孔令龍

國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》的頒布和實(shí)施，對(duì)加快投資體制改革，推進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程具有重要意義。

一、投資體制改革方案的設(shè)計(jì)思路

根據(jù)改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，對(duì)于投資體制改革我們要抓住一條主線，四個(gè)重點(diǎn)。一條主線就是在國(guó)家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。四個(gè)重點(diǎn)：一是改革政府對(duì)企業(yè)投資的管理制度，確立企業(yè)在投資活動(dòng)中的主體地位，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)；二是合理界定政府投資職能，提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平，建立投資決策責(zé)任追究制度；三是健全投資宏觀調(diào)控體系，改進(jìn)調(diào)控方式，完善調(diào)控手段；四是加強(qiáng)投資監(jiān)管，維護(hù)規(guī)范的投資和建設(shè)市場(chǎng)秩序，加快投資領(lǐng)域的立法進(jìn)程。

與以前的投資體制對(duì)比，改革內(nèi)容主要有以下特點(diǎn)：

將企業(yè)投資的管理與政府投資的管理方式分開(kāi)。

對(duì)企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目不再實(shí)行審批制，企業(yè)投資由企業(yè)自主決策，政府從公共管理角度對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)和備案，區(qū)別兩者的依據(jù)是《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》(以下簡(jiǎn)稱《目錄》)。

特大企業(yè)集團(tuán)批準(zhǔn)中長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃后，項(xiàng)目都可備案。

政府投資建設(shè)項(xiàng)目要嚴(yán)格管理，繼續(xù)實(shí)行審批制，對(duì)直接投資、資本金注入項(xiàng)目要審批項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)和概算，特殊項(xiàng)目還要批準(zhǔn)開(kāi)工報(bào)告；對(duì)投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸、貼息的項(xiàng)目只審批資金申請(qǐng)報(bào)告（項(xiàng)目本身要辦理核準(zhǔn)、備案或下級(jí)政府審批程序）。政府投資非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)行“代建制”。

國(guó)家發(fā)展改革委委托咨詢的業(yè)務(wù)，打破中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司一家壟斷的局面，采取短名單競(jìng)爭(zhēng)方式。

明確報(bào)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)、審批項(xiàng)目的依據(jù)是《報(bào)國(guó)務(wù)院的目錄》。

自然壟斷性項(xiàng)目、有限布局的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)行業(yè)主招標(biāo)。

科學(xué)劃分中央政府與地方政府之間投資管理權(quán)限，以及國(guó)務(wù)院投資主管部門與其他部門投資管理權(quán)限。

改進(jìn)宏觀調(diào)控方式。將行業(yè)專項(xiàng)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃作為投資決策的重要依據(jù)。

建立科學(xué)的投資準(zhǔn)入制度。

建立政府投資責(zé)任追究制度。

建立政府投資項(xiàng)目的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

建立企業(yè)投資監(jiān)管體系。

加強(qiáng)對(duì)投資中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

建立健全與投資有關(guān)的法律法規(guī)。

二、企業(yè)投資體制改革

（一）企業(yè)投資管理中的主要問(wèn)題

當(dāng)前，政府對(duì)企業(yè)投資管理存在的主要問(wèn)題是，企業(yè)的投資決策權(quán)沒(méi)有完全落實(shí)，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用尚未得到充分發(fā)揮。企業(yè)投資項(xiàng)目審批管理制度主要還是沿用的上世紀(jì)70年代末至80年代制定的一些管理辦法。雖然在改革過(guò)程中不斷調(diào)整，進(jìn)行了一系列改革，但是基本框架沒(méi)有改變，使企業(yè)難以成為真正獨(dú)立的投資主體。

對(duì)企業(yè)投資管理重事前審批、輕事中和事后監(jiān)管，如果說(shuō)事前審批是取代企業(yè)進(jìn)行投資決策，是“越位”的話，忽視監(jiān)管則是政府管理的“缺位”。投資監(jiān)管的制度不完善，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象比較普遍。

