試點方案出臺

6月27日，國務院下發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》。中國金融業(yè)上世紀90年代中期開始的對地方金融（城市信用社、農(nóng)村合作基金會、信托投資公司等）的漫長重整，終于揭到了農(nóng)村信用社這一章。方案稱，將從東、中、西部選取三至五個省，從下半年開始試點。至7月底，《財經(jīng)》獲得最新信息，有七個省的試點申請有望獲批。

農(nóng)村信用社是20世紀50年代初農(nóng)村推行三大合作制（農(nóng)業(yè)合作、供銷合作、信用合作）的產(chǎn)物，1950年3月在中國人民銀行召開的第一次全國金融工作會議上，確定了試辦農(nóng)信社，1951年的第一次全國農(nóng)村金融工作會議上則決定大力發(fā)展農(nóng)信社，實行社員入股，實行一人一票制。在90年代中期金融改革后，農(nóng)村金融的其他主要工具如農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)村信用社脫鉤并逐步取消縣以下網(wǎng)點，而新設立的政策性銀行農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行更收縮其業(yè)務至糧棉收購貸款（金額巨大但領(lǐng)域非常狹窄）一途。農(nóng)信社在過去數(shù)年間竟不得不成為農(nóng)村金融幾乎惟一的支柱。中國人民銀行的統(tǒng)計資料顯示，2001年底，全國4萬戶農(nóng)信社各項存款余額1.7萬億元，貸款余額1.2萬億元，其中農(nóng)業(yè)貸款余額為4417億元，占所有金融機構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款余額的77％。

但是，這一支柱早已明顯不堪重負。全國農(nóng)信社總體資產(chǎn)質(zhì)量的滑坡，已經(jīng)持續(xù)了相當長的時間。

據(jù)原國務院體改辦副主任李劍閣在2003年第七期《比較》雜志所發(fā)表文章中援引的權(quán)威數(shù)字，至2000年年底，全國農(nóng)信社不良資產(chǎn)為5174億元，其中逾期1582億元，呆滯2672億元，呆賬920億元。

這一統(tǒng)計口徑顯然是以“一逾兩呆”的貸款分類方法為依據(jù)。“一逾兩呆”已經(jīng)被公認為落后的貸款分類方法，通常根據(jù)其所獲得的不良資產(chǎn)數(shù)額會較五級分類法——國際通行的貸款分類方法——所得數(shù)額為小。4月間新成立的中國銀監(jiān)會已經(jīng)決定今年在所有信貸機構(gòu)中全面啟動貸款五級分類法，但農(nóng)信社因其困難深重獲得了一定的寬限期（參見本期《貸款分類改革曲折》一文）。

另據(jù)農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司的《農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整與農(nóng)村金融服務》報告，至2001年底，全國農(nóng)信社不良貸款比重達到44％，呆滯、呆賬貸款分別達到31％（3713億元）和8％（981億元）；46％的信用社虧損，58％的信用社已經(jīng)資不抵債。歷年虧損掛賬則為1232億元。全國農(nóng)信社總計資不抵債2361億元。該報告還指出，2001年底，全國農(nóng)信社所有者權(quán)益966億元，歷年掛賬虧損1249億元，在不計不良資產(chǎn)因素的情況下已經(jīng)資不抵債。按此口徑，全國有53.3％的省份信用社凈資產(chǎn)為負數(shù)，其中嚴重資不抵債的信用社有1萬個，占總數(shù)的27％。

在很大程度上，農(nóng)信社近年的運轉(zhuǎn)要依賴來自央行的直接支持。2001年，中國人民銀行對農(nóng)信社新增312億元支農(nóng)再貸款，這占到了全國農(nóng)信社同年新增農(nóng)業(yè)貸款的22.37％！

在此背景下出臺的農(nóng)村信用社改革試點，固然是問題深重的農(nóng)村金融體系多年等待的一次整頓與改革機會，但首先是對于未來將做出的大規(guī)模金融援救的一次試探。

