趙　綱

為什么要制定行政許可法

全國人大常委會法工委副主任李飛說，行政許可是我們通常所說的行政審批，既涉及到行政機關對社會與經(jīng)濟事務的事先的行政管理，也涉及到公民法人和其它組織的切身利益，所以制定行政許可法對規(guī)范行政許可活動是十分必要的。十屆全國人大常委會第四次會議通過的《中華人民共和國行政許可法》，是我國的第一部行政許可法，也是世界上以單行法形式頒布的第一部行政許可法。目前國際上還沒有一個國家把行政許可的程序集中地寫在一部法律中，但不是說他們不重視，只是他們把相關規(guī)范分散地寫在各個法律中。我國行政許可的制度和工作，問題比較突出，有必要專門制定一部法律，統(tǒng)一地對行政許可的設定和實施做出嚴格的規(guī)范。從這個角度說，我國的這項立法是具有開創(chuàng)性的立法，這是行政許可法的一個比較大的顯著的特點。

行政許可法這部重要的法律，它具有很強的針對性和操作性，它將對我國的經(jīng)濟生活和社會生活產(chǎn)生非常廣泛和深刻的影響，頒布這部法律的重要意義有以下幾條：

（1）行政許可法總結和肯定了幾年來行政審批制度的經(jīng)驗和成果，按照合法與合理、效能與便民、監(jiān)督與責任的原則，對行政許可的設定和行政許可的實施都做出了全方位的規(guī)范。這將有利于行政審批制度改革的進一步深化，使政府的行政審批和行政管理工作納入法制化、規(guī)范化的軌道，也將有力地推進和保證行政機關的依法行政和依法管理。

（2）行政許可法的制定，將有力地推進政府職能的轉變。因為這部法律嚴格地控制行政許可設定權，而且明確規(guī)定了行政許可事項的范圍，這樣就可以減少和限制不必要的行政審批和依法無據(jù)的事項，使行政機關摒棄傳統(tǒng)的管理模式，由過多地直接干預社會生活和經(jīng)濟生活，轉向宏觀調控和社會服務方向，同時這個轉變也有利于發(fā)揮社會中介機構的作用并引起行業(yè)組織的重視，更好地發(fā)揮市場調節(jié)機制，促進社會主義市場經(jīng)濟的完善。

（3）制定行政許可法有利于進一步擴大對外開放和與國外規(guī)則接軌，其中很重要的一點是，我國的行政審批必須要公開透明、要規(guī)范。通過制定行政許可法我們將行政許可事項的范圍作了明確的規(guī)定，這有利于將我們國家參加的締結的國際條約和協(xié)議，要求實施的或者可以實施的許可事項轉化為國內(nèi)法加以落實，這樣既可以與國際協(xié)調，也可以更好地維護我們國家的經(jīng)濟利益和安全。

（4）方便當事人，方便群眾，保證公民、法人和其它組織的合法權益，這是制定行政許可法的立法宗旨之一。在這部法律里，對簡化行政審批的程序，提高辦事效率和提供優(yōu)質服務作為非常重要的內(nèi)容來加以規(guī)定，這樣就可以更好地發(fā)揮公民法人和其它組織的主動性、積極性和創(chuàng)造性，體現(xiàn)了立法機關和行政機關對廣大人民群眾利益的高度重視，體現(xiàn)了“三個代表”重要思想的要求。今后依照這部法律，在各個環(huán)節(jié)中將使公民法人和其它社會組織的權益得到保證。

（5）有利于從根源上和制度上杜絕暗箱操作和錢權交易，清除在審批中存在的腐敗現(xiàn)象。建立有效的監(jiān)督和約束機制，強化行政機關的責任，對改變政府的形象、提供優(yōu)質的服務是非常有利的。

對轉變行政管理職能有什么作用

國務院法制辦副主任汪永清說，長期以來，我國存在以下問題：一是政府管得太多，同時該政府履行的職責又沒有履行好，就是我們通常講的政府越位、缺位、錯位，政企不分。二是管理方式落后，注重單方面的管理，重管理輕服務，重事前審批輕事后監(jiān)管。三是機構臃腫，人浮于事。四是權力責任脫鉤，有權無責的現(xiàn)象比較嚴重。五是權利與利益掛鉤，以權謀利的現(xiàn)象比較突出，我們也把這種體制稱之為趨利體制。

