人或企業(yè)利益受損的政策作為威脅，迫使他們割讓一部分既得利益給予政府官員。權權交易、權錢交易、貪污腐化屢禁不止。

2踐踏國家法律。某些政府官員知法犯法，執(zhí)法犯法，有令不行，有禁不止，致使社會中彌漫著一種濃重的不信任法律的傾向，司法公正被遭到質(zhì)疑。

3行政決策具有隨意性，行政審批不規(guī)范。一些地方政府制定決策不做周密調(diào)查和論證，拍拍腦袋就下文，政策模糊不透明，甚至朝令夕改，沒有連續(xù)性。在行政審批時，標準隨意性大，有時自行設置行政許可，或違反法律規(guī)定越權審批或設置審批阻礙不予批準。

4政府管理失職。政府在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中沒能按職責要求，為社會提供維持經(jīng)濟秩序的制度保障，或在履行職責過程中出現(xiàn)行為偏向，造成政府失信于民。如這次的阜陽奶粉事件就是政府管理失職的表現(xiàn)。

導致政府信用危機的原因是多方面的，除了在特定的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟固有的機制和規(guī)則還不完善，不成熟，政府職能改革滯后等外部原因外，其內(nèi)在的根源在于以下幾個方面。

1政府行為目標與社會公共利益之間的差異。主流經(jīng)濟學對政府職能有效性的解釋其實基于這樣一個理論假設：政府是社會公共利益的代表，其行為目標與社會公共利益是一致的。其實這只是一個理想，現(xiàn)實并非如此簡單。因為政府不是一個超脫于現(xiàn)實社會經(jīng)濟利益關系的萬能的神靈之手，而是由人們推選出的人，由推選出的人指定的人，由指定的人指定的人……組成的許許多多的公共機構(gòu)。政府行為的目標是什么？經(jīng)濟學在經(jīng)濟分析時把所有人假定為經(jīng)濟人，其實在政治分析中，組成政府的政治家和官僚同樣是經(jīng)濟人，他們也在給定的約束條件下爭取自身的最大利益，但是這些利益可能與公共利益并不完全一致，如他們可能追求更高的薪水，更多的福利，更小的工作負擔，更多的下屬，更大的機構(gòu)預算等等。并把個人的目標內(nèi)在化為政府的公共目標。結(jié)果，政府機構(gòu)本身從人們設想的一個沒有自身利益的超利益組織退化為政府官員個人利益的集合體。政府在社會生活和經(jīng)濟生活中享有的特殊地位又為政府機構(gòu)借社會公共利益之名行政府機構(gòu)私利之實，提供了有利的客觀條件。正是這種政府行為決策和社會公共利益之間的差異構(gòu)成政府“失信”的內(nèi)在動力。

2信息不對稱助長了政府官員的機會主義行為。政府在執(zhí)行公務過程中產(chǎn)生的信息本來是一種公共資源，是公眾得以了解公共事務和政府工作狀況，監(jiān)督公務人員的必要條件。但政府官員常運用公共權力，屏蔽政府運作的相關信息，使公眾陷入無知狀態(tài)，因而無法監(jiān)督政府按公眾意愿行事。于是，獲取信息成為一種特權，不法官員可以把公共信息化為私有，作為“尋租”的工具，他們不但可以利用這種不透明的制度謀取私利愚弄公眾，也可以利用來蒙騙上級部門。

3僵化的官僚制度下，政府機構(gòu)辦事效率低下。由于公務員基本上是終身雇傭，政府又是公共服務的壟斷提供者，所以政府官員遠比企業(yè)家輕松，較少有努力提高工作效率的壓力，政府組織中唯一存在的壓力是撤職或升官的壓力，這在一定程度上能保證工作人員的工作積極性。但政府組織是一金字塔形的結(jié)構(gòu)，政府官員升遷的機會事實上是有限的，這就很難保證政府工作的高效率。面對不確定的環(huán)境變化和多樣的需求偏好，政府官僚回應能力下降，難免受公眾的批評，喪失公眾的信任。

