2003年6月27日。近萬名群眾從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)陸續(xù)來到陜西省榆林市定邊縣政府大樓門前，要求政府就收井問題給予他們“答復”。按照定邊縣政府的既定規(guī)劃，曾與其簽署過開采石油合同的170家地方石油開發(fā)聯(lián)營公司的430口油井，將于第二天下午三點之前被收歸政府。這些油井的投資者（在當?shù)乇环Q為“油老板”）大部分為當?shù)剞r民。

在此事發(fā)生不到一個月后，7月16日，陜西省定邊縣的20多位油田投資者沖破了當?shù)乜h政府在火車站和機場組成的封鎖線，集體前往北京上訪。與此同時，勸說這些投資者停止上訪的陜西省榆林市、定邊縣地市兩級有關負責人，也尾隨著他們來到了北京。雙方因此上演了一出捉迷藏似的拉鋸游戲。

作為榆林市最后一個從個人投資者手中強制收回油井的縣，定邊縣將7月28日定為投資者與縣政府簽署“同意回收油井的償付協(xié)議”的截止日期。截止到2003年7月26日，已有三分之一的投資者簽署了協(xié)議。但仍有部分“油老板”不敢也不愿回去簽署這份協(xié)議，因為他們不僅“怕回去給關起來被定罪”，而且認為“這份協(xié)議根本就不公平”。

此次清理整頓油井的工作涉及到延安、榆林兩市15個縣近千家參與石油開采的聯(lián)營單位，最終將有約50億元的油井資產(chǎn)被收歸國有。今年3月16日，延安市首先開始了一場強制收回民間投資油井的行動，5月23日，榆林市也召開了“定邊緊急調度會議”，決定徹底收回原招商引資開發(fā)油井者的“三權”（所有權、經(jīng)營權、收益權），此后的這兩個月，被市政府稱之為“攻堅階段”。

在過去10年間，來自陜北本地和外地的投資者們響應當?shù)卣罢猩桃Y”的號召，投入巨資參與石油開發(fā)，如今卻面臨一個始料未及的結局。這事實上重復了上世紀80年代以來的許多投資故事，從“窗口公司信用”的破產(chǎn)到聯(lián)通“中中外模式”的清理，政策的歧變以及執(zhí)行環(huán)節(jié)的粗疏，往往使得邏輯線條并不復雜的事件陷入進退維谷的窘境，甚至被投資者們稱為“開發(fā)投資陷阱”。早年基于內外環(huán)境制定的孟浪政策在得以糾正時最初都會引起軒然大波，但事實證明在尊重市場規(guī)則、通過商業(yè)談判辦法來解決歷史遺留問題，所有政策變動帶來的損失被合理分擔后，各種不必要的過激行動都會偃旗息鼓；相反，倘若寄望行政力量進行簡單化處理，問題將會愈演愈烈。不幸的是，在陜北石油投資的問題，后一情境再次出現(xiàn)了。

來自中國民（私）營經(jīng)濟研究會的消息說，他們非常關注在這起清理整頓事件中受到損害的民間投資者的利益，并將于8月初組織業(yè)內外專家學者召開一次主題研討會。

“石油特區(qū)”

地處西北黃土高原的陜西不僅被認為是中國石油工業(yè)的發(fā)源地，而且由于革命老區(qū)的特殊地位，在石油開采問題上曾長期享受過一些優(yōu)惠政策。根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和1998年國務院頒布的《礦產(chǎn)資源勘探登記辦法》，中國具有油田勘探開采權的共有四家公司，分別是中國石油天然氣總公司、中國石油化工總公司、中國海洋石油天然氣總公司和陜西省延長石油工業(yè)集團。其中，延長是惟一一家隸屬于地方政府并具有開采資質的石油企業(yè)。