“實際資不抵債”額超過2000億元？

中國人民銀行研究局局長謝平在2001年度曾發(fā)表文章指出，農(nóng)信社沉重的歷史包袱有三個主要來源：不合理制度造成的資產(chǎn)質(zhì)量問題，如行政干預、指令貸款支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等；制度轉(zhuǎn)換過程中產(chǎn)生的新呆賬，如農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)信社脫鉤過程中的資產(chǎn)分割與劃轉(zhuǎn)；宏觀經(jīng)濟波動和政策性因素導致的資產(chǎn)問題，如高通脹時期的保值貼補掛賬。

細讀此次出臺之方案為“消化”信用社歷史包袱而推出的“扶持政策”，正是從謝平所稱的角度設計。

——“對虧損信用社因執(zhí)行國家宏觀政策開辦保值儲蓄而多支付保值貼補息給予補貼”。由財政部核定1994年至1997年期間虧損信用社實行保值貼補息數(shù)額，由國家財政分期予以撥補。

——從2003年1月1日起至2005年底，對西部地區(qū)試點的信用社一律暫免征收企業(yè)所得稅；對其他地區(qū)試點的信用社，一律按照應納稅額減半征收；從2003年1月1日起，對試點地區(qū)所有信用社的營業(yè)額按3％稅率征收。

——由人民銀行按照試點地區(qū)信用社2002年底實際資不抵債數(shù)額的50％安排專項再貸款提供資金支持；或者按其2002年底實際資不抵債數(shù)額的50％，由人民銀行發(fā)行專項中央銀行票據(jù)，用于置換信用社的不良貸款。

采取專項再貸款還是中央銀行票據(jù)，由試點地區(qū)自主選擇。方案對專項再貸款及中央銀行票據(jù)作了進一步闡釋：專項再貸款利率按金融機構(gòu)準備金存款利率減半確定，期限視試點地區(qū)可分為三年、五年和八年，由省級人民政府統(tǒng)借統(tǒng)還。中央銀行票據(jù)期限為兩年，按不低于準備金存款利率按年付息。所發(fā)票據(jù)不能流通、轉(zhuǎn)讓和抵押，可有條件提前兌付。

方案對于計算試點地區(qū)信用社“實際資不抵債”數(shù)額給出了計算方法。實際資不抵債=歷年掛賬虧損＋實際資產(chǎn)損失－所有者權(quán)益－呆賬準備金。其中，實際資產(chǎn)損失=呆賬貸款＋（呆滯貸款）×40％＋（逾期貸款）×10％＋（投資資產(chǎn)）×10％＋（抵債資產(chǎn)）×50％。

暫不計財政撥付的保值貼補息數(shù)額及稅收優(yōu)惠等，以此口徑計算全國信用社“實際資不抵債”數(shù)額，如果按前述原國務院體改辦一位負責人所發(fā)表文章中援引的2000年度數(shù)字，則全國信用社“實際資產(chǎn)損失”當在2147億元（920億元呆賬＋2672億元呆滯貸款×40％＋1582億逾期貸款×10％）之上，這一數(shù)字并未計入投資資產(chǎn)和抵債資產(chǎn)部分。而歷年掛賬虧損在千億元以上，即使考慮到所有者權(quán)益及呆賬準備因素，最終“實際資不抵債”數(shù)額亦當在2000億元以上。

如果按農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司的《農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整與農(nóng)村金融服務》報告所披露的2001年底數(shù)據(jù)計算，則全國信用社“實際資產(chǎn)損失”當在2466.2億元（3713億元呆滯貸款×40％＋981億元呆賬，逾期貸款數(shù)、投資資產(chǎn)數(shù)及抵債資產(chǎn)數(shù)不明，未計入）以上?！皩嶋H資不抵債”數(shù)額亦可能更大。該報告稱全國農(nóng)信社歷年虧損掛賬為1232億元，而“資不抵債額”為2361億元。雖然與此次方案的口徑可能不同，但亦可略作參考。

