包玉山

1蹦諉曬鷗咴的自然地理環(huán)境雖不適合于農(nóng)耕但卻適合于畜牧，尤其適合于游牧。而游牧生活又不允許人們聚落而居，更不允許將草場分割為大小不同的條塊占為己有。隨著移民的大量流入和農(nóng)田范圍的不斷擴大，內(nèi)蒙古自治區(qū)的許多地區(qū)社會經(jīng)濟活動經(jīng)歷了游牧→牧農(nóng)并存→半農(nóng)半牧→農(nóng)業(yè)的變遷過程。這種變化，用費孝通先生的話來講，“在經(jīng)濟上……走了下坡路”。他說：“移入的漢人越多，農(nóng)田越多，日子越難過。”這是“引起民族矛盾的經(jīng)濟基礎?！薄翱刻旆N地的粗放農(nóng)業(yè)對牧場草地來說是一種破壞力量。而且凡是丟荒之地，在天旱地區(qū)植被破壞后，很快就會沙化，農(nóng)耕所及，草場荒廢?！爆F(xiàn)在，內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)面臨的最大問題就是其支持系統(tǒng)——草原生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞問題。因此，草原生態(tài)環(huán)境的建設和保護是關系草原牧民及其生計方式——草原畜牧業(yè)的生死存亡的重大經(jīng)濟和政治問題。

2苯百余年來，對內(nèi)蒙古草原進行不合理開發(fā)的結果，草原生態(tài)環(huán)境現(xiàn)在已經(jīng)嚴重惡化了，很多農(nóng)牧民因之而貧困，因之而成為生態(tài)難民。說起草原生態(tài)環(huán)境惡化的原因，不外乎自然因素和人為因素兩個方面，其中人為因素又可分為人的行為因素和制度因素兩個方面。

行為因素中包括濫墾、濫挖、濫砍、濫采、濫牧等行為。權威人士認為，在我國草地退化的人為成因中，過度放牧占283％，過度農(nóng)墾占254％，過度樵采占318％。但就過度放牧、過度農(nóng)墾、過度樵采三個成因的內(nèi)在聯(lián)系來看，過度農(nóng)墾是過度放牧、過度樵采的原因。因為，濫墾草原直接導致草場面積的縮小而加劇草畜矛盾和人畜矛盾，并造成過度放牧；涌入草原的大批農(nóng)民為解決他們的取暖燒飯問題，必然大量樵采。而人的行為受制于制度，所以草原退化沙化的人的行為原因，實際上就是制度原因的表現(xiàn)形式。

制度因素中包括政策導向、法律制度、產(chǎn)權制度、傳統(tǒng)觀念和價值觀等方面的原因。

（1）從政策導向的影響看，1958年的“以糧為綱”的農(nóng)業(yè)政策和20世紀90年代的“糧食自給”等政策的實施，對于內(nèi)蒙古草原來講，是一場災難。據(jù)不完全統(tǒng)計，在“以糧為綱”的農(nóng)業(yè)政策和“牧區(qū)糧食自給”的指導思想下，從1958年到1976年的18年間，開墾內(nèi)蒙古大草原共4500萬畝，導致了草原的嚴重退化沙化。根據(jù)實驗，開墾1公頃土地就會使3公頃土地沙化。按這一比例計算，從1958年到1976年的18年間，已使13500萬畝土地沙化。

（2）從法律制度方面看，雖然早在1985年就已經(jīng)頒布和實施《草原法》，但《草原法》在保護草原方面沒有起到應有的保障作用。再加上草場承包經(jīng)營權的債權性質(zhì)，對草原生態(tài)環(huán)境的負面影響，草原照舊退化沙化，沒有受到法律制度的有效保護。在草場承包經(jīng)營權債權化的情況下，常常發(fā)生發(fā)包方通過調(diào)整合同來損害草場承包人利益的現(xiàn)象和草原的開墾、流失、污染等現(xiàn)象。如目前在牧區(qū)普遍存在的上級領導干部、離退休干部、外鄉(xiāng)人，利用草場承包經(jīng)營權的債權性質(zhì)，或通過各種人際關系，或通過有償流轉制度，租到或承包到集體經(jīng)濟組織的機動草原進行掠奪性經(jīng)營而導致草原的退化沙化。