國(guó)有企業(yè)投資的責(zé)任約束機(jī)制仍然有待完善，國(guó)有企業(yè)投資“軟約束”，使企業(yè)具有盲目擴(kuò)張、盲目投資和盲目建設(shè)的沖動(dòng)。

（二）企業(yè)投資體制改革的方案

針對(duì)上述問(wèn)題，改革方案提出徹底改革現(xiàn)行不分投資主體、不分資金來(lái)源、不分項(xiàng)目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小分別由各級(jí)政府及有關(guān)部門審批的企業(yè)投資管理辦法。取消基本建設(shè)與技術(shù)改造分別管理的體制。落實(shí)企業(yè)投資的決策權(quán)，對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制?！赌夸洝穬?nèi)的項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制，目錄外的項(xiàng)目實(shí)行備案制。政府主要從宏觀和項(xiàng)目外部環(huán)境方面來(lái)核準(zhǔn)項(xiàng)目是否可行，通過(guò)建立科學(xué)的行業(yè)準(zhǔn)入制度，規(guī)范的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、資源使用標(biāo)準(zhǔn)、能耗、水耗標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品技術(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)企業(yè)投資，防止低水平重復(fù)建設(shè)。

（三）企業(yè)投資的核準(zhǔn)制

1．核準(zhǔn)制與審批制的區(qū)別

對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目一律不再審批，分別實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制，是此次投資體制改革的最大亮點(diǎn)。核準(zhǔn)制和審批制二者之間究竟有何區(qū)別？

在傳統(tǒng)的投資體制下，對(duì)于所有的投資項(xiàng)目，不分投資主體、資金來(lái)源和項(xiàng)目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小分別由各級(jí)政府有關(guān)部門進(jìn)行審批。改革以后，審批制仍將存在，但審批的對(duì)象有了很大變化，只嚴(yán)格局限于政府投資項(xiàng)目。根據(jù)測(cè)算，今后只有10％左右的項(xiàng)目要繼續(xù)實(shí)行審批制。

實(shí)行核準(zhǔn)制的關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變政府的管理理念。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和投資體制下，政府在審批企業(yè)投資項(xiàng)目時(shí)，把主要精力放在了項(xiàng)目的市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來(lái)源和產(chǎn)品技術(shù)方案等方面。這實(shí)際上是把自己放在企業(yè)所有者的地位、代替企業(yè)進(jìn)行投資決策。實(shí)行核準(zhǔn)制，就是要把這些內(nèi)容全部交給企業(yè)自主決策，政府主要從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度，維護(hù)社會(huì)公共利益角度，對(duì)企業(yè)投資的重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目的外部性影響進(jìn)行核準(zhǔn)，不再關(guān)注項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益等內(nèi)容。

2．核準(zhǔn)項(xiàng)目的范圍

政府僅對(duì)企業(yè)投資建設(shè)《目錄》內(nèi)的項(xiàng)目進(jìn)行核準(zhǔn)，其中，國(guó)家法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院有專門規(guī)定的項(xiàng)目按有關(guān)法規(guī)或有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。企業(yè)投資項(xiàng)目使用政府補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸、貼息等投資補(bǔ)助的，政府有關(guān)部門只批準(zhǔn)資金申請(qǐng)報(bào)告。公路建設(shè)投資公司、城市建設(shè)投資公司投資建設(shè)項(xiàng)目，按不同情況區(qū)別，凡不是自主決策、自負(fù)盈虧，僅是代理政府財(cái)政性資金的，不能算企業(yè)投資。列入《目錄》應(yīng)是重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目。《目錄》是相對(duì)動(dòng)態(tài)管理，目前執(zhí)行的是2004年本?！赌夸洝房筛鶕?jù)變化的情況適時(shí)調(diào)整。未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門不得擅自增減《目錄》規(guī)定的范圍。

3．核準(zhǔn)制的實(shí)施機(jī)關(guān)