以此非常保守的統(tǒng)計，粗估此次中央為“消化”試點地區(qū)農(nóng)信社歷史包袱而提供的資金支持，如果推至全國，則無論是采用央行再貸款模式還是中央銀行票據(jù)模式，中央僅出一半的規(guī)模也當至少在千億元以上。

央行再貸款與央行發(fā)行的兩年期票據(jù)之間有一些區(qū)別。據(jù)一位知悉內(nèi)情的專家告訴記者，如果地方申請央行再貸款，則需向央行支付利息，不過，對于急需流動資金的信用社來講這可以解決燃眉之急；如果地方政府認購央行票據(jù)，將賬面的壞賬置換成央行票據(jù)，補充資本金，兩年之后兌付成現(xiàn)金，但央行要向地方政府支付利息?！斑@兩種方式雖然形式不同，但本質(zhì)上都是中央政府注資?！彼f。

用央行再貸款解決問題金融機構(gòu)包袱，自20世紀90年代中期以來屢見不鮮。從1998年海南發(fā)展銀行擠兌風波（海發(fā)行隨后關(guān)閉），到清理整頓農(nóng)村合作基金會、信托投資公司、城市商業(yè)銀行（參見本期文章《央行再貸款償還情況調(diào)查》），乃至1999年華融、東方、長城、信達四家資產(chǎn)管理公司從工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設銀行手中接過14000億元不良資產(chǎn)，歷次均有龐大的中央銀行再貸款提供支持，多者達到數(shù)千億元的規(guī)模。

訴諸央行再貸款，決策者或有不得不然的原因，但從來不免于識者之譏：中央銀行的首要職責是制定貨幣政策，即有“最后貸款人”的角色，亦當用于維護金融體系的穩(wěn)定，而非擔當四處救火的消防隊員。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員陳劍波即認為，利用央行再貸款來挽救金融機構(gòu)，已經(jīng)成為對中央政府的根本性約束，必須用建立存款保險制度、股東承擔有限責任等市場化的方式來解決，否則，“無解”。但是對于存款保險制度的作用，也存在完全不同的看法。世界銀行高級金融專家王君指出，存款保險機構(gòu)只能用于承保金融機構(gòu)未來發(fā)生的損失，并通過賦予其一定的監(jiān)管職能，起到保護中小存款者利益和穩(wěn)定信心的作用。不能指望用存款保險制度解決已經(jīng)發(fā)生的損失，因為如此高額的不良貸款和損失率，沒有任何一種存款制度能夠消化得了。甚至可以說，存款保險機構(gòu)尚未成立，就已經(jīng)被逼破產(chǎn)。對于有問題金融機構(gòu)已經(jīng)發(fā)生的歷史損失，只能靠分清責任，由政府、投資者、甚至某些機構(gòu)存款者共同承擔。現(xiàn)在的問題是，我們國家?guī)缀踔饕ㄟ^貨幣化的辦法解決，表面上看似乎解脫了財政政策的干系，但實質(zhì)上只是使問題更加嚴重。

此次在再貸款之外推出的中央銀行票據(jù)，是相當新穎的工具。方案規(guī)定，中央銀行票據(jù)支付必須與信用社改革效果掛鉤，以縣（市）為單位驗收支付。標準是：試點地區(qū)信用社產(chǎn)權(quán)明晰，資本金到位、治理結(jié)構(gòu)完善。顯然，為減少試點地區(qū)的道德風險，方案之中有決策者們的苦心。

對于農(nóng)信社實際資不抵債部分，方案只有中央用再貸款或央行票據(jù)解決50％資金支持的內(nèi)容，另外50％怎么辦，則付諸闕如。中央資金不能成為全國金融機構(gòu)問題的保險庫，對此各方殊少異議，但另外50％資金從何而來，對試點方案的施行影響至巨。用未來收益解決歷史包袱？未來的責任又如何明確？三五年內(nèi)換屆后信用社再虧損怎么辦？方案對此“沒有具可信度和威懾力的說法”，一位金融專家對記者說。

