蕭　方

《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》向民間開放了中國6000多個無居民島嶼的使用權。它的另一層含義,是通過實際開發(fā)利用，發(fā)展海洋經濟，維護國家主權

“最低10萬元，就可以‘買一個島”，從7月1日后，浙江溫州、嘉興、寧波、臺州等地的海洋漁業(yè)部門不時接到有關“買島”的咨詢電話。他們從地方海洋與漁業(yè)局得到的回復是，少則10萬(不包括開發(fā)費用)，多則上億，可一圓你的島主夢。

雖然浙江省寧波市海洋漁業(yè)局政策法規(guī)室的羅曼麗告訴中國《新聞周刊》，“具體的實施細則正在制定當中”，但在這個擁有中國最多海島的省份——僅無居民海島就有2800多個，其中一半被認為具有開發(fā)價值——當?shù)厝耸肯嘈?，一項新頒布的法規(guī)將掀起新的一輪海島投資熱。

7月1日，由國家海洋局、民政部、總參謀部聯(lián)合發(fā)布的《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）正式施行，標志著我國無居民海島的管理和保護活動已逐步納入法制化軌道，同時也顯現(xiàn)出我國向海洋大國發(fā)展的戰(zhàn)略雛形。

在加強對海島資源的經濟利用之外，國家海洋局海域管理司海島海岸帶管理辦公室王忠處長對中國《新聞周刊》說，“《規(guī)定》的出臺填補了我國保護海島、維護主權方面的空白?！?/p>

開發(fā)島嶼：個人也可當“島主”

“出臺這個規(guī)定，有利于‘實施海洋開發(fā)戰(zhàn)略部署的貫徹實施，表明國家對包括無居民海島在內的海島經濟發(fā)展和生態(tài)保護的支持和規(guī)范。”海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所海洋法研究室主任賈宇在談到《規(guī)定》出臺的背景時說。該法規(guī)明確指出，無居民海島歸國家所有，但同時規(guī)定，除法人單位外，個人也可申請開發(fā)利用無居民島嶼。

我國海島眾多，面積在500平方米以上，并且高潮時露出水面的島嶼就有6000多個，無人居住島嶼約占94%。但因這些島嶼大都遠離大陸，交通不便，在東部經濟獲得高速發(fā)展的同時，無居民海島的價值并沒有得到最大的開發(fā)，發(fā)展程度遠遠落后于東部其它地區(qū)。

即使對已經開發(fā)利用的無居民海島，也面臨著無序、無度、無償開發(fā)、開發(fā)層次較低的問題。一些單位和個人對無居民海島的利用自主性、隨意性非常大，污染和損害海島生態(tài)環(huán)境的事件也頻頻發(fā)生，造成部分海島及周圍海域的資源環(huán)境遭到破壞。

一些專家預測，《規(guī)定》出臺后，對海島的開發(fā)和利用將主要集中在海島生態(tài)旅游方面。羅曼麗介紹說，寧波地區(qū)的無居民海島將主要用于發(fā)展旅游項目。當?shù)卦S多無居民海島環(huán)境幽靜，山秀林奇，景色怡人，如果通過構建適應當?shù)貧夂驐l件的生態(tài)系統(tǒng)，并以此為依托開展旅游度假等商業(yè)性活動，將大力推動當?shù)亟洕陌l(fā)展。此外，一些無居民海島還擁有豐富的海域資源，漁業(yè)、農業(yè)、油氣、港口都可以成為開發(fā)的資源。

據(jù)王忠介紹，在引資過程中，國家采取了靈活的態(tài)度，外資也可以流入無居民海島的開發(fā)活動，但“利用外資對島嶼開發(fā)經營的項目用島，須報國務院批準?！睋?jù)報道，在浙江，已有日本商人提出了購買海島使用權的要求。

但目前，民間投資者欲當“島主”尚需時日，《規(guī)定》的具體實施辦法及程序還沒有頒發(fā)。王忠說：“因為這涉及國有資源的有償使用，問題比較復雜，國家海洋局正在進行配套制度的研究和一些細則的制定，估計很快將能出臺。但有一點可以肯定的是，轉讓使用權肯定是要收取一定費用的。海洋局正在進行海島價值體系的研究，具體標準會很快拿出來?！?/p>