《目錄》中明確了實(shí)施核準(zhǔn)的行政機(jī)關(guān)。核準(zhǔn)機(jī)關(guān)包括國(guó)務(wù)院（《目錄》中的四個(gè)項(xiàng)目以及國(guó)家發(fā)展改革委1927號(hào)文的《報(bào)國(guó)務(wù)院的目錄》）、在《核準(zhǔn)辦法》中，國(guó)務(wù)院投資主管部門是指國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，各級(jí)地方政府投資主管部門是指各級(jí)地方發(fā)展改革委（計(jì)委）和地方政府規(guī)定具有投資管理職能的經(jīng)貿(mào)委（經(jīng)委）。其中未特指省級(jí)政府投資主管部門的，由省級(jí)地方政府確定在哪一級(jí)政府核準(zhǔn)。屬國(guó)務(wù)院行業(yè)主管部門核準(zhǔn)的僅涉及三種項(xiàng)目：中央部門直屬單位的限額以下的鐵路、機(jī)場(chǎng)、社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，是因這些部門仍有直屬的企業(yè)、事業(yè)單位。原來(lái)大企業(yè)集團(tuán)的審批權(quán)相應(yīng)取消了。

4．核準(zhǔn)項(xiàng)目的程序

核準(zhǔn)屬于行政許可事項(xiàng)?！逗藴?zhǔn)辦法》規(guī)定了企業(yè)（包括事業(yè)單位）投資建設(shè)《目錄》內(nèi)的項(xiàng)目，要報(bào)“項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告”及“報(bào)告”應(yīng)包括的主要內(nèi)容，編制要求；應(yīng)附的文件，其中將環(huán)境保護(hù)管理部門出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)文件的審批意見(jiàn)、國(guó)土資源管理部門出具的項(xiàng)目用地和資源利用初審意見(jiàn)、城市規(guī)劃部門出具的規(guī)劃意見(jiàn)等作為前置審查條件；申報(bào)的程序依然是，中央管理企業(yè)和計(jì)劃單列企業(yè)集團(tuán)投資建設(shè)應(yīng)由國(guó)家發(fā)展改革委或國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的項(xiàng)目，可直接向國(guó)家發(fā)展改革委提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，并附項(xiàng)目所在地省級(jí)投資主管部門的意見(jiàn)。其它企業(yè)不能直接上報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委或國(guó)務(wù)院，應(yīng)經(jīng)項(xiàng)目所在地的省級(jí)人民政府投資主管部門初審并提出意見(jiàn)，報(bào)送國(guó)家發(fā)展改革委核準(zhǔn)。項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告編制的深度應(yīng)相當(dāng)于過(guò)去的可行性研究報(bào)告的深度?！稌盒修k法》根據(jù)《行政許可法》設(shè)定了嚴(yán)格的辦理程序和時(shí)限；受理不受理都要告知，對(duì)于可能會(huì)對(duì)公眾利益造成重大影響的項(xiàng)目，在進(jìn)行核準(zhǔn)時(shí)要采取適當(dāng)方式征求公眾意見(jiàn)；對(duì)涉及其它部門職能的項(xiàng)目，應(yīng)征求相關(guān)部門的意見(jiàn)。對(duì)不同意核準(zhǔn)的項(xiàng)目，也應(yīng)以書(shū)面形式通知項(xiàng)目申報(bào)單位，說(shuō)明理由。

5．核準(zhǔn)的條件及效力

項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)主要審查的條件是：

（1）符合國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)；

（2）符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和土地利用總體規(guī)劃；

（3）符合國(guó)家宏觀調(diào)控政策；

（4）地區(qū)布局合理；

（5）主要產(chǎn)品未對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)形成壟斷；

（6）未影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全；

（7）合理開(kāi)發(fā)并有效利用了資源；

（8）生態(tài)環(huán)境和自然文化遺產(chǎn)得到有效保護(hù)；

（9）未對(duì)公眾利益，特別是項(xiàng)目建設(shè)地的公眾利益產(chǎn)生不利影響。

項(xiàng)目申報(bào)單位憑項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)出具的項(xiàng)目核準(zhǔn)文件，依法辦理城市規(guī)劃、土地使用、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、設(shè)備進(jìn)口和減免稅確認(rèn)等方面的手續(xù)。