不僅如此，陜北地區(qū)還是中國惟一一塊允許私人投資者進入的“石油開采特區(qū)”。陜北地區(qū)位于鄂爾多斯盆地陜北斜坡，油氣資源量占整個盆地的80％。但是，由于油藏規(guī)模小、地點分散、油層低滲透等原因，開發(fā)成本高，風險大，因此被喻為“井井見油，井井不流”。上世紀70年代以來，國家級石油開采企業(yè)在此勘探一直效益不佳。

1990年6月7日，曾在延長油礦擔任過領導工作、時任國務委員的康世恩，在聽取延安地區(qū)石油生產(chǎn)情況匯報后的一次講話中提出，“各縣發(fā)一臺鉆機，叫老百姓打井采油。要依靠群眾，用最低的成本拿出更多的油，把老百姓的積極性調動起來。”該意見得到國務院領導的支持。于是，陜北延安、榆林各市所轄的縣相繼成立了國營的石油鉆采公司，這些鉆采公司對一些邊遠地區(qū)的舊井和部分低產(chǎn)井，以“縣區(qū)承包”的方式經(jīng)營，而陜北地區(qū)民間投資油田開采之風也由此肇始。

1994年4月13日，根據(jù)國務院領導的指示精神，為了調動各方積極性，中國石油天然氣總公司和陜西省政府簽署了一份《關于開發(fā)陜北地區(qū)石油資源的協(xié)議》（以下簡稱“4#8226;13協(xié)議”）。這份協(xié)議不但明確劃出陜北部分石油勘探區(qū)域交由當?shù)厥锌h組織開發(fā)，而且承認“陜北石油已經(jīng)形成多層次開發(fā)的實際情況”。

該協(xié)議提出，“為加快陜北石油工業(yè)發(fā)展和老區(qū)人民脫貧，省政府和總公司商定，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，合作開發(fā)陜北石油資源”，并提出了“吸收地方資金、合作開發(fā)、風險共擔，利益分享”的原則。該協(xié)議為此專門從中石油下屬的長慶油田和陜西省延長集團擁有的延長油田分別劃出了500和580平方公里，共計1080平方公里未勘探開采的潛在油區(qū)，以委托、聯(lián)合等方式交由延安、榆林有關縣區(qū)組織開發(fā)。據(jù)了解，相關潛在油區(qū)主要位于陜北延安市九個縣和榆林市四個縣境內（詳見地圖）。

陜西省經(jīng)貿委一份題為《陜北石油開采秩序整頓和省內重組工作情況介紹》(以下簡稱《介紹》)的資料顯示，當時部分縣區(qū)鉆采公司資金不足，技術缺乏，大都嚴重虧損、破產(chǎn)，有的已經(jīng)成為有名無實的空架子?！?#8226;13協(xié)議”出臺后，各縣政府爭相出臺“優(yōu)惠政策”，并借鑒中央石油企業(yè)“聯(lián)合打井，區(qū)塊委托，油井承包”的做法，出讓井位，引進個人投資者參與石油開發(fā)。定邊、靖邊和安塞等縣政府不但給投資商辦理了可直接從事石油開采的營業(yè)執(zhí)照和相關手續(xù)，而且還讓他們與縣鉆采公司以聯(lián)營單位（也叫“聯(lián)營公司”）的名義，簽訂了石油開發(fā)協(xié)議。

一時間，投資者蜂擁而至。

“1239號文件”

隨著私人投資者以聯(lián)營方式進入，延安、榆林兩個地區(qū)的財政收入較1994年相比有了很大程度的提高，石油及其相關產(chǎn)業(yè)上繳財政的比例也分別占到65％和25％。僅靖邊縣政府公布的數(shù)字，1995年以前，全縣財政收入為500萬元，2000年則達到1.9億元。

至1998年底，延安、榆林地區(qū)各縣石油開發(fā)總投入已達50.5億元，其中聯(lián)營企業(yè)投入32.9億元；共鉆井5561口，年產(chǎn)油量達到168萬噸，累計實現(xiàn)稅利11.3億元。石油開采業(yè)已經(jīng)成為陜北地方財政收入的主要來源。