方案醞釀始末

農(nóng)信社改革可謂醞釀良久，之所以遲至今日，原因不僅僅在于包袱沉重。

早至1996年8月頒布的《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》中，即對農(nóng)信社的發(fā)展有6條決定：加強農(nóng)村信用社縣聯(lián)社的建設；強化中國人民銀行對農(nóng)村信用社的監(jiān)管；中國農(nóng)業(yè)銀行不再領(lǐng)導管理農(nóng)村信用社；按合作制原則重新規(guī)范農(nóng)村信用社；縣以上不再專設農(nóng)村信用社的經(jīng)營機構(gòu)；國家要給予適當?shù)恼咧С帧＾r(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副主任宋洪遠告訴記者，其中真正落實的很少，特別是在恢復農(nóng)村信用社的合作性質(zhì)這個關(guān)鍵問題上無法推進。

2000年，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員陳劍波于2000年曾經(jīng)參與過一次農(nóng)村金融改革調(diào)研，這次調(diào)研是由當時的國務院體改辦主持的。他告訴記者，農(nóng)信社被宣布為農(nóng)村金融改革突破點已經(jīng)七年，但至今沒有達成共識。他認為，主管和監(jiān)管部門人民銀行在很長時期內(nèi)主張按統(tǒng)一模式即信用社的合作制模式，這離現(xiàn)實情況太遠。盡管農(nóng)信社名義上是農(nóng)民的合作金融組織，但“從誕生之日起就從來沒有真正實行過合作制”，完全延續(xù)了國有商業(yè)銀行的體制。農(nóng)民對信用社既沒有控制權(quán)，也沒有管理權(quán)和收益權(quán)。有學者告訴記者，如果強調(diào)農(nóng)信社的合作制性質(zhì)，則可以為由農(nóng)民自己來承擔農(nóng)信社問題開一道后門——這種想法是否存在過不得而知。

主持該調(diào)研的原國務院體改辦副主任李劍閣在2001年底曾作內(nèi)部發(fā)言，直稱如果恢復合作性質(zhì)，把農(nóng)信社交還給從來沒有真正擁有和管理過農(nóng)信社的農(nóng)民，“恐怕只能是一廂情愿”。他提出的建議是，在有條件的地區(qū)將農(nóng)信社改制為股份制金融機構(gòu)，吸收農(nóng)村個體工商戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)入股。

同年7月，江蘇開始農(nóng)信社改革試點，放棄合作制，搞多元化；次年11月，在常熟、江陰、張家港成立三個農(nóng)村合作銀行。這些試點據(jù)記者了解與國務院體改辦的農(nóng)村金融調(diào)研并無直接關(guān)系，表明其時對于合作制不可行的看法已成大勢所趨?！把胄杏嘘P(guān)統(tǒng)一模式的想法也開始調(diào)整?！标悇Σㄕf。

據(jù)一位參加方案設計的專家告訴記者，此次農(nóng)信社改革方案設計可說肇始于2002年2月的中央金融工作會議，會議決定要改革農(nóng)村金融體系。會后，由中國人民銀行牽頭，中農(nóng)辦、財政部、農(nóng)業(yè)部、稅務局、體改辦、專題辦等部門和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行成立了“深化農(nóng)村金融和農(nóng)村信用社改革專題工作小組”，任務是提出農(nóng)信社改革方案和農(nóng)村金融體制整體改革方案。該小組曾在去年提出過農(nóng)信社縣級聯(lián)社統(tǒng)一法人，取消鄉(xiāng)級農(nóng)信社法人資格，由縣聯(lián)社組建農(nóng)村商業(yè)銀行等設想。今年“兩會”后，小組重建，由央行和銀監(jiān)會負責人擔任小組正副組長，辦公室設在央行。

據(jù)記者采訪獲悉，工作小組提出的方案是關(guān)于整個農(nóng)村金融的改革方案，內(nèi)容涵蓋農(nóng)信社改革、郵政儲蓄改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革。據(jù)說，該方案在今年三四月份上報國務院，因涉及面過大被否定，同時決定先進行農(nóng)信社試點改革，最終拿出的農(nóng)信社改革試點方案則很快通過。