行政許可作為一項非常重要的行政權力，作為一項非常重要的管理方式，小的弊端源于行政管理體制的弊端，同時也是現(xiàn)行管理體制弊端的集中的反映。因此把握住了行政審批制度、行政許可制度，就抓住了我們國家行政管理體制的根本。深化行政管理體制改革，行政許可制度改革可能是一個突破口。

汪永清從七個方面具體闡述了行政許可法對推進行政管理體制改革的影響和意義：

（1）行政許可法通過建立規(guī)范的行政許可制度，妥善處理政府與市場、政府與社會、公權力與私權力的關系。明確規(guī)定了什么事項可以設定行政許可，什么事項不需要設定行政許可，這是這部法律當中一個非常有意義的規(guī)定。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，凡是公民法人和其它組織可以自主解決的問題就不要通過行政許可來解決。我舉一個例子，現(xiàn)在當保姆也要審批。我們就要思考一下，當律師要審批，當保姆要不要審批，如果不要批的理由何在？我們認為，當保姆不需要審批，因為公民法人，也就是老百姓自己可以解決自己的問題。再比如，這部法明確規(guī)定，凡是通過市場競爭能夠有效解決的問題也不需要設定行政審批，這也就涉及到政府與公民的關系。從黨和國家的政策上來說，反復強調市場在資源配置當中起基礎性的作用，但是在實際工作中，市場解決許多問題的作用被行政管理的作用大大擠壓了，因此要盡量發(fā)揮市場競爭的作用。再比如，能夠通過一些行政組織和中介機構解決的問題也不需要政府去過多地干預，更不需要設定新的審批。另外，從目前掌握的情況來看，行政審批當中的近四分之一都可以考慮通過中介組織來解決。當然也有一個問題，目前我們國家的中介組織也待規(guī)范。通過這樣一些規(guī)定，就從制度上防止了公權力對公民和組織個人生活的干預，防止了公權力對私權利的解決，這樣也減少了行政許可在整個社會生活中的分量。

（2）行政許可法通過對行政權限的明確規(guī)定，相對集中了行政許可的設定權，這是這部法律的一個重大改革。根據(jù)這部法律的規(guī)定，除全國人大常委會國務院及其常委會以及省一級人民政府在特定條件下可以設定行政許可外，其它國家機關包括國務院各個部門一律不能設定行政許可，這一條對我們國家整個經(jīng)濟的發(fā)展具有至關重要的作用。我這里可以說一個數(shù)字，按照這一條規(guī)定我們現(xiàn)行的行政審批當中近50%都是要想辦法改的，所以這個量相當大，當然50%中也有合理的，但需要通過制定行政法規(guī)來加以確立。

（3）通過規(guī)定相對集中行政權限。行政許可的實施權，規(guī)定了實施行政許可要一個窗口對外，一件事依法涉及到幾個部門，如環(huán)保的問題涉及環(huán)保、衛(wèi)生、建設、規(guī)劃等多個部門，需要統(tǒng)一辦理，這叫做一站式辦理，或者聯(lián)合辦理、集中辦理，實際上叫政府審批超市。省級人民政府經(jīng)國務院批準可以決定一個機關行使其它機關的行政權限，把權力相對集中，為下一步的行政機構改革奠定了基礎。這一條的規(guī)定在實踐當中起到了非常大的作用，主要方面就是對推進行政機構改革，減少行政機構的設置，合理配置行政權利都起到了非常重要的積極作用。

（4）通過把對行政許可的監(jiān)督檢查作為行政權限的自然延伸，專門規(guī)定了需要通過行政的活動進行檢查，從而把事前審批與事后監(jiān)督統(tǒng)一起來。行政審批一種事前的監(jiān)督方式，行政許可法通過設專章把有關行政許可的事前和事后兩者監(jiān)督方式合并起來，有利于改進行政機關和行政管理的方式。

（5）通過規(guī)定的一系列便民措施，如一個窗口對外，可以通過信函、電傳等間接的方式通過申請，不要求老百姓都要到行政機關的辦公場所進行登記行政許可，這樣有利于行政人員牢固樹立服務意識，改進工作效率，這一條也是行政許可法確定的重要原則，即效能原則。

（6）通過規(guī)定對違法實施行政許可應當承擔法律責任。行政許可原則上不收費這樣一些規(guī)定，確保了行政權利與責任的掛鉤，也就是行政權利與責任的統(tǒng)一，確保了行政權利與利益的脫鉤。