就在當?shù)厥屯顿Y熱火朝天之際，來自中央的一份文件不期而至。1999年12月，國家經(jīng)貿委、國土資源部聯(lián)合發(fā)布了國經(jīng)貿石化（1999）1239號文件（以下簡稱“1239號文件”）。該文件印發(fā)了“《關于陜北地區(qū)石油開采秩序情況調查的報告 》的通知”。這份由國家經(jīng)貿委、公安部、國土資源部、國家環(huán)?？偩?、國家工商行政管理局和陜西省人民政府聯(lián)合簽發(fā)的文件認為，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》，石油探礦權和采礦權具有排他性，應歸國家一級管理。

文件認為，一些縣或鉆采公司通過出賣區(qū)塊、井位的辦法招商引資，聯(lián)營單位成分復雜、急功近利，不講究科學開采，采收率不及大型石油企業(yè)的20％，造成資源浪費嚴重，環(huán)境污染突出，也嚴重干擾了原油成品油的流通秩序。另外，在開采區(qū)域和界限上也存在問題。

通知要求陜北當?shù)馗骺h政府必須依法行政，“堅決停止和糾正允許投資商參與石油開采活動的作法”和“杜絕越權審批石油區(qū)塊及井位的行為”；“根據(jù)聯(lián)營單位的不同情況，分別采取劃轉、收購、兼并、資產(chǎn)入股等多種形式，進入陜西省延長石油工業(yè)公司，實行統(tǒng)一管理”。至于善后處理，文件要求，對已經(jīng)開采的區(qū)塊、油井采取“評估贖買”的辦法收回，或由長慶局和陜西省延長石油工業(yè)集團協(xié)商解決。文件最后指出，“上述工作力爭于1999年底前完成”。

文件措辭可謂嚴厲，措施可謂果斷，然而并不能立竿見影。這一文件在地方政府中并沒有貫徹執(zhí)行，相反從2000年3月起，延安、榆林等轄下縣區(qū)不但仍大量審批、賣出區(qū)塊，還與投資者更加優(yōu)惠的開發(fā)協(xié)議。對于“1239號文件”的內容，一些新加入的“油老板”們表示當時并不知情。

據(jù)了解，在1999年以前，參與陜北油井開發(fā)的主要是外來的投資者，本地人多為打工和跑運輸；但在1999年之后，一些先富起來的本地農民也加入了投資的隊伍中，掀起了新一輪石油開采的高潮。當?shù)匾晃煌顿Y者告訴記者，開采油井的風險很高。以定邊縣為例，由于該地區(qū)油層多位于地下數(shù)千米，因此投資者每打一口油井，至少須投入200萬至300萬元，此外，在開鉆前，每口井還需向縣政府實交井位費等雜費數(shù)十萬元如果最后打的是口干井，出不了油，風險由投資者自負，費用不退；而在井打好之后，投資者還要上繳30％以上的稅費。

對于這份關鍵的“1239號文件”當時的落實情況，陜西省榆林市政府辦公室副主任白武華告訴《財經(jīng)》，“文件是1999年12月下發(fā)的，但有段時間差?！贝蟾拧霸?000年5月國務院督察組前往榆林市檢查時談到‘1239號文件’，我們才知道的?！?/p>

但是，陜西省經(jīng)貿委的《介紹》資料卻顯示，至2000年底，采油各縣共引進私人投資者1039家，打油井4473口，“陜北石油資源開發(fā)逐步形成了多層次、多元化投資主體的格局”。

漫長的“剎車”

不僅如此，在2001年和2002年的兩年間，榆林市等采油地區(qū)仍舊沒有執(zhí)行“1239號文件”的精神。相反，當?shù)卣扇×朔N種變通手法，繼續(xù)與個體投資者進行合作。