哪些農(nóng)信社有望組建農(nóng)村商業(yè)銀行

在產(chǎn)權(quán)制度方面，此次出臺的改革方案終于走出了農(nóng)信社走合作制還是轉(zhuǎn)為股份制的爭論，選擇了多元化的產(chǎn)權(quán)模式。“有條件的地區(qū)可以進行股份制改造；暫不具備條件的地區(qū)，可以比照股份制的原則和做法，實行股份合作制；股份制改造有困難而又適合搞合作制的，也可以進一步完善合作制。”

對各省最有吸引力者，當屬在城鄉(xiāng)一體化程度很高的地區(qū)組建“股份制銀行機構(gòu)”。方案給出的條件是：“有較強的管理能力；全轄信用社資產(chǎn)總規(guī)模10億元以上；不良貸款比例15％以下；組建后資本金不低于5000萬元；資本充足率達到8％?！?/p>

能達到這一條件的農(nóng)信社并不多，且多在東南沿海省份。原央行研究局專家陸磊及浙江省紹興市信用聯(lián)社主任祝曉平告訴《財經(jīng)》，據(jù)權(quán)威調(diào)查，目前符合上述條件的城市有深圳、佛山、東莞、無錫、紹興、寧波、溫州、青島、杭州、廈門、成都、昆明等，初步估算，目前符合組建股份制商業(yè)銀行條件的農(nóng)村信用社聯(lián)社大約有30個左右，共有資產(chǎn)2500億元，約占全國農(nóng)村信用社總資產(chǎn)的15％。他們認為，應當放開民間資金進入這些股份制商業(yè)銀行，“在農(nóng)村率先實現(xiàn)銀行的民營化”。

方案中的另一個選擇是，在人口相對稠密或糧棉商品基地縣（市），以縣（市）為單位將信用社和縣（市）聯(lián)社二級法人改為統(tǒng)一法人，條件是：“全轄信用社統(tǒng)算賬面資能抵債；基層信用社自愿；縣（市）聯(lián)社有較強的管理能力；統(tǒng)一法人后股本金達到1000萬以上，資本充足率達到有關(guān)規(guī)定的要求。”

但對設立縣級聯(lián)社，業(yè)內(nèi)頗多不同意見。中國人民銀行上海分行副行長凌濤的看法較有代表性。他認為，縣聯(lián)社一級法人改革方案只能作為一種過渡性制度安排，而且過渡期越短越好。“因為縣聯(lián)社一級法人不是一種規(guī)范的金融企業(yè)組織形式，與我國金融改革和發(fā)展的要求相比，它既沒有賴以生存和發(fā)展的制度基礎，也缺乏有效的內(nèi)控機制，極易受到來自外部的行政干預而演變?yōu)閲乐氐膬?nèi)部人控制?！?/p>

方案的第三個選擇是，其他不具備以上條件的地區(qū)，則“在完善合作制的基礎上，繼續(xù)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、縣（市）聯(lián)社各為法人的體制”。

對于嚴重資不抵債及高風險農(nóng)信社的處理措施，方案提出的辦法分別是撤銷及兼并重組。

地方政府的計算

農(nóng)信社的管理權(quán)交由地方政府負責，是此次方案的另外一個重要內(nèi)容。方案稱此制度為“國家宏觀調(diào)控、加強監(jiān)管，省級政府依法管理，落實責任，信用社自我約束，自擔風險”。試點各省可成立省級聯(lián)社或其他形式的省級管理機構(gòu)，但不得“把信用社的管理權(quán)下放給地（市）和縣、鄉(xiāng)政府”。方案規(guī)定，省級人民政府的管理職責包括，引導信用社堅持“三農(nóng)”服務的經(jīng)營宗旨；督促農(nóng)信社加強自律性管理；統(tǒng)一組織有關(guān)部門防范和處置轄內(nèi)信用社金融風險；幫助農(nóng)信社清收舊貸等。

方案稱，各省自愿申報是否參與試點，由銀監(jiān)會統(tǒng)籌安排后報國務院確定。2003年度試點在東、中、西部共選擇3至5個?。▍^(qū)、市）進行。

