顧海兵

憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。我國(guó)現(xiàn)行的憲法是２０年前由第５屆全國(guó)人大第５次會(huì)議通過(guò)的。其后，于１９８８年４月、１９９３年３月分別通過(guò)了第ｌ條———第２條（對(duì)應(yīng)憲法第８條與第１１條）、第３條———第１１條（對(duì)應(yīng)憲法序言、７條、８條、１５條、１６條、１７條、４２條、９８條）的憲法修正案。顯然，從總體上講，我國(guó)現(xiàn)行的憲法在本質(zhì)上仍是從屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有質(zhì)的相異性。也可以說(shuō)，這部憲法已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，對(duì)其僅僅作小修小補(bǔ)、局部手術(shù)是根本不夠的，惟有重修或重新制定才是其出路。如果不重修現(xiàn)行憲法，則其不可能起到根本大法之作用，也不會(huì)發(fā)揮出應(yīng)有的權(quán)威作用。憲法的權(quán)威性來(lái)自其客觀性，一個(gè)與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的憲法是不可能具有權(quán)威性的。

首先，作為根本法的憲法，其基本內(nèi)容應(yīng)該是國(guó)民的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)，其中國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)利來(lái)自于國(guó)民的授權(quán)。然而，翻閱整部憲法１３８條，我們看到，有關(guān)國(guó)民的權(quán)利與義務(wù)僅有２４條（第３３條———第５６條），在總綱部分的３２條中，只有一條涉及國(guó)民的權(quán)利（第２條）。顯然，相對(duì)于我們已經(jīng)承認(rèn)并加入的國(guó)際公約，如世界人權(quán)宣言、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約，公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約，我國(guó)憲法中有關(guān)公民權(quán)利的條目太少了，其權(quán)利內(nèi)容也過(guò)于抽象、不具可操作性。比如，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中非常重要的國(guó)民自由遷徙權(quán)，自由選擇工作地和居住地的權(quán)利、公民財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯權(quán)、隱私權(quán)、免費(fèi)初級(jí)教育權(quán)、信訪回復(fù)權(quán)等在憲法中根本沒(méi)有提及。

正像仲大軍所講，“中國(guó)封建社會(huì)遺留下來(lái)的一種小民大君思想至今仍在社會(huì)中殘留，人民的地位始終沒(méi)有被擺正，更重要的是，這種思想甚至滲透到立法和法律之中，使我們國(guó)家的憲法至今都存在著與現(xiàn)實(shí)相去甚遠(yuǎn)的感覺(jué)。我們不妨打開(kāi)我國(guó)憲法的第一章總綱，看看國(guó)家在這里擔(dān)負(fù)了多少社會(huì)功能。在這一章里，充眼所見(jiàn)幾乎全是國(guó)家。憲法的確應(yīng)規(guī)定國(guó)家的作用和職責(zé)范圍，但在這一章里，國(guó)家的作用大到了無(wú)所不包的程度。其所體現(xiàn)的是一種典型的封建時(shí)代遺留下來(lái)的‘青天政治思想。國(guó)家真能管得過(guò)來(lái)這么多嗎?芽實(shí)際上是不能的，建國(guó)后５０年的實(shí)踐已經(jīng)證明，國(guó)家不能當(dāng)救世主。”

此外，憲法中的一些條款已明顯不符合現(xiàn)實(shí)狀況與未來(lái)發(fā)展，不能體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的要求。比如總綱第６條內(nèi)容為：中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。社會(huì)主義公有制消滅人剝削人的制度，實(shí)行各盡所能，按勞分配的原則。第７條：國(guó)有經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國(guó)家保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。”顯然，我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)已經(jīng)是生產(chǎn)資料的多樣化所有制，考慮到國(guó)有單位勞動(dòng)力的不斷減少，集體單位的改制民營(yíng)，大量的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，越是發(fā)達(dá)地區(qū)民營(yíng)化比重越高，農(nóng)村土地的長(zhǎng)期承包權(quán)形成事實(shí)上的家庭所有權(quán)，外資經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)已經(jīng)由公有轉(zhuǎn)變?yōu)楣信c民有共同構(gòu)成，并且民有（包括外資）比重越來(lái)越超過(guò)國(guó)有，國(guó)有經(jīng)濟(jì)越來(lái)越由國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾α?。事?shí)上，在憲法中也沒(méi)有必要規(guī)定所有制的構(gòu)成。不管何種所有制，關(guān)鍵看是否解放與發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，是否有利于國(guó)強(qiáng)民富。當(dāng)然，前提是公民與勞動(dòng)力擁有平等的權(quán)利。