對于為何長達兩年的時間都沒有將個體投資者“清退”，反而鼓勵民間資本追加投資，白武華表示，“清退投資者不可能一個文件就結束的，這要有個過程?！卑走€表示，縣里對“1239號文件”的認識是，“與投資者搞一種松散型的關系。”白承認，“當時就是通過合同的形式，有點像承包性質。油井和縣鉆采公司托管或共管，只要投資者能將原油、稅費正常上繳，日常管理是松散的?！敝劣谕顿Y者在油井的“三權”問題，白解釋說，“資產(chǎn)所有權收歸縣鉆采公司、生產(chǎn)經(jīng)營權共管，而收益權除了正常的稅費外，純利潤是歸個人所有的?！?/p>

以文件解決問題顯然很難奏效，事實上在多層次的政府系統(tǒng)中，文件的力量往往會被層層分解。在中央已于1999年明令禁止繼續(xù)開打新的油井的情況下，2001年，定邊縣政府又出臺了《關于加快低產(chǎn)井改造激勵辦法》，鼓勵聯(lián)營企業(yè)改造低產(chǎn)井和舊井，規(guī)定對搞注水技術等企業(yè)，生產(chǎn)受益期可以推后若干年。所謂的技術改造井，投資者認為“就是變相的打新井”。雖然井口是原來的舊井，但鉆頭仍可以到井口周邊其他范圍內探采石油。

與此同時，中央清理整頓油井的決心并未減退。2002年1月11日，國務院副秘書長馬凱主持召開了陜北地區(qū)石油企業(yè)整頓和重組會議，印發(fā)了國閱（2002）6號《會議紀要》，其中強調，“聯(lián)營單位投資者成分復雜，與縣鉆采公司多為承包、掛靠、聯(lián)營關系，不具備石油開采資質條件，要加大整頓力度?！?/p>

2002年9月11日，中央電視臺記者在陜北吳旗縣油區(qū)暗訪，發(fā)現(xiàn)黨員干部參與石油開采、環(huán)境污染、浪費資源等問題，中央領導對此高度重視，并指示將之作為全國整頓和規(guī)范市場秩序重點大案嚴肅查處。9月18日，陜西省委、省政府召開由陜北延安、榆林兩市及14個區(qū)縣黨政一把手參加的陜北石油開采市場治理整頓專題會議，陜西省經(jīng)貿委、國土資源廳、監(jiān)察廳還聯(lián)合下發(fā)了《關于依法整頓進一步規(guī)范陜北石油生產(chǎn)秩序的通告》。至此，陜西省才要求各區(qū)縣全面停止引進聯(lián)營單位，并廢止有關招商引資的聯(lián)營開采石油的政策性文件，注銷聯(lián)營單位營業(yè)執(zhí)照和土地使用證。

“這是當?shù)卣嬲聸Q心開始油井清理整頓的醞釀期?！标兾魇∮芰质姓k公室副主任白武華表示。但投資者反映，在“醞釀期”期間，定邊縣等政府仍與投資者繼續(xù)簽署技術改造井的聯(lián)營合同，甚至在今年仍新批區(qū)塊讓投資者打井。定邊縣的幾位投資者告訴《財經(jīng)》，僅去年秋到今年春，“定邊縣新批區(qū)塊打井就有30多口”。其中一位投資者在今年3月28日還與定邊縣政府簽署了技術改造井的聯(lián)營合同，“受益期為八年”。

白武華否認了類似現(xiàn)象的存在。他解釋說，在今年三四月份，在靖邊縣確實發(fā)生過和投資者簽署了一個繼續(xù)經(jīng)營兩年的合同，但“被我們發(fā)現(xiàn)后已經(jīng)制止了”，而“其他地方不會有”。

中央早在1999年的“1239號文件”中指出，“陜北地區(qū)的開采秩序問題由來已久，有依法行政的問題，但核心還是利益問題?！边@句話或許道出了陜北部分縣市為何在1999年后仍不斷與投資者簽署聯(lián)營合同的癥結所在，但卻并未提供有效的解決途徑。