無論業(yè)內(nèi)業(yè)外，均認為管理權(quán)移交地方政府一事，對于農(nóng)信社原管理部門來說，是就此“卸掉了包袱”。地方政府對此的反應不一，《財經(jīng)》盡力聯(lián)系各省，亦只能獲得尚不完整的材料。如果僅從申報參加試點的情況看，總體反映大體可稱積極。

7月3日，銀監(jiān)會下發(fā)文件，要求各省在15日前做出反饋，而銀監(jiān)會要在7月20日前向國務院報告各省情況。記者在采訪中了解到，目前有很多省份申報試點，但由于與方案出臺時間相隔過緊，不少省份只是先表態(tài)，還沒有拿出具體方案。7月24日、25日，銀監(jiān)會金融監(jiān)管司負責人連日開會，據(jù)說是聽取匯報。

人民銀行貴陽中心支行合作處處長汪洋告訴記者，貴州是最早申報試點的省，4月初就已上報材料?，F(xiàn)階段申報試點工作由人民銀行貴陽中心支行在負責，如果獲批，“省政府會成立籌備小組”。

據(jù)記者了解，貴州省政府傾向成立設置新部門“農(nóng)村金融管理局”，并在各地市縣成立分支機構(gòu)，人員工資進入省財政預算。而人民銀行貴陽中心支行合作處則有可能全部調(diào)至未來的農(nóng)信社管理機構(gòu)。

據(jù)悉，申報方案的省份還包括四川、內(nèi)蒙古、江西、山東、浙江、山西、吉林等總共20多家。各省情況不同，想法和動機差別很大。

人民銀行太原中心支行的一位不愿具名的人士告訴記者，中央急于“把農(nóng)信社推出去”，但山西省財政從來吃緊，如果省政府不出資解決農(nóng)信社另外50％的資不抵債部分，方案“就是空頭支票”。

四川省財政廳金融辦一位人士則興奮地告訴記者：“農(nóng)信社這樣搞很好！”因為，這“就是給各省又一個金融機構(gòu)了”——他指的是試點方案中在條件具備地區(qū)可以組建股份制金融機構(gòu)一條。

重慶市政府有關(guān)人士還告訴記者，不管試點是否申報成功，“重慶都要搞”?，F(xiàn)在已經(jīng)推了第一步——在四個縣試點縣級聯(lián)社統(tǒng)一法人，“效果不錯”。

問題的核心仍然是農(nóng)信社的包袱有多大。湖南省金融辦金融處一位負責人告訴記者，央行曾征求過湖南省政府意見。但是，湖南的包袱在100億元左右，省里“沒有實力接管”。

據(jù)悉，山東省政府已向國務院呈報兩個方案：其一為成立股份制的“山東農(nóng)村合作銀行”，由86個資能抵債的縣聯(lián)社組成；其余資不抵債的，按照股份合作制進行改造，成立縣一級法人；其二為“?。h”兩級法人治理機構(gòu)，成立省聯(lián)社。

人民銀行西安分行合作處負責人告訴記者，現(xiàn)在陜西省還未就農(nóng)信社改革提出方案，“只有一個框架”：成立省聯(lián)社、以縣為單位成立統(tǒng)一法人社、在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部成立農(nóng)村商業(yè)銀行。“我們的思路和國務院很一致?！?/p>

吉林省是東北和華北地區(qū)惟一有望獲準試點的省份，該省金融辦的有關(guān)人士告訴記者，申報試點能取得優(yōu)惠政策，早改畢竟能先行一步，對地方經(jīng)濟有好處。

7月31日，《財經(jīng)》獲知，已經(jīng)有7個省市申報試點有望獲批，為吉林、山東、浙江、貴州、江西、陜西、重慶。吉林和浙江省相關(guān)負責人向《財經(jīng)》證實已經(jīng)獲批，但“還沒有接到文件。”銀監(jiān)會制定的省級聯(lián)社管理辦法亦已經(jīng)下發(fā)至各省。據(jù)了解，銀監(jiān)會已經(jīng)向各省銀監(jiān)局發(fā)出通知，要求其負責人于8月中旬赴京開會，呈報各省改革方案。