（7）行政法是規(guī)范政府的，絕大多數(shù)條款都是規(guī)范政府的行為，而且規(guī)范非常原則非常具體。

總之，行政許可法的頒布將是我們進一步深化行政管理體制的一個重要契機，抓住了行政許可法的實施，抓住了行政審批制度的不斷推進，我們國家的行政管理體制將會走上一個更加合理更加科學，更能有效發(fā)揮作用的局面。

對建設我國的民主法制有什么影響

李飛說，關于行政法制問題，從8屆全國人大開始就把它作為一個非常重要的立法任務，規(guī)范政府的行政行為，促進政府依法行政這是我們國家依法治國，建設社會主義法制國家的重要措施之一。行政程序法包含的內(nèi)容有兩部分，一部分是要保證行政機關實施有效的行政權利，這是國家維護正常的經(jīng)濟和社會秩序的客觀需要，任何國家的政府都有做好行政管理的職責。另一部分是要保證行政相對人的權利，保證行政行為的公開、公平和公正。所以，對全國人大立法機關來說，盡快地完善行政程序方面的法律是我們建設社會主義法制國家的重要保證。在這方面，1989年首先出臺了跨時代的行政訴訟法。其后，在九屆人大制定了行政處罰法，這同樣是行政程序的一個重要法律。它對行政處罰的種類、設定權與程序都做了嚴格的規(guī)定，所以這些年在行政處罰方面，我們行政機關已經(jīng)逐步走上了一個規(guī)范化的軌道。再有，1999年制定了行政復議法，對行政機關做出的決定，包括行政機關的不作為，對行政的相對人帶來不利或其它損害都可以向同級或上級的行政機關申請行政復議。如果當事人還不服的話，也可以直接向人民法院起訴。再有經(jīng)常提到的行政行為的不規(guī)范，存在許多濫收費的現(xiàn)象。行政許可法對行政許可的費用做了規(guī)定，但是行政的收費不限于在許可的范圍內(nèi)，還要考慮制定一部行政收費法，來具體規(guī)范行政機關的收費問題。同時，根據(jù)一些專家的建議，希望再制定一部行政程序法，在這部法律里，要制定各種行政行為的通行的程序規(guī)則，要體現(xiàn)行政法理論上通常所說的重要原則。通過努力，在原來已經(jīng)制定的行政法的基礎上，后幾部法律要盡快地制定出來，為建立有中國特色社會主義法律體系做出巨大的貢獻。

如何防止和治理腐敗問題

汪永清回答說，如何防止和治理行政許可過程當中的腐敗問題，是我們這次制定行政許可法的一個最基本的出發(fā)點。從這部法律的總則到分則的每一章絕大多數(shù)條款，都是要始終防止行政機關在設定和實施行政許可當中的腐敗問題。目前來看，行政許可防治腐敗的主要原因是在于實施行政許可的條件不具體，不明確，實施行政許可的具體標準缺乏，行政缺乏明確可操作的期限。通常講，權力沒有條件的限制和權力的運作不透明，往往是產(chǎn)生腐敗的兩大原因。

在行政審批制度改革的過程當中，我們也深深地體會到，在我們多得不得了的行政審批當中，缺乏對這些行政審批規(guī)范的制約的標準和條件，這樣就容易產(chǎn)生很多問題。因此，這部法律把規(guī)范行政許可的設定和實施作為這部法律的出發(fā)點，從而達到從根本上、制度上來防止和治理腐敗。

比如說，我們現(xiàn)在一件事要跑好幾個部門，而法律中規(guī)定能一個部門辦理的就不要跑好幾個部門，這樣起碼可以降低老百姓的成本，降低行政機關濫用權力通過行政審批尋租的可能。再比如，這部法律不允許地方政府規(guī)章以外的其它規(guī)范性文件設定行政審批，這就從源頭上防止了行政機關自設權力，從而達到為謀取小團體或者個人的利益的事情發(fā)生。所以說設定權的影響是相當大的。在行政審批過程中，有相當一部分行政審批都是自己給自己定的，自己規(guī)定要收多少錢。所以說自設權力沒有不腐敗的。

再比如，法律對那些需要若干個部門辦理的行政許可，規(guī)定一定要統(tǒng)一辦理。當然這部法上寫的有的是倡導性的，但是我們要努力做到。老百姓辦理比較多的事情都可以到行政大廳里去辦理，寧可自己麻煩也不要老百姓麻煩，防止通過煩瑣的手續(xù)撈取好處。