補償標準誰說了算

2003年3月16日，延安市在未和投資人協(xié)商、未和投資人簽署資產(chǎn)轉移法律文件的情況下，采取“先收井、后清算”的辦法，開始強制收回油井收益權。緊接著，同樣沒有與投資者進行任何協(xié)商，5月23日，榆林市也發(fā)出43號文件，要求徹底收回原招商引資者開發(fā)油井的“三權”。該縣于5月25日起停止給原投資商兌付油款。6月13日，榆林市政府召開了全市收回油井的調度會議，會上提出要“破釜沉舟、背水一戰(zhàn)”。

“我們的權益一夜之間說沒就沒了?！痹谡劦秸畯娭剖栈赜途畷r，幾位不愿透露姓名的定邊農民投資者對《財經(jīng)》痛心地表示。根據(jù)陜西省政府制定的補償政策，對原投資者的補償以去年測定的日產(chǎn)石油數(shù)據(jù)為準，實行一次性“買斷”。在榆林地區(qū)，以噸計算的賠償標準為靖邊38萬元、定邊41萬元、橫山36萬元，完全不考慮未來潛在收益。投資者認為這種武斷定價缺乏協(xié)商，難以接受。

據(jù)幾位7月16日前往北京上訪的定邊“油老板”告訴《財經(jīng)》，陜西省地方石油開發(fā)投資者人數(shù)眾多，這些大多身為農民的當?shù)匕傩諡榱四軌騾⑴c油井投資可謂傾盡畢生積蓄。許多人通過變賣家產(chǎn)、牛羊，拿出女兒的嫁妝錢，或是拉上自己的親朋好友一起湊錢，相當一部分人借了高利貸。僅延安、榆林兩市區(qū)的15個縣共約1000家聯(lián)營公司中，就有近萬個自然人股東，其背后還涉及到當?shù)氐慕f個家庭。

由于定邊地型特點，油井開采難度較大，投資者對補償方式猶難滿意。據(jù)稱，按日前補償標準，當?shù)匾豢谟途骄债a(chǎn)三噸，僅能賠120萬元左右，遠遠無法填補240～270萬元的投資虧空。

在1999年下發(fā)的“1239號文件”中曾提出采取“評估贖賣”的辦法收回油井，而今年陜西省省長賈治邦也曾提出“一井一策適當補償”，但陜西省榆林市政府辦公室副主任白武華接受《財經(jīng)》采訪時表示，“一井一政策”不切合實際，“那么多口井，全算完到什么時候？”至于怎樣補償才算合理，白認為，石油本來就是計劃統(tǒng)配的東西，要在治理整頓的前提下探討合理性?！敖?jīng)過我們的測算，有80％的投資者是收回投資的?！?/p>

就在7月中下旬，曾做過多年經(jīng)濟研究，后來在當?shù)貙Ｋ矩撠熓烷_發(fā)事宜的白武華，連同定邊縣縣長艾保全、定邊縣委常委、政法委書記蔣亞東等數(shù)名官員來到北京。而他們此行的目的就是“阻止并勸說前來上訪的當?shù)赝顿Y者盡快回去” 。在其下榻的飯店接受《財經(jīng)》專訪的兩個多小時里，這位政府官員一臉倦意，其間不斷點燃一支支的香煙。

據(jù)悉，榆林市準備從中國工商銀行貸款10億元兌現(xiàn)對投資者的補償，已經(jīng)到位的有7億元。但是，僅該市聯(lián)營公司的投資就達20多個億，涉及2000多口井。

業(yè)內專家對于陜西省“買斷”原投資者油井的補償標準持有異議。據(jù)稱，收購油井通常以每口油井的探明儲量和可能儲量為基準，加上投資者的開發(fā)投資、生產(chǎn)成本等要素后計算。縱使要“補償”，至少也應考慮以前的投資能夠得到一定回報以補足利息部分?！白钇鸫a應有與投資者協(xié)商的過程?！币晃粚＜疫@樣評價陜北此次油井清算政策。

