何廣文　馮興元

農(nóng)村金融改革早在1970年代末期就開始了，但是這些改革并沒有多大的進(jìn)展。最新一輪改革是2003年下半年啟動(dòng)的農(nóng)村信用社改革，以及正在醞釀中的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革和農(nóng)業(yè)銀行改革。

時(shí)隔18年，中央再次把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題作為中央第一號(hào)文件下發(fā)。中國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村一直都是一塊資本旱地。要讓莊稼茁壯成長，不能少了甘泉的灌溉。為此，《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》要求，加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制。

其實(shí)，早在20世紀(jì)70年代末期，農(nóng)村金融改革就開始了，這些改革包括恢復(fù)農(nóng)業(yè)銀行(1979年)、恢復(fù)農(nóng)村信用社的“三性”(20世紀(jì)80年代初—90年代中期)、擴(kuò)大農(nóng)村信用社自主權(quán)(20世紀(jì)80年代中期—90年代中期)、創(chuàng)立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行(1994年)、農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤(1996年底)、取締農(nóng)村合作基金會(huì)(1998)、恢復(fù)農(nóng)村信用社合作金融組織(1996-2001年)等。

而最新一輪改革是2003年下半年啟動(dòng)的，這一輪改革是以明晰產(chǎn)權(quán)和完善管理體制為中心的農(nóng)村信用社改革，以及正在醞釀中的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革和農(nóng)業(yè)銀行改革。

新一輪改革不能回避問題

雖然經(jīng)過歷次的農(nóng)村金融改革，但是這些改革并沒有消除一些重要問題。而這些問題正是新一輪改革所不能回避的。

一、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)布局失衡，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)組織的功能日漸削弱。東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的布局相對(duì)較完善；但在中部糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村，金融服務(wù)卻越來越弱。

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不但資金來源不穩(wěn)定，而且資金運(yùn)用效益不高，業(yè)務(wù)范圍狹窄，功能退化，僅是在農(nóng)產(chǎn)品收購方面發(fā)揮著政策性金融組織的作用，退化成“糧食銀行”。

在1997年中央金融工作會(huì)議后，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有商業(yè)銀行日漸收縮縣及縣以下機(jī)構(gòu)。1998年以來，四大國有商業(yè)銀行撤并縣及縣以下機(jī)構(gòu)4萬多個(gè)，且撤并還在繼續(xù)。

農(nóng)村信用社則存在三大問題：一是在政府隱形擔(dān)保下運(yùn)作；二是治理結(jié)構(gòu)不完善，社員代表大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)；三是經(jīng)營中“商業(yè)化”傾向嚴(yán)重，資金大量流向收益率相對(duì)較高的城鎮(zhèn)或非農(nóng)部門，真正需要農(nóng)村信用社貸款的農(nóng)戶或個(gè)體經(jīng)營戶、農(nóng)村小型企業(yè)常常難以得到貸款。

農(nóng)村信用社這種“商業(yè)化”傾向本身不是問題，是金融機(jī)構(gòu)本身的一項(xiàng)選擇。問題是在國家的金融壓制政策下，農(nóng)村信用社日顯單一化和壟斷化，缺乏競爭，沒有效率。而且農(nóng)村信用社通過繳納存款準(zhǔn)備金、轉(zhuǎn)存中央銀行、購買國債和金融債券等方式引起的農(nóng)村資金流失，估計(jì)每年在1000億元以上。

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后，難以滿足農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。中國農(nóng)業(yè)每年約有5億畝農(nóng)作物受災(zāi)，占全國農(nóng)作物播種面積的1/4。而中國農(nóng)業(yè)目前仍然主要依靠兩種傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障途徑：民政主管的災(zāi)害救濟(jì)、中國人民保險(xiǎn)公司以商業(yè)方式推進(jìn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

補(bǔ)償性質(zhì)的災(zāi)害救濟(jì)受到國家財(cái)力限制，也不利于農(nóng)戶保險(xiǎn)意識(shí)的培育。但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率很高（1982—2001年，中國人民保險(xiǎn)公司的綜合賠付率為108％），商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)極度萎縮，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保率不足5％。

3、民間金融活躍，但缺乏必要的規(guī)范和保護(hù)，存在風(fēng)險(xiǎn)和隱患。有的地方利率高達(dá)官方金融組織利率的數(shù)倍。從在溫州的調(diào)查看，個(gè)別民間借貸的利率最高大約為月息1分半。

新一輪改革的思路

中國新一輪的農(nóng)村金融體制改革和創(chuàng)新需要是全方位的。其主要思路在于：

放開農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入，培育農(nóng)村金融市場競爭機(jī)制。如培育民營銀行，國有商業(yè)銀行按照行業(yè)或地區(qū)拆分，目前正在試點(diǎn)的農(nóng)村信用社改革要擺脫現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)與地域框架的限制，建立多元化、跨區(qū)域的農(nóng)村商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行。

積極探索通過郵政儲(chǔ)蓄回流農(nóng)村資金的機(jī)制。郵政儲(chǔ)蓄規(guī)模近幾年發(fā)展較快，年增額從1998年的557億元增長到2002年的1465億元。2002年底余額已達(dá)7363億元,其中65%來自縣及縣以下地區(qū)。

但是郵政儲(chǔ)蓄不能發(fā)放貸款，資金全部轉(zhuǎn)存中國人民銀行，直接流出了農(nóng)村。雖然中國人民銀行以部分轉(zhuǎn)貸農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)再貸款方式將部分資金又返還給了農(nóng)村領(lǐng)域，但很有限。2003年底，中央政府雖然調(diào)低了郵政儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)存中央銀行的利率，但并沒有建立起一種郵政儲(chǔ)蓄資金與農(nóng)村信貸資金之間的關(guān)系。

此外，需要建立健全農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的貸款抵押擔(dān)保機(jī)制，加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。

（何廣文 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、農(nóng)村金融與投資研究中心主任馮興元 中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展所副研究員）