項(xiàng)目核準(zhǔn)文件有效期為2年，自發(fā)布之日起，在項(xiàng)目核準(zhǔn)文件有效期內(nèi)未開(kāi)工建設(shè)也未申請(qǐng)延續(xù)的，原項(xiàng)目核準(zhǔn)文件自動(dòng)失效。

（四）企業(yè)投資備案制

為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《決定》精神，切實(shí)做好備案工作，國(guó)家發(fā)展改革委就備案工作提出指導(dǎo)意見(jiàn)。

1．備案項(xiàng)目的適用范圍

企業(yè)投資項(xiàng)目，無(wú)論中央企業(yè)、地方企業(yè)除列入《目錄》中或國(guó)家另有規(guī)定的，一律實(shí)行備案制，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案，這里的屬地是指項(xiàng)目建設(shè)所在地。境外投資項(xiàng)目中提到的向國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部備案是例外。石油、天然氣項(xiàng)目也應(yīng)征求地方意見(jiàn)。

2．備案制的必要性

對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行備案制，是投資體制改革的重要內(nèi)容，是真正確立企業(yè)投資主體地位、落實(shí)企業(yè)投資決策自主權(quán)的關(guān)鍵所在。認(rèn)真做好備案制工作，有利于及時(shí)掌握和了解企業(yè)的投資動(dòng)向，可以更加準(zhǔn)確、全面地對(duì)投資運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控；有利于貫徹實(shí)施國(guó)家的法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入制度，防止低水平盲目重復(fù)建設(shè)；有利于及時(shí)發(fā)布投資信息，引導(dǎo)全社會(huì)投資活動(dòng)；有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)投資運(yùn)行中存在的問(wèn)題，并采取相應(yīng)的調(diào)控措施。

3．備案制的性質(zhì)

對(duì)于企業(yè)投資項(xiàng)目而言，備案制將是今后的主要管理方式。企業(yè)投資項(xiàng)目備案制，既不同于傳統(tǒng)的審批制，也不同于《決定》中所規(guī)定的核準(zhǔn)制。與這兩項(xiàng)制度相比，備案制的程序更加簡(jiǎn)便。企業(yè)投資項(xiàng)目備案應(yīng)是事前備案，政府有關(guān)部門對(duì)企業(yè)的項(xiàng)目備案，只看其是否符合國(guó)家的法律法規(guī)、是否符合產(chǎn)業(yè)政策、是否符合行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、是否屬于政府核準(zhǔn)或?qū)徟粦?yīng)進(jìn)行備案等內(nèi)容。除全國(guó)統(tǒng)一的法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)外，地方政府也可以根據(jù)本地區(qū)的具體情況，如地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境污染容量、當(dāng)?shù)刭Y源（包括土地、水源）狀況等，制定較為詳細(xì)的投資準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于合規(guī)的項(xiàng)目，必須予以備案，政府投資管理部門原則上沒(méi)有自由裁量權(quán)。對(duì)此，須加強(qiáng)對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目的事中和事后監(jiān)管。在實(shí)行備案制的過(guò)程中，既不能以備案的名義進(jìn)行變相審批，也不能放任自流、使備案制流于形式。

企業(yè)投資備案制對(duì)政府的管理能力提出了更高的要求。政府管理部門必須對(duì)主要行業(yè)和產(chǎn)品建立科學(xué)的行業(yè)準(zhǔn)入制度，規(guī)范的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、資源使用標(biāo)準(zhǔn)、能耗、水耗標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品技術(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、勞動(dòng)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等等一系列規(guī)范，引導(dǎo)企業(yè)投資，防止低水平重復(fù)建設(shè)。我認(rèn)為備案應(yīng)是企業(yè)做完可行性研究之后。

4．方便企業(yè)辦理相關(guān)手續(xù)