順便需要提及的是，在美國(guó)憲法中，其總計(jì)７條２１款與２７條修正案中，直接規(guī)定公民權(quán)利的有１５條。這里無(wú)意崇洋，只是想有助于我們深入地思考。其次，一些依據(jù)憲法所制定的專(zhuān)門(mén)法律實(shí)際上違反了憲法精神，損害了憲法的權(quán)威。比如，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，即市民與農(nóng)民國(guó)民待遇的巨大反差。作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的人民代表大會(huì)之選舉法，公開(kāi)地限制了農(nóng)民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，使人大代表構(gòu)成中擁有農(nóng)民身份的可能不足１０％。據(jù)了解（《光明日?qǐng)?bào)》１９９８年３月１日），九屆全國(guó)人大代表３９７９人中，工人農(nóng)民僅占１８．８９％（５６３人），知識(shí)分子占２１．０７％，干部占３３．１６％，民主黨派及無(wú)黨派人士占１５．４４％，人民解放軍占８．９９％，香港代表占１．２１％，歸國(guó)華僑占１．２４％。這樣的代表構(gòu)成是源于１９９５年第３次修正后的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，依據(jù)該法第１６條，“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國(guó)人民代表大會(huì)代表的名額，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！币簿褪钦f(shuō)九屆全國(guó)人大代表依公安部口徑，農(nóng)村每８８萬(wàn)人選１個(gè)代表，城市每２２萬(wàn)人選１個(gè)代表。如以農(nóng)村９億人口計(jì)算，理論上可選代表１０００余人，即使如此，也僅占代表總數(shù)的１／３，與農(nóng)村人口占全國(guó)人口７０％相比不足一半。而依據(jù)以上數(shù)據(jù)，實(shí)際農(nóng)民代表僅占全國(guó)人大代表１０％左右，其與人口所占比例已不成任何比例。如果再考慮到這些農(nóng)民代表中必有相當(dāng)一部分村長(zhǎng)、書(shū)記，則其代表性可能就只有５％左右了?選如果再考慮到農(nóng)民代表參政議政的時(shí)間與力度，則可能連５％也達(dá)不到了。

再次，我國(guó)的國(guó)民待遇不平等，除了表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，還更為嚴(yán)重地表現(xiàn)為官民二元結(jié)構(gòu)，即官權(quán)與民權(quán)的不平等，特別是警權(quán)與民權(quán)嚴(yán)重不平等，其主要原因是一些法規(guī)，特別是１９９４年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》賦予了公安機(jī)關(guān)太多的權(quán)力而幾乎沒(méi)有什么義務(wù)，給予了公民及有錯(cuò)（嫌疑）公民太多的義務(wù)，而幾乎沒(méi)有什么權(quán)利。可以說(shuō)，國(guó)民對(duì)警察特別是治安警察的滿(mǎn)意程度已低于６０％。以鄭州為例，警方聘請(qǐng)５００名大學(xué)生發(fā)放９萬(wàn)份行風(fēng)問(wèn)卷調(diào)查，從收回的３萬(wàn)份看，群眾對(duì)派出所（主業(yè)是管治安）的滿(mǎn)意率不足６０％，如果考慮到警方作的調(diào)查，則實(shí)際滿(mǎn)意率還會(huì)更低一些（鄭州警方請(qǐng)群眾打分，《報(bào)刊文摘》２００２．５．１９），甚至就連大連市，百姓?qǐng)?bào)警上訪也極其難（傅興宇，百姓告狀為何難，《文摘報(bào)》２００２．１．１０）。筆者去年曾親眼目睹警察對(duì)一起因毆斗而倒于血泊中的男子的處置過(guò)程，其冷漠麻木、其動(dòng)作之慢、其趾高氣揚(yáng)真令我十分心寒：這還是人民的警察嗎？這還是首都的警察嗎？君不見(jiàn)公安機(jī)關(guān)為抓嫖生財(cái)把外出散步的夫妻、同宿的戀人當(dāng)作賣(mài)淫嫖娼者抓走，把處女當(dāng)作妓女抓，寧可錯(cuò)抓一千也不漏抓一個(gè)；君不見(jiàn)收容已成為創(chuàng)收的手段，沒(méi)有暫住證就抓人，繳款就放人（凌廣志等文，“收容”竟演變成以權(quán)謀私的手段，《半月談》２００２年９期）；君不見(jiàn)首都的警察酒后開(kāi)車(chē)還惡語(yǔ)傷人并欲對(duì)民施以拳腳（王薔，同是警察兩種態(tài)度，《北京晚報(bào)》２００１．７．２）。