（3）從草場產(chǎn)權制度方面看，首先，“畜草雙承包”進程的不同步性造成了草場的退化沙化。1983年起，牧區(qū)全面推行“牲畜作價，戶有戶養(yǎng)”的生產(chǎn)責任制，從1984年開始內(nèi)蒙古牧區(qū)全面推行“畜草雙承包”責任制，應該說草場承包和牧畜承包的時間起點基本上是同步的。但是，在實踐中，其進程卻不同步的，家畜“作價歸戶”工作于1985年就基本結束了，而草場承包卻時隔15年到2000年才基本結束。在這期間，草場處于無人管理的“公共草場”狀態(tài)，牧戶隨意使用他人草場，一味追求牧畜頭數(shù)。其結果，牧畜頭數(shù)激增，草場嚴重退化沙化。其次，草場有償流轉制度造成了草原的退化沙化。從理論上講，草場承包經(jīng)營權的有償流轉有兩種形式：改變承包經(jīng)營合同主體的流轉和不改變承包經(jīng)營合同主體的流轉。改變承包經(jīng)營合同主體的流轉，是指由承包人將承包經(jīng)營權轉讓給他人，承包人自己完全退出承包合同關系，由受讓人取代承包人地位的狀況；不改變承包經(jīng)營合同主體的流轉，是指由承包人通過轉包、出租、互換、合作入股的方式將承包經(jīng)營權轉讓給他人而承包人仍為原承包經(jīng)營合同主體的狀況。根據(jù)我們的調(diào)查，在牧區(qū)只存在不改變承包經(jīng)營合同主體的流轉形式，而這種流轉形式對草原最具破壞性。最后，在無準備無投資的情況下，對草場進行的劃分造成了草場的退化沙化。在進行草場承包時，沒有相關政策支持和資金保障的情況下，匆忙地對草場進行了劃分。牧民沒有能力全部圍欄自己所分到的草場，國家又沒有能力替牧民圍欄草場的情況下，牧民就有一種趁機盡可能地多利用草場的心理，使勁增加牧畜頭數(shù)，結果，草場退化沙化了。

（4）從傳統(tǒng)觀念和價值觀方面看，首先，對于我們中國人來講，世間最好的東西就是“好”字本身即“女”和“子”，而且“女”和“子”越多越好，叫做“多子多富”。這種價值觀和生育觀念的影響下，人口出現(xiàn)了絕對過?，F(xiàn)象，對我國生態(tài)環(huán)境形成了巨大壓力，并致使有的地方的生態(tài)系統(tǒng)瀕臨崩潰。其次，“內(nèi)蒙古地廣人稀可以容納更多的人”的人地關系觀念影響下，大量的人口涌入內(nèi)蒙古，給這里的生態(tài)環(huán)境造成了巨大壓力。最后，在唯農(nóng)是種、見地就開的小農(nóng)意識和觀念的影響下，涌入內(nèi)蒙古的流民開墾了大量優(yōu)良天然草場，導致草場的嚴重退化沙化。

總之，生態(tài)環(huán)境遭到破壞的原因就是人的因素即人口數(shù)量過多、素質(zhì)過低。超過生態(tài)環(huán)境承載能力的人口規(guī)模必然破壞生態(tài)環(huán)境的平衡，在這方面，有很多歷史實例和現(xiàn)實例子，現(xiàn)在人們也普遍意識到了這一點；那么，過低的人口素質(zhì)又如何破壞生態(tài)環(huán)境呢？過多人口的形成本身就是人口素質(zhì)過低的一個表現(xiàn)，在人的素質(zhì)過低的情況下，人一到生育年齡就會自然繁殖，只知道生育，而不考慮如何養(yǎng)活；人的素質(zhì)過低了，人就難以對自己周圍的自然環(huán)境和生態(tài)規(guī)律進行正確認識，只顧向大自然索取而不思回報大自然；人的素質(zhì)過低了，人就變得保守落后而形不成先進的意識形態(tài)，更形不成高效率的制度，以協(xié)調(diào)人與自然的關系。

3痹諛諉曬挪菰生態(tài)環(huán)境日益遭到破壞的情況下，一方面，一部分牧民和開墾草原農(nóng)民本身貧窮了，成了生態(tài)難民。截止2000年底，我區(qū)還有80萬絕對貧困人口和300萬未穩(wěn)定脫貧人口。除這一部分人以外，還有一部分農(nóng)牧民則正在失去他們生產(chǎn)生活條件，如果不采取有效措施加以解決，他們也很快成為貧民或生態(tài)難民。另一方面，草原植被的退化和裸露化，在每年的冬春季節(jié)里產(chǎn)生著嚴重的生態(tài)外部性——沙塵天氣，影響著京津唐地區(qū)民眾之福利。從長遠看，也有可能對中國乃至世界范圍內(nèi)的氣候產(chǎn)生影響，使其朝著不利于人類的方向發(fā)生變化。因此，進行草原生態(tài)環(huán)境建設勢在必行。那么，如何進行草原生態(tài)環(huán)境建設呢？進行草原生態(tài)環(huán)境建設的方式方法有很多，但我以為，我們應該從生產(chǎn)力的兩個源泉方面入手做好以下兩個方面的工作：

（1）通過強有力的計劃生育政策，嚴格控制人口增長?！耙粚Ψ驄D只生一個孩子”的計劃生育政策絲毫不能松動。這一政策在中國農(nóng)村已經(jīng)開始松動，允許農(nóng)民生育第二胎。這樣做的考慮之一可能就是國家無力解決農(nóng)村人口的養(yǎng)老問題。其實，人口激增而導致的生態(tài)環(huán)境的破壞及其巨額損失，國家同樣不能承受。因此，我們不僅要求自治區(qū)嚴格執(zhí)行“一對夫婦只生一個孩子”計劃生育政策，而且也要求內(nèi)地及發(fā)達地區(qū)嚴格執(zhí)行“一對夫婦只生一個孩子”計劃生育政策。從理論上講，一個地區(qū)的經(jīng)濟越發(fā)達、人均收入水平越高，他們對以生態(tài)環(huán)境為基礎的物品和服務的人均消費量就越大，換句話說，發(fā)達地區(qū)的以生態(tài)環(huán)境為基礎的物品和服務的人均消費量大大高于欠發(fā)達地區(qū)人均消費量。因此，他們?nèi)丝跀?shù)量的增加意味著我們生態(tài)環(huán)境壓力的增加，反之，則相反。從這個意義上說，對生態(tài)環(huán)境的破壞，發(fā)達地區(qū)的人比欠發(fā)達地區(qū)的人負有更大的責任，城市人比鄉(xiāng)村人負有更大的責任。