更多的專家則關注由此事件凸顯的政府信用的缺失、各級政府的執(zhí)行分歧以及如何尊重民間投資者的合法權益等問題。國務院發(fā)展研究中心研究員陳淮認為，上世紀80年代末期，國家先是允許集體個人參加資源開發(fā)，到了后來整頓的時候，卻采取簡單的關、停、并、轉等行政命令的辦法，有時甚至不惜動用公檢法。陳淮表示，“政府一道行政命令關了，投資者的利益就打水漂，這顯然不是市場經(jīng)濟的做法?！?/p>

中國民（私）營經(jīng)濟研究會會長保育均認為，民營企業(yè)此次蒙受的損失是可以計算的，但政府失信造成的影響則是無法估量的?！皫准壵诿耖g資本進入這個問題上變來變去，前來投資的民營企業(yè)同縣一級政府簽訂的協(xié)議最后竟變成一紙空文?！?/p>

油井的未來

根據(jù)“1239號文件”的精神，陜北各縣鉆采公司應全部并入陜西省延長石油工業(yè)集團延長油礦管理局，由延長石油工業(yè)集團對各縣鉆采公司實施緊密型管理。但投資者卻告訴《財經(jīng)》，現(xiàn)在地方政府強令清退聯(lián)營公司，但是收回的油井卻先劃歸各縣鉆采公司，再謀求將來掛靠延長石油公司，“這實際上是犧牲投資者利益、‘壯大’地方利益，而且這些縣級鉆采公司也同樣不在國家批準的石油開采公司之列?！币晃煌顿Y者表示。

陜西省經(jīng)貿委也曾勾勒過清理整頓后的前景——第一步，將聯(lián)營單位的油井收回到所在縣區(qū)鉆采公司；第二步，組合延長油礦、延煉、榆煉和15個縣區(qū)鉆采公司的資本為股本，組建延長油礦股份有限公司。

一位消息人士告訴《財經(jīng)》，此次對民間石油企業(yè)整頓的突然發(fā)力，實際上與近年來石油業(yè)重組的大格局密切相關。隸屬于中國石油天然氣集團公司的長慶油田一直希望獲得陜北油田的開采權，并于去年年底曾就此請示中央。這在某種程度上成為陜西省清理整頓陜北私人油井的催化劑。榆林市一位官員就對《財經(jīng)》表示，“定邊縣鉆采公司的技術裝備比長慶油田都好，我們希望整頓工作結束后把它們掛靠到延長公司下?！辈贿^，中石油拒絕就此事發(fā)表評論。

中國民（私）營經(jīng)濟研究會會長保育均則指出，定邊縣在徹底收回油井“三權”的文件中說，“堅決、徹底、全面地接管油井，確保5月底完成我縣石油行業(yè)資產(chǎn)歸并重組工作”，這是把民間投資的油井拿來歸并到縣里，再由縣里歸并到省里，“是明目張膽地侵權搞平調。”在整個采訪過程中，投資者們表示最難以接受的一點在于，“縣里明明知道中央政府不允許民間資本參與投資油井開發(fā)的精神后，仍欺上瞞下鼓勵老百姓走入了今天的陷阱”。

許多投資者認為，他們可以遵守政策撤出油井，但前提是合法權益必須得到維護，對補償費的測算，應當聘請具有資質的專業(yè)機構對油井進行評估，尊重市場規(guī)律，與投資者協(xié)商解決。榆林市（2003）10號文件中提出“補償費可分期付清”的辦法，聯(lián)營企業(yè)也憂心忡忡?！按蠹覔模谑胀昃?，將來經(jīng)營者如借口虧損，補償費又從何而來？”

據(jù)悉，對于這一問題的解決思路，中央的態(tài)度早已明確。國務院副總理曾培炎6月24日在《互聯(lián)網(wǎng)信息摘要》送閱件上曾批示說：“小油井進行清理整頓是必須的，但在具體實施中，應給縣政府認可的投資者以出路，保護其合法權益。”現(xiàn)在的問題在于，如何將思路細化轉化為有關政府和企業(yè)的具體行動。