二、政府信用的治理

1轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府職責。在公務員中開展政府職能教育，對市場經(jīng)濟下的政府職能進行重新認識，要明確以下幾點：一是計劃經(jīng)濟時代無所不包具有無上權力的“全能大政府”體制顛倒了政府和人民之間的主仆關系，當前必須向適應市場經(jīng)濟要求的“有限政府”轉(zhuǎn)化。二是當前公共管理的世界趨勢是從“政府主導型”向“社會主導型”轉(zhuǎn)化，“多中心治道”的社會自治型模式會走向前臺，為此政府公共政策化和公共管理社會化兩大趨勢不可避免。

2公開公共信息，降低信息不對稱程度，使公眾能夠有效地監(jiān)督。一是推行電子政務，開展政務公開和陽光行政。政務公開涉及行政內(nèi)容和行政程序。行政內(nèi)容的公開包括政府的職權范圍、資格條件、辦事標準、辦事規(guī)范、危機處理、救濟措施及其途徑。行政程序公開涉及電子政務，有關的辦事程序、辦事依據(jù)、辦事過程公開。二是盡快啟動傳播體制的改革。報紙雜志、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)絡等大眾傳媒乃是社會信息交流的主要渠道和公民行使憲法賦予自己的知情權和監(jiān)督權的有力手段。但在傳統(tǒng)體制下，他們被稱為“宣傳工具”或“輿論工具”，也就是傳達領導聲音、落實領導意圖、形成領導所希望的輿論的工具。其傳達信息的重要社會功能被這種宣傳工具不恰當?shù)墓δ芩〈?。這種傳統(tǒng)的傳播體制必須改革，對大眾傳媒的行政管制必須破除。允許傳媒以各自的視角，在遵守法律的前提下報道、介紹、評說行政機關的各項活動，并且可以將各級行政機關的會議現(xiàn)場予以實況轉(zhuǎn)播。

3建立科學、規(guī)范、高效的問責制度，怎么處理“失信”事件，處理誰，處理多少人，不以領導意圖為依據(jù)，而是按有關規(guī)定和制度進行問責與追究。問責制其實是一失信懲罰的方式，目的在于加大失信成本，提高失信被發(fā)現(xiàn)的概率。如果失信成本×失信被發(fā)現(xiàn)的概率＞失信收益，則“經(jīng)濟人”失信的可能性就會降低。為此，問責制度必須全面、規(guī)范和科學。當前，我們首先應將問責由對執(zhí)行環(huán)節(jié)的問責逐步擴大到對決策環(huán)節(jié)、監(jiān)督環(huán)節(jié)的問責，明確規(guī)定誰來問責，怎么問，問什么，既要有問責的實體規(guī)定，又要有問責的程序規(guī)定，同時還要有問責的組織處理、問責的紀律處分、問責的司法移送等制度化規(guī)定，使問責制度更加科學、嚴密、有效率。

4建立《公務員基本道德考評制度》，對公務員的基本道德進行考核和認定，作為干部任用的先決條件，避免出現(xiàn)“道德下限干部”。公務員的基本道德指標體系由三方面構(gòu)成：一是基本社會道德，包括公務員任某一級職后，其直系親屬的職業(yè)、收入、住房的變化，主要娛樂活動的數(shù)量和費用支出方式，直系親屬和身邊工作人員的犯罪記錄等。二是基本政治道德，包括是否找過上級領導反映自己的提拔問題，是否私下向外透露過人事等方面的“敏感內(nèi)部消息”，是否能對本單位不良風氣提出公開批評，是否能拒絕參與與身份不符的活動等。三是基本職業(yè)道德，主要是針對本單位具體職業(yè)特點，對于可能拿公共權力或資源去當作交易品的行為，提出若干考核指標。

5依法行政。法治中非常強調(diào)程序的作用，程序就是對政府任意權力的限制，使政府做事的時候必須遵循一定的規(guī)則，不能隨便行事。然而，當前限制政府權力的法律還遠遠不夠，應該盡早出臺約束行政壟斷權力、保障公平、透明決策的《行政程序法》，使調(diào)查程序、聽政程序和決策程序有法可依。