(2）在嚴格控制人口增長的基礎上，首先，明確草原生態(tài)環(huán)境建設的投資主體。內(nèi)蒙古草原是我國北部生態(tài)屏障，如果它退化殆盡而變成沙漠化土地之后，不僅會危及我國生態(tài)安全，而且也會危及我國政治—經(jīng)濟安全。1986年，布倫特蘭曾意味深長地說道：“在不久的將來，窮人中的環(huán)境問題，通過政治不穩(wěn)定和動亂的傳播，也會影響富人?！币虼?，內(nèi)蒙古草原生態(tài)環(huán)境建設是屬于全國性的公共物品，應由中央政府投資建設。內(nèi)蒙古自治區(qū)地處京津唐上風口。按照英國經(jīng)濟學家庇古損害者對受損者進行賠償?shù)挠^點，我們內(nèi)蒙古應該對京津唐地區(qū)民眾進行賠償。這種理論在治理環(huán)境污染方面可能有效，但在生態(tài)建設方面顯然具有局限性。實際中，我們也像庇古所主張的那樣做的話，必然要犯錯誤。

其次，進行經(jīng)濟結構的調(diào)整。從經(jīng)濟學角度講，通過產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整來減輕對生態(tài)環(huán)境的壓力，是一個非常有效的方法。第一產(chǎn)業(yè)應按照以牧為主的方向并依“草、林、牧、農(nóng)”的順序進行調(diào)整。第二產(chǎn)業(yè)應以發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)品為突破口，加緊發(fā)展農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)和特色食品工業(yè)，以促進我區(qū)工業(yè)化的實現(xiàn)。工業(yè)化的動力源是能源工業(yè)，因此，培育和發(fā)展新型無污染能源工業(yè)又是能源工業(yè)發(fā)展的一個方向。工業(yè)化的實現(xiàn)以高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為先導，因此，應該優(yōu)先發(fā)展那些投資少、發(fā)展快、具有未來前途的高科技產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)中應該優(yōu)先發(fā)展交通運輸業(yè)和郵電通訊業(yè)，在此基礎上再發(fā)展旅游業(yè)，蒙藥制藥，蒙文信息處理等產(chǎn)業(yè)。

最后，進行生態(tài)環(huán)境建設的制度創(chuàng)新：a閉策定位上進行創(chuàng)新。生態(tài)環(huán)境和人口是生產(chǎn)力的兩個根本源泉，這兩個方面協(xié)調(diào)好了，經(jīng)濟社會才能可持續(xù)發(fā)展。我們國家從1978年開始實行計劃生育政策，20余年來累計少生3億人，為國家的經(jīng)濟建設和社會繁榮做出了不可磨滅的貢獻。這歸功于有一個強有力的計劃生育政策體系、機構及責任制制度。作為生產(chǎn)力源泉的另一方面的生態(tài)環(huán)境建設，同樣也需要一個強有力的政策體系、機構及責任制制度。因此，把生態(tài)環(huán)境建設同計劃生育一樣定位于基本國策，機構和人員配備上，同計劃生育部門一樣，須要設置一套人馬，建立領導干部目標責任制，制定和出臺相關政策法規(guī)，認真落實，嚴格管理，是很有必要的。否則，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展便成為一句空話。b蓖蹲駛制的創(chuàng)新。生態(tài)建設是全國性公共物品，須要由中央政府提供，這就需要建立一種以國家投入為主的投資機制，把荒漠化治理工程建設納入國家基本建設計劃，立項投資；地方按一定比例配套部分資金；群眾投工投勞獲得報酬；對于治理工程建設中的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，可采用國家貼息貸款方式，鼓勵企業(yè)參與，多渠道籌集資金。c憊芾砘制的創(chuàng)新。具體要依法管理，加強領導，強化領導干部目標責任制，對水資源分配體制進行改革。d奔だ機制的創(chuàng)新。具體要做好產(chǎn)業(yè)開發(fā)，政策優(yōu)惠，利益補償，權屬落實等工作。e彼笆占八胺閻貧鵲慕行創(chuàng)新，開征環(huán)境稅和羊羔稅。f盙NP核算指標的進行創(chuàng)新，建立綠色GNP核算體系。g蓖Ｖ共莩〉撓諧チ髯制度，因地制宜地恢復游牧畜牧業(yè)。h斃薷摹恫菰法》，物化草原承包經(jīng)營權。j苯立草原文化保護區(qū)。