再比如，無論是地方法規(guī)也好，行政法規(guī)也好，在設定行政許可的時候都必須要明確設定行政許可的必要性和對社會的影響，同時也要求必須明確規(guī)定實施行政許可的期限、條件、程序。這條規(guī)定的重要性是很強的，什么樣的審批，對審批機關有什么樣的約束，基本上是沒有的，這個法對這方面也做了明確的規(guī)定。還規(guī)定允許申請人，也就是老百姓不到現(xiàn)場去提交申請書，可以通過信函等其它間接的方式，這句話雖然很普通，但是影響很大，減少了見面的機會就減少了權錢交易，減少了以權謀私的可能。這項制度是反復論證后，覺得應該在這個制度中增加規(guī)定，而且也制定了相配套的制度。

行政許可原則上在20天內(nèi)就要做出規(guī)定。拖延期限也是一個很容易撈好處的方式，單這個過程就可以給辦理人帶來很多的利益。再比如，現(xiàn)在的行政許可法規(guī)定，所有實施行政許可的工作人員不得向被許可人也就是申請人提出任何意義上的要求，我們叫索取或者收受財物，也不可以謀取其它的利益，利益的范圍比較廣，都包括在內(nèi)。

另外，今后法律和國務院行政法規(guī)明確了收費的才能收費，其它的都不可以規(guī)定收費。我們明確規(guī)定需要收費的寥寥無幾，沒有幾個。如提供一個表格規(guī)定不收費，有的人對這句話有異議，但根據(jù)實際情況，需要明確規(guī)定提供格式文本的可以提供，但是不可以收費，就好象到銀行存款，去郵局郵寄東西一樣，匯款單不收費。

最后還有一個規(guī)定，也是這部法律的特色，就是實施行政許可的所有行為都要承擔法律責任，不按照法律規(guī)定實施，最后出了事要進行處理。行政許可法規(guī)定了非常嚴格的法律責任。法律責任共十條，其中有六條是對行政機關和行政機關工作人員的規(guī)定。

總之，從制度上講，這部分法律能想到的都想到了，關鍵的是下一步的實施，如果都能按照這部法律的規(guī)定來實施，那么在行政許可環(huán)節(jié)的腐敗將會大大減少。還有一個規(guī)定要提一下，就是規(guī)定有數(shù)量限制的行政許可，尤其是資源開發(fā)的許可，原則上要進行公開拍賣的競爭方式，絕對不允許搞暗箱操作。而且還規(guī)定，應該公開拍賣的不公開拍賣，那么允許提請行政復議和行政訴訟。

怎樣使監(jiān)督環(huán)節(jié)更加有效地執(zhí)行

汪永清說，這個問題總的來講是這樣的，本來行政許可的一個主要功能就是控制風險，或者說是防止危險，絕大多數(shù)行政許可的作用就是要減少風險，控制危險。比如說我們開煤礦要生產(chǎn)許可證，許可證的主要作用就是要保障礦山的安全。再比如我們規(guī)定運送易燃易爆物品的車輛在運輸之前要申請取得運輸許可證，本來這個證的目的是為了減少和控制風險的發(fā)生，這也可以回答為什么我們有些事項需要設定行政許可。

現(xiàn)在的問題是，該設的行政許可設了，該發(fā)的證發(fā)了，為什么有證還會發(fā)生問題？從制度上來講，凡是控制風險的行政許可，大部分都是有條件的。比如說，我要開一個餐館，要有衛(wèi)生許可證，就是要承諾食品安全，這是一個法律的義務，現(xiàn)在是履行義務不到位問題。對被許可人來講，作為一個公民、一個組織，要自覺的遵守法律法規(guī)的規(guī)定，避免事故的發(fā)生，這樣對自己也是好的。同時更重要的一個方面，就是要加強對被許可人是不是按照行政許可頒發(fā)時候的條件開展活動進行監(jiān)督檢查。這種監(jiān)督檢查就是要確保行政許可合法發(fā)揮功能的一個重要環(huán)節(jié)。

如果是有了許可再發(fā)生事故，不外乎有兩個方面，一是監(jiān)督制度不健全，發(fā)證機關對事故的監(jiān)督不到位；二是有一些發(fā)證機關發(fā)了審批不去監(jiān)督。有一些去監(jiān)督了，但是監(jiān)管不力，問題還是發(fā)生了。