各級(jí)地方政府投資主管部門應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，逐步推行網(wǎng)上備案確認(rèn)，提高工作效率，對(duì)企業(yè)內(nèi)部的技術(shù)改造項(xiàng)目備案還應(yīng)考慮進(jìn)一步簡(jiǎn)化；地方政府不得歧視外地、中央企業(yè)；應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、工商管理、海關(guān)等部門做好銜接和溝通工作，方便企業(yè)辦理相關(guān)手續(xù)。由于企業(yè)投資備案手續(xù)相對(duì)于上述行政許可手續(xù)比較簡(jiǎn)單、成本低，因此，我們建議企業(yè)投資備案在土地、環(huán)保等其它審批之前辦理。已辦理備案手續(xù)的項(xiàng)目，如果在實(shí)施過(guò)程中投資主體和主要建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變化，應(yīng)當(dāng)重新備案（或改為核準(zhǔn)）。

5．利用備案為投資宏觀調(diào)控服務(wù)

各級(jí)地方政府投資主管部門在做好具體備案工作的同時(shí)，應(yīng)對(duì)所有企業(yè)投資項(xiàng)目的備案材料進(jìn)行整理、歸納和分析，并及時(shí)向上級(jí)投資主管部門報(bào)送相關(guān)材料，以做好社會(huì)投資的監(jiān)測(cè)工作，為投資宏觀調(diào)控服務(wù)。無(wú)論是準(zhǔn)予備案的項(xiàng)目還是不予備案的項(xiàng)目，均應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)，方便企業(yè)和個(gè)人查詢，以指導(dǎo)社會(huì)投資。

（五）擴(kuò)大大型企業(yè)集團(tuán)的投資決策權(quán)

1．方案設(shè)計(jì)的思路

過(guò)去的審批制程序繁瑣，效率不高，特別是沒(méi)有完全落實(shí)企業(yè)的投資決策權(quán)，沒(méi)有充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。根據(jù)大型企業(yè)集團(tuán)改革試點(diǎn)，鞍鋼、寶鋼等企業(yè)在幾年前曾試行，企業(yè)編制中長(zhǎng)期發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，規(guī)劃中的項(xiàng)目不再報(bào)政府審批。在研究投資體制改革方案時(shí)，大型企業(yè)集團(tuán)極力推行這一做法，《決定》給予采納。

2．特大型企業(yè)集團(tuán)的界定

根據(jù)《決定》，享受進(jìn)一步擴(kuò)大投資決策權(quán)的企業(yè)，一是要基本建立現(xiàn)代企業(yè)制度，二是屬于特大型企業(yè)集團(tuán)。正在制定的管理辦法擬考慮按銷售收入、資產(chǎn)總額等界定。

3．具體操作中的問(wèn)題

由于企業(yè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃編制難度較大，政府批準(zhǔn)規(guī)劃可能比核準(zhǔn)單個(gè)項(xiàng)目要費(fèi)時(shí)、費(fèi)力，因此，是否采用這一條，可由符合條件的企業(yè)自行選擇。建議對(duì)具體地域內(nèi)的大型煤電聯(lián)營(yíng)項(xiàng)目、水電的流域梯級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)等分期建設(shè)的大型開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，可以在批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃后，由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)情況分期建設(shè)，只辦理備案手續(xù)。

（六）積極鼓勵(lì)社會(huì)投資

1．放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域

允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。

2．鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)

各級(jí)政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，利用特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助等多種方式，吸引社會(huì)資本參與有合理回報(bào)和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

3．向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)選定項(xiàng)目業(yè)主

對(duì)于涉及國(guó)家壟斷資源開(kāi)發(fā)利用、需要統(tǒng)一規(guī)劃布局的項(xiàng)目，政府在確定建設(shè)規(guī)劃后，可向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)選定項(xiàng)目業(yè)主。可考慮由政府出資事先做出項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告，最終由中標(biāo)企業(yè)付費(fèi)，以節(jié)約社會(huì)成本。

我們要認(rèn)真貫徹落實(shí)上述精神，在進(jìn)行核準(zhǔn)、備案時(shí)對(duì)民間資本一視同仁，積極鼓勵(lì)社會(huì)投資。