有限目標

此次試點方案的主要目的是減輕農(nóng)信社的歷史包袱，并在這個基礎上明晰產(chǎn)權(quán)。在某些金融專家看來，“這是一次目標有限的試點”。王君認為，即使做到這兩點，倘若沒有綜合配套措施，改制后的農(nóng)信社也很難真正實現(xiàn)持續(xù)盈利。而其中最重要的措施，是利率政策。假如繼續(xù)讓農(nóng)信社以低于市場的利率發(fā)放貸款，還會制造出新的損失。

比照人們對農(nóng)信社改革的期待，此次試點方案在諸多關(guān)鍵性領(lǐng)域仍然保持沉默。

——農(nóng)信社為“三農(nóng)”服務的政策性金融職能與其商業(yè)性金融職能之間的沖突如何解決？原國務院體改辦主任李劍閣在提及農(nóng)信社改革時曾有言：任何經(jīng)濟組織一旦具有既承擔政策任務，又追求經(jīng)濟利益的“兩棲”性質(zhì)，就一定會成為經(jīng)營虧損和財政補貼的無底洞。農(nóng)信社的歷史，是這句話的明證。此次試點方案對此局面沒有根本改變。強調(diào)農(nóng)信社“信貸資金大部分要用于支持本地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民”，即使是未來設立的股份制金融機構(gòu)，也要“確定一定比例的資金用于支農(nóng)”。

——治理結(jié)構(gòu)如何改善？農(nóng)信社向稱是社員所有的合作金融組織，但根據(jù)干部管理體制任命的負責人對農(nóng)信社有絕對的控制力，信用社的獨立法人地位及社員的權(quán)利均無所歸依。此次改革試點，農(nóng)信社管理權(quán)由銀監(jiān)會移至各省政府，試點方案對各省政府管理權(quán)雖有多重界定，但在專家看來仍頗為模糊，一般均認為人事權(quán)從此即操于各省政府之手，此雖非央行或銀監(jiān)會所愿，但勢在必然。王君認為，試點方案重點在于解決中央政府和省政府之間的權(quán)力與責任的劃分，但問題的實質(zhì)是如何使改制后的農(nóng)信社真正有積極性按商業(yè)條件運作。關(guān)鍵是把農(nóng)信社的基本決策權(quán)交還給所有者、董事會和由其任命的管理層。

——道德風險如何消除？央行再貸款是多年間農(nóng)信社生存發(fā)展的重要來源。此次也需依靠央行巨額再貸款才能部分化解歷史包袱。以央行再貸款解救金融機構(gòu)雖已成中國金融業(yè)的常例，卻是一個不應長期持續(xù)的選擇。此次試點方案承諾，對未來高風險農(nóng)信社的處置，地方政府仍可從中央銀行獲得“臨時支持”，這仍然是一個保持現(xiàn)狀的安排。怎樣才能防止歷史重演？

農(nóng)村金融改革的目標是什么

場景一：北京城南的新發(fā)地蔬菜批發(fā)市場。這里每天停留著上百輛大卡車，來自河北、河南、山東、天津以及北京郊區(qū)的農(nóng)民，從凌晨三點干到晚上，夏天蔬菜壞得快，一兩天就要賣完，然后再到數(shù)百公里以外的地方進貨，周轉(zhuǎn)速度非?？?，好的時候，一年掙萬元不成問題。