從表面上看，這是警察的素質(zhì)低，或曰少數(shù)警察違規(guī)。但實(shí)際上這是源于制度，源于與憲法并不一致的治安管理處罰條例。請(qǐng)看該條例的第６條：對(duì)違反治安管理行為的處罰分為下列三種：（一）警告。（二）罰款：一元以上，二百元以下。本條例第三十條、第三十一條、第三十二條另有規(guī)定的，依照規(guī)定。（三）拘留：１日以上，１５日以下。而第３１條則規(guī)定賣(mài)淫嫖娼或介紹賣(mài)淫者依規(guī)定可處拘留或半年以上２年以下的收容教養(yǎng)，可處５千元以下罰款；第３２條規(guī)定種植毒品者及吸食毒品者可處拘留，可處３千元以下罰款；第３３條規(guī)定賭博者可處拘留，可處３千元以下罰款。其余涉及違反治安的處罰第１９條至第２９條中，條條都有罰款，大多是２百元以下，少數(shù)是５０元———１００元，僅有第２９條涉及騎車(chē)人行人違反交通規(guī)定的是罰款５元。顯然，在這樣的處罰機(jī)制下，當(dāng)然是集中力量干大利、暴利的事，要抓嫖生財(cái)、抓賭生財(cái)，至于５元錢(qián)的罰款就不值得收了，其他利小或無(wú)利的治安管理則輕抓小抓。這樣的以錢(qián)為中心的處罰機(jī)制實(shí)際上也鼓勵(lì)了有錢(qián)的人可以多違規(guī)，花錢(qián)可以消災(zāi)，同時(shí)又會(huì)把錢(qián)少的公民逼入絕境。為什么不能采取以提供無(wú)償公益勞動(dòng)作為處罰手段呢？再者，治安拘留可以長(zhǎng)達(dá)１５天這是否是對(duì)公民自由權(quán)利的剝奪呢？為什么不能將警告分為初次警告、再次警告、嚴(yán)重警告呢？如果要罰款，為什么不區(qū)分各種情況（是否初犯、非法所得多少）分別規(guī)定不同的罰款呢？如此高額的罰款，都由公安機(jī)關(guān)自己決定、自我授權(quán)、自己執(zhí)行，沒(méi)有納入到司法審查范圍，沒(méi)有制約，我們的國(guó)民還可能有平等的權(quán)利嗎？為什么我們不能把有限的警力更多地用在抓捕在逃犯與懲治流氓地痞身上呢？

中國(guó)的發(fā)展需要改革，必須改革。中國(guó)的改革，中國(guó)的市場(chǎng)化改革，由于幾千年的封建等級(jí)制度及其慣性，由于近代１００多年受盡列強(qiáng)凌辱，由于建國(guó)后４０年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，其任務(wù)的完成是極其艱難的。中國(guó)的改革，速成論與激進(jìn)論是不合適的。

當(dāng)然，中國(guó)的改革也必須盡可能地爭(zhēng)取加快速度，時(shí)間是緊迫的，挑戰(zhàn)愈益嚴(yán)峻，加入ＷＴＯ后更是如此。那么改革從哪里做起呢？首先應(yīng)確立憲法的權(quán)威，而確立憲法的權(quán)威實(shí)際上就是確立國(guó)民的權(quán)威，就是民有、民治、民權(quán)、民享。為要確立憲法的權(quán)威，筆者的兩條建議是：

一是在全國(guó)大中小學(xué)生中全面普及憲法知識(shí)，將現(xiàn)行的政治課，從小學(xué)５年級(jí)起直到大學(xué)一年級(jí)，每年開(kāi)設(shè)憲法課，使每一個(gè)人都能熟背憲法，每年可舉行憲法知識(shí)大賽，也許５年之后一定會(huì)大有成效；

二是從現(xiàn)在起立即著手修憲，使憲法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，不如此憲法無(wú)生命力。同時(shí)，要清除所有與憲法相違背的法規(guī)條文。比如近日筆者看到國(guó)土資源部２００２年５月９日頒發(fā)的一個(gè)部門(mén)規(guī)章（《國(guó)土資源信訪規(guī)定》，《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》２００２年５月２２日）中竟然規(guī)定（第１４條）：信訪人提出國(guó)土資源信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)提出，不得越級(jí)提出。面對(duì)這樣的規(guī)章，作為國(guó)民的我，又一次感到自由權(quán)利的被踐踏，憲法的被踐踏，官權(quán)對(duì)民權(quán)的侵害！這樣的規(guī)章在今日得以頒布，說(shuō)明中國(guó)的國(guó)民不平等待遇將長(zhǎng)時(shí)間存在，法制之路將是漫長(zhǎng)的。筆者不禁要問(wèn)：這樣的規(guī)則是如何出臺(tái)的？它經(jīng)過(guò)了聽(tīng)取公民意見(jiàn)、專(zhuān)家意見(jiàn)這一程序嗎？筆者以為，修憲的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，時(shí)不我待！