從制度上來講，有監(jiān)督方式的問題，監(jiān)督機制不合理，還有可能是被許可的活動與監(jiān)督者之間有利害關系。針對這樣一些問題，行政許可法明確規(guī)定，把行政許可的實施權，延伸到對被許可人活動的監(jiān)督環(huán)節(jié)。所以我們在有的時候用一句話：誰審批誰監(jiān)督。同時，對監(jiān)督行為本身也做了非常明確的規(guī)范。

第一，根據(jù)許可法的規(guī)定，實施行政許可的行政機關或者其它有權的機關對被許可人必須進行監(jiān)督。這種監(jiān)督原則上以書面監(jiān)督為主，即我們的監(jiān)督檢查一方面要督促它，另一方面又不能擾民。

第二，對一些需要實地檢查的，行政機關在行使權的過程中要盡量減少與老百姓發(fā)生沖突。

第三，允許老百姓舉報。被許可人舉報，這是非常重要的一個方面。允許公民法人組織和個人對被許可人的活動投訴舉報，這是充分利用當事人之間的利害關系來強化行政許可監(jiān)督的重要方式。無論是那種方式，行政機關都不允許干擾影響被許可人，都不允許去吃拿卡要。

我們原來的監(jiān)督檢查就是年檢，一年檢一次，就是把你的東西送來，實際上想拿什么就拿什么，收了錢不合格也合格了。行政許可法沒有明確規(guī)定不讓年檢，我們的建議是該檢查的內(nèi)容不僅要年檢，還要月月檢，天天檢。但是有些不需要年檢的，如駕駛證就沒有必要年檢。類似這樣的情況行政許可法都做了明確的規(guī)定。

公民權益受損害如何尋求法律救濟

李飛在回答這個問題時說，我們著重對行政機關實施行政許可當中出現(xiàn)的違法行為作了法律責任規(guī)定，此外也對申請人和被許可人在申請行政許可和在依照行政許可開展許可事項的活動中如果有違法行為作出法律規(guī)定。

第一，這部法律有一個很重要的作用就是維護公民、法人和其它組織的合法權益，那么，在設定行政許可和實施行政許可的過程中，如果有違反法律的情況發(fā)生，公民可以尋求法律救濟。比如說一個機關有一個違法的設定，可以向他的上級機關反映，上級機關可以撤銷他的違法設定。人大常委會有權撤銷政府的不適當?shù)姆ㄒ?guī)、規(guī)章和行政規(guī)定。如果違法設定行政許可具體實施了，行政部門對違法的行政許可可以進行行政處罰。我們的當事人受到的實際損害，可以通過行政復議，也可以向上級機關申訴，取得賠償。這里包括有權設定行政許可的機關違反法定的條件和程序濫用職權，給申請人和被許可人造成的實際損失可以通過訴訟程序來獲得法律的保護。

第二，申請人即公民法人和其它組織在申請行政許可的時候，要如實地反映情況和提供真實的材料，如果采取賄賂的手段要追究責任。這部法律有一個顯著的特點，也是總結過去的經(jīng)驗，就是對提交虛假材料和反映虛假情況的當事人，如果他的申請事項涉及到公共安全、人身財產(chǎn)安全的，法律規(guī)定除了給予相應的處罰外，還要剝奪一年的申請權，這樣，當事人就不能存在僥幸心理。

第三，采取欺騙手段取得了行政許可，由于工作人員的疏忽和其它的原因沒有被發(fā)現(xiàn)，除了要撤銷以外，還要給予其它的行政處罰，而且對許可的事項涉及到人身健康安全的還要剝奪三年的行政權限力。我想這些也是規(guī)范行政許可秩序的必要條件。

第四，一個重要的法律原則，在法律的總則里作了規(guī)定。除了法律和法規(guī)的規(guī)定允許轉讓的以外，行政許可原則上不得轉讓?，F(xiàn)在法律上允許轉讓的，主要是通過拍賣和招標實現(xiàn)的。多數(shù)的行政許可，由于是對特定的條件和特定對象發(fā)放，所以不得隨意轉讓。出借、出租、非法轉讓等行為都規(guī)定了相應的法律責任。這些規(guī)定，對違法行為給予必要的制裁，也是維護行政許可秩序和保護廣大公民法人和組織合法權益的必要手段。