三、政府投資體制改革

（一）當(dāng)前政府投資體制存在的問(wèn)題

1．政府投資范圍過(guò)寬，基層公共投資不足

政府既安排公益性項(xiàng)目和基礎(chǔ)性項(xiàng)目的投資，還圍繞著“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”這個(gè)中心而延伸，承擔(dān)一部分以贏利為目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的投資?；鶎诱畬?duì)教育、醫(yī)療防疫、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足，反之又使企業(yè)不得已承擔(dān)了辦社會(huì)的職能，從而加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

2．中央政府與地方政府的投資責(zé)權(quán)不明

中央與地方的投資事權(quán)劃分不清，事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)應(yīng)，嚴(yán)重影響了政府投資管理的科學(xué)性和管理效率。

3．政府投資決策的科學(xué)化、民主化水平需要進(jìn)一步提高

政府投資的決策程序尚不完善，專家咨詢的科學(xué)決策及公眾參與的民主評(píng)議都有待制度化。

4．建設(shè)實(shí)施管理不嚴(yán)格，專業(yè)化水平不高

使用單位自管自建，專業(yè)化水平不高，超概算、超標(biāo)準(zhǔn)是普遍現(xiàn)象；資金使用方式不夠明確、規(guī)范，浪費(fèi)資金、挪用資金常有發(fā)生。

5．投資責(zé)任追究制度有待建立

長(zhǎng)期以來(lái)，政府投資人人插手，出現(xiàn)失誤無(wú)人負(fù)責(zé)，沒(méi)有建立嚴(yán)格有效的監(jiān)督和責(zé)任追究制度。

6．政府投資的法律、法規(guī)不完善

實(shí)際上，政府投資的法規(guī)特別是中央政府一級(jí)幾乎是空白。

（二）政府投資體制改革方案的主要內(nèi)容

《決定》對(duì)政府投資體制改革只是做出了一些原則性的規(guī)定。其主要思路是對(duì)政府投資要嚴(yán)格依法管理，提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平，建立嚴(yán)格的投資決策責(zé)任追究制度。目前，國(guó)家發(fā)展改革委正在根據(jù)《決定》規(guī)定的原則、精神，起草《政府投資條例》和《中央政府預(yù)算內(nèi)投資管理辦法》、《中央政府預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助、貼息管理辦法》。政府投資體制要解決的主要問(wèn)題是：

1．合理界定政府投資范圍

《決定》中指的政府投資是各級(jí)政府用于固定資產(chǎn)建設(shè)的投資，但不包括國(guó)防、軍工范圍?！稕Q定》中對(duì)政府投資的范圍規(guī)定的比較原則?！稕Q定》沒(méi)有明確講政府投資要從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域推出，但提出，能夠由社會(huì)投資建設(shè)的項(xiàng)目，盡可能利用社會(huì)資金建設(shè)。企業(yè)不要辦社會(huì)，政府也盡可能不要辦企業(yè)。這應(yīng)是今后各級(jí)政府安排投資時(shí)要遵守的一條重要原則。

2．合理劃分中央政府與地方政府的投資事權(quán)

一般來(lái)說(shuō)，中央政府應(yīng)負(fù)責(zé)全國(guó)性公共產(chǎn)品的提供；涉及跨地區(qū)公共產(chǎn)品的提供；實(shí)施再分配政策，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)最低公共服務(wù)水平的均等化等等。相應(yīng)地，地方政府的投資事權(quán)就是地方性公共產(chǎn)品的提供；上一級(jí)地方政府也負(fù)責(zé)本地區(qū)最低公共服務(wù)水平的均等化等等。

3．健全政府投資項(xiàng)目決策機(jī)制

政府投資項(xiàng)目的科學(xué)性，首先應(yīng)體現(xiàn)在投資需求的決策上。由于政府投資是公共資金，容易出現(xiàn)爭(zhēng)要積極、投資無(wú)度的現(xiàn)象。部門利益和部門需求成了決策的出發(fā)點(diǎn)，行政權(quán)力也常常會(huì)介入決策過(guò)程之中。加之決策中的公開(kāi)性、民主化程度不高，造成許多工程項(xiàng)目決策具有很大的隨意性，未進(jìn)行充分的論證研究，匆忙立項(xiàng)，出現(xiàn)“形象工程”、“首長(zhǎng)工程”、“政績(jī)工程”、“三邊工程”和“釣魚(yú)工程”就不足為怪了。