張某是來自呼和浩特附近的農(nóng)民，和兩個朋友合伙開一輛23萬元的“大解放”，為菜農(nóng)跑長途，年初向當?shù)匦庞蒙缳J款6萬元作為首付，半年來已經(jīng)掙了6萬元，估計兩年能把車款付清。為了能貸到款，他托人找關(guān)系，一次性花了7000多元，因為買車信用社不能給貸款。張某的貸款利率是每年5.9％，加上所花的“關(guān)系費”，實際“利率”在10％至20％之間。來自河南信陽的一位賣毛豆的農(nóng)民說，當?shù)匦☆~貸款一般可以到位，一戶不超過3000元，最低利率是7％，而真正獲得貸款要給10％的好處費，真實利率超過20％。山東泰安的兩個中年農(nóng)民合伙從張家口進圓白菜。他們說，當?shù)氐恼＠适?％，但有關(guān)系的才能拿到?！拔业艿芟腽B(yǎng)牛，1萬元買10頭牛犢，養(yǎng)一年一頭能掙一倍，可是貸不到款，村里只有兩三家能貸款”。其中一人說。

場景二：河北省徐水縣高林村信用社附近的墻上有這樣的標語 “領(lǐng)貸款進大棚農(nóng)民致富有保證”，或許在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可以看到這樣的宣傳。高林村生產(chǎn)隊的一位農(nóng)民對記者說，鎮(zhèn)上有1300多戶，5000多人，7000多畝地，其中有1000多畝蓋塑料大棚，1畝大棚大概需耗資八九千元。在高林村人均收入較高的馬莊，存款高者有30萬元，一般人家能有兩三萬元，通常要存起來。而農(nóng)民獲得的貸款與存款相差很遠。馬莊的一位村民告訴記者，1980年以前信用社的社員股是每股3元，2001年又讓大家入股，每股100元。一般社員兩三千元是能貸出來的，“但不入股的不給貸”。

有關(guān)部門對貧困地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，發(fā)展有一定規(guī)模、且經(jīng)營狀況較好的農(nóng)村個體戶中，有70％左右是先在流通領(lǐng)域發(fā)展起來的，然后再進入生產(chǎn)、加工領(lǐng)域。新發(fā)地批發(fā)市場的農(nóng)民應該是其中活躍的一部分。事實上，農(nóng)戶的貸款結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變化，由滿足生活需求的貸款向滿足經(jīng)營性資金需求轉(zhuǎn)變。

中國人民銀行山西朔州市中心支行對當?shù)?.5萬農(nóng)戶的調(diào)查顯示，30％的農(nóng)戶認為種植業(yè)（購買籽種、化肥等）貸款金額大致在2000元左右；50％的農(nóng)民認為養(yǎng)殖業(yè)貸款起點應在1萬元左右；5％的農(nóng)戶認為在農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)貸款起點應在3萬至5萬元；15％的農(nóng)戶想在運輸業(yè)和商貿(mào)企業(yè)上發(fā)展，起點資金3萬元左右。而以往農(nóng)信社一戶幾千元的貸款已經(jīng)不能滿足農(nóng)民新的貸款需求。

農(nóng)信社改革乃至農(nóng)村金融改革，在花費巨大成本之后，需要達到什么樣的目標？從目前看，共識可能還未找到。監(jiān)管者希望解決農(nóng)信社的歷史包袱，明晰產(chǎn)權(quán)；地方政府可能是認為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型需要農(nóng)信社的支持。改革的目標應該是以高效率向農(nóng)民和農(nóng)村市場提供多種多樣的金融產(chǎn)品和服務?！澳壳暗闹髁魈岱ㄊ欠铡r(nóng)’，但實際上貸款針對初級農(nóng)業(yè)，如種植、養(yǎng)殖，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的升級，應該包括非初級農(nóng)業(yè)，如運輸、加工等。”王君說。

怎樣評價改革是否達到目標？專家們指出，標準應當是：是否滿足有效農(nóng)村金融需求的覆蓋面？是否可以實現(xiàn)商業(yè)化基礎上的可持續(xù)性？現(xiàn)在的低息再貸款和扶貧貸款包含著隱性的財政補貼，從國內(nèi)外的經(jīng)驗教訓來講，依靠財政補貼所能夠?qū)崿F(xiàn)的的覆蓋面是非常有限的。

就此意義而言，此次試點方案的突破仍然相當有限，其中或許有不得不然的苦衷，但農(nóng)村金融體系的重建，需要一個含有更大決心和在更大范圍內(nèi)進行的改革，其迫切性之無可回避，業(yè)已昭然。