海洋戰(zhàn)略：以利用顯示存在

這項法規(guī)將影響到中國6000多個沿海島嶼，以及上萬個面積在500平方米以下的島嶼和巖礁。除開發(fā)經濟潛能外，海島對于維護國家主權和保衛(wèi)國家安全也有重要意義。

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，海島是劃分內水、領海和200海里專屬經濟區(qū)等管轄海域的重要標志，一個島嶼或者巖礁就擁有1550平方公里的領海海域，而一個能維持人類居住或者其本身的經濟生活的島嶼則可以擁有43萬平方公里的專屬經濟區(qū)。從海防的角度來說，海島還是海防的前沿陣地，是“不沉的航空母艦”。因此，在《聯(lián)合國海洋法公約》生效后，沿海國的國土構成發(fā)生了巨大的變化，沿海各國紛紛調整本國國土及其資源開發(fā)和管理的政策，爭奪海洋資源成為近十幾年來的基本趨勢。

但據(jù)賈宇介紹說，由于歷史原因，我國海洋立法先天不足，發(fā)展不順，1982年《海洋環(huán)境保護法》的頒布實施，標志著我國的海洋立法進入一個全新的發(fā)展時期。盡管如此，無居民海島的管理和保護卻一直是海洋法律規(guī)范中的一個盲點，長期處于無法可依的尷尬境地。

正因如此，無序、無度、無償開發(fā)無居民海島，造成損害國家權益，威脅國防和軍事安全的事件時有發(fā)生。近些年來，炸島、炸礁、炸山取石等嚴重改變海島地貌和形態(tài)的事件不時有之，甚至嚴重影響我國領海基點的安全，并可能導致我國主權和管轄海域喪失的嚴重后果。海南三亞就曾發(fā)生過為了開辟航道搞旅游而炸礁的事件；有些海島的無序開發(fā)造成軍事機密的泄露，干擾和影響軍事活動，嚴重危害國家安全。

相對于穩(wěn)固的陸上邊界，我國的海疆安全形勢是復雜而嚴峻的。目前，我國與周邊國家的海上一些島嶼的權屬存在糾紛，國家又缺少海島管理與保護的法律，這些對于維護我國國家主權和海洋權益是不利的。

東海的島礁數(shù)量占全國的60%以上，在這里的最大的爭議是釣魚島問題。就在今年初，日本《讀賣新聞》報道，日本政府已與聲稱擁有釣魚島所有權的國民簽訂了正式租借合同，以年租金2256萬日元的價格租下了釣魚島及附近的南小島、北小島三個島嶼，其目的就是限制轉售該島，阻止第三者登島。

南海是爭議最多的海域之一。在南沙群島問題上，盡管中國一直主張“擱置爭議，共同開發(fā)”，并且提出過具體的合作開發(fā)計劃，但相關各國誰也不愿意放棄既得利益，一些國家已經單獨在南沙的島礁和所轄海域內進行了現(xiàn)實的開發(fā)。近年來，某些國家甚至采取一省包一島的辦法來開發(fā)這些島礁，還把新婚夫婦的戶口放到這些島上，企圖造成擁有該島的既成事實。他們還都有意把島嶼和海域爭端國際化，試圖在漫長談判的同時獲得更多的資源，并造成使用、開發(fā)的現(xiàn)實。

一些海洋法專家認為，嚴峻的現(xiàn)實已經給我們敲響了警鐘。對那些有爭議的海島，既然中國擁有主權，就要在實際開發(fā)利用中顯示中國的存在。

據(jù)國家海洋局網站上發(fā)表的一篇文章說，從北到南，我國所面臨的海域劃界形勢嚴峻。除了需分別在黃海北部和北部灣北部與朝鮮和越南進行領海劃界之外，還需要分別與8個國家進行專屬經濟區(qū)和大陸架劃界，在有些海域，更是同時涉及與3個國家的劃界。王忠在談到有爭議的海島時說：“對有爭議的島嶼，我們宣稱擁有主權，但又沒實際行使主權，實施有效管理，許多人對此提出質疑。這次的規(guī)定就是一個宣布，將無居住海島納入我國有效的行政管轄之內，這將對我國的海域劃界有很大的作用?！?/p>

因此，一些海洋戰(zhàn)略專家在評價《規(guī)定》出臺時，稱這是中國逐步走向海洋大國過程中的一個標志，是對我國海洋主權的又一次聲明。■