今后，決策過(guò)程委托的咨詢?cè)u(píng)估不能由一家機(jī)構(gòu)壟斷。國(guó)家發(fā)展改革委已經(jīng)發(fā)布了選擇咨詢中介機(jī)構(gòu)的管理辦法，已于11月1日起實(shí)施。還需建立征求社會(huì)公眾意見(jiàn)的制度。在政府投資項(xiàng)目公示制度出臺(tái)之前，應(yīng)首先作到政府投資項(xiàng)目公開(kāi)制度，即已批準(zhǔn)的所有項(xiàng)目，只要不涉及保密，都要向社會(huì)公開(kāi)。

4．規(guī)范政府投資計(jì)劃管理

當(dāng)前，政府投資計(jì)劃管理中的突出問(wèn)題是項(xiàng)目的前期工作薄弱，一是忽視了中長(zhǎng)期專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃對(duì)投資項(xiàng)目的指導(dǎo)作用，二是投資項(xiàng)目的前期工作嚴(yán)重滯后。今年審計(jì)署指出，國(guó)家發(fā)展改革委年初下達(dá)的中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃落實(shí)到具體項(xiàng)目只有60％多。對(duì)此，在研究制定《中央政府投資管理辦法》時(shí)，要研究建立政府投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)的概念，庫(kù)內(nèi)的項(xiàng)目按前期工作進(jìn)度動(dòng)態(tài)排序，只有成熟的項(xiàng)目才能列入預(yù)算內(nèi)投資年度計(jì)劃。預(yù)算內(nèi)投資年度計(jì)劃本應(yīng)是支付計(jì)劃，是當(dāng)年要完成的投資。如果項(xiàng)目前期工作深入，能作到按招標(biāo)結(jié)果安排計(jì)劃，同樣的年度總規(guī)模，可能可以多安排一些項(xiàng)目。由于項(xiàng)目前期工作不到位，大量資金計(jì)劃是下半年才下達(dá)，長(zhǎng)此下去，會(huì)使年度預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃由支付計(jì)劃演變?yōu)橘Y金承諾計(jì)劃。

5．規(guī)范政府投資項(xiàng)目審批

首先，規(guī)范中央政府與地方政府之間關(guān)于地方政府投資項(xiàng)目的審批權(quán)劃分，原則上按照事權(quán)和“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策”來(lái)劃分。其次，國(guó)家發(fā)展改革委與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門之間的項(xiàng)目審批權(quán)限劃分，也要按照項(xiàng)目性質(zhì)、資金來(lái)源和事權(quán)劃分。關(guān)于項(xiàng)目審批，《決定》中明確政府投資要針對(duì)不同的資金類型和資金運(yùn)用方式，確定相應(yīng)的管理辦法。

6．加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式

目前，政府投資項(xiàng)目建設(shè)資金不到位的問(wèn)題十分嚴(yán)重。尤其是中西部地區(qū)的國(guó)債項(xiàng)目、中央補(bǔ)助項(xiàng)目配套資金不落實(shí)現(xiàn)象普遍存在，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2003年全國(guó)已竣工政府投資項(xiàng)目拖欠工程款約620億元。挪用資金問(wèn)題也時(shí)有發(fā)生。對(duì)此，擬在政府投資管理規(guī)章中提出相應(yīng)管理辦法，以解決挪用資金和濫用投資結(jié)余問(wèn)題等等。

《決定》要求，非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”?！按ㄖ啤钡耐瞥?，是這次政府投資體制改革的一個(gè)重要舉措?！按ㄖ啤钡哪Ｊ桨创箢惙种饕莾煞N，一是成立政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)。二是由政府投資管理部門通過(guò)招投標(biāo)方式選擇專業(yè)項(xiàng)目建設(shè)管理公司。兩種方式各有利弊。