進入1964年，美國更深地陷入了越南危機。在策動對越南的戰(zhàn)爭升級時，約翰遜政府考慮得最多的是，中國大陸是否會公開出兵越南，進而導致中美之間的全面戰(zhàn)爭？抑或為了配合北越的抗美斗爭，在臺灣海峽再次挑起危機？臺灣的蔣介石政權偏偏不識時務，一而再、再而三地提出\"反攻大陸\"的問題，并全力以赴尋求美國的支持。一旦臺灣方面貿然對大陸采取軍事行動，不但有可能引發(fā)新一輪臺海危機，而且將使美國陷入尷尬的境地，因為無論是迫于條約義務，還是對\"盟國\"的道義責任，抑或維護\"自由世界\"安全的考慮，美國都不可能置身事外。而一旦被迫卷入與中國的軍事沖突，將極大地牽制美國在越南的軍事行動，進而牽動美國的戰(zhàn)略全局。

針對上述背景，約翰遜政府專門召集了聯(lián)席會議，商討美國對臺戰(zhàn)略和政策，并由此產生了題為\"未來美國境外防御任務\"和\"當前美國境外防御任務\"的\"國家政策報告(‘中華民國‘部分)\"。該項報告由美國政府計劃委員會(PolicyPlanningCouncil)資深研究員約瑟夫·亞格起草，其前言部分聲稱：\"政府內部所有與對華決策有關的部門都參與了文件的起草，并一致贊同文件所提出的對臺戰(zhàn)略和行動方針。\"該項報告于1964年6月定稿，9月11日獲國務卿臘斯克批準。報告中特別引人注目的是第二部分\"未來五年的美國對臺戰(zhàn)略\"，其中對臺灣的發(fā)展前景、美國對臺灣的影響能力以及有可能影響臺灣前途的突發(fā)性事件作了評估，并具體闡明了美國的對臺戰(zhàn)略以及實施方針。

四大預期目標

報告首先對60年代中葉到70年代中葉這10年間臺灣的發(fā)展前景，事實上也是美國對臺灣的預期目標作了評估。美國方面的基本判斷和基本期望是，到1975年，臺灣與大陸分離的狀況仍將繼續(xù)。具體體現(xiàn)在四個方面。

在社會領域，隨著臺灣籍人士和大陸籍人士之間通婚的增加，雙方合作開辦企業(yè)的擴展，以及共同教育體制的推廣，臺灣人和大陸人之間將不再存在明顯的界限，相互之間的交流將不再成為問題，一個穩(wěn)固的由臺灣人和大陸人相結合的中產階級和知識精英階層將在臺灣出現(xiàn)，進而將極大地增強臺灣作為一個共同體的認同感。

在經濟領域，10年后臺灣將經歷了整整一代人的經濟持續(xù)增長，臺灣經濟長期依賴外援的狀況將不復存在，經濟的增長將主要依賴私有經濟的發(fā)展，政府的干預將大為削弱，經濟法規(guī)和稅收體制將逐步健全。與此同時，人口增長率將控制在1～2%之間，物價將持續(xù)穩(wěn)定，銀行利率將降低到與發(fā)達國家大致相等的水平，一個有效的金融市場將建立，政府將奉行自由貿易政策以提高出口企業(yè)的國際競爭力，新臺幣也將實現(xiàn)自由兌換。

在安全領域，臺灣的武裝力量將加以裁減，但由于武器裝備和機動性能的改善，作戰(zhàn)能力不會受到削弱。在軍隊中，臺灣籍軍官將占到1/5以上，其中少數(shù)人將晉升到將軍或艦隊司令。美國的軍事援助將明顯減少，來自美國的軍用物資和武器裝備將由無償提供轉為以優(yōu)惠貸款或信貸方式購買。臺灣海峽的局勢將趨于穩(wěn)定，兩岸將達成事實上的?；鹉?。臺灣的內部安全也不存在嚴重威脅。

在政治領域，政治穩(wěn)定將得到維持，國民黨將在一黨執(zhí)政的框架內允許更大的政治自由，并讓臺灣籍人士在黨內和政府內發(fā)揮更大的作用。一個不反對現(xiàn)政權但相對獨立的反對黨將被允許成立并在臺灣政治生活中發(fā)揮作用，不過，這個政黨的成員將不限于臺灣本土人，其政治主張也不傾向臺灣獨立。臺灣的\"中央政府\"仍擁有對外關系、內外安全、財政和金融決策權，同時將賦予臺灣\"省政府\"更大的自主權，臺灣\"省長\"也將由普選產生。臺灣當局將繼續(xù)聲稱是所有中國人的政府，并繼續(xù)將反攻大陸列為主要目標，不過，所有反攻大陸的實際準備將被降到最低水平，其主要精力將放在發(fā)展經濟和維護臺灣的國際地位上。隨著國民黨內那些元老的相繼去世，大陸籍人士不斷移居美國或其它國家，以及臺灣籍人士在國民黨領導層作用的增強，臺灣方面反攻大陸的目標將名存實亡。同時，隨著經濟、教育和文化的發(fā)展，臺灣的國際地位也將不斷提高，并將繼續(xù)為大多數(shù)非共產黨國家所承認。

八條政策建議

為了推動臺灣向美國預期的目標演變，報告提出了八項具體的政策建議，其中包括：

(一)通過縝密的循序漸進的努力，促使臺灣當局的領導人以及在民眾中有影響的非官方人士廣泛地接受美國方面關于臺灣未來前途的上述戰(zhàn)略構想。

(二)繼續(xù)奉行并不斷重申美國關于臺灣和澎湖列島的防務承諾。

(三)繼續(xù)向臺灣提供經濟和軍事援助，但數(shù)量和時限必須視能夠確保下列需求而定：(1)臺灣經濟能在不依賴特殊援助的情況下持續(xù)增長；(2)臺灣的武裝力量將被維持在足以支持美國在該地區(qū)的安全利益的水平上；(3)美國能在關鍵問題上對臺灣當局以及臺灣社會繼續(xù)保持影響力。

(四)減少并最終取消美國對臺灣的特別經濟援助項目，以激勵臺灣當局采取自主和自助措施，最大限度地發(fā)掘自身經濟增長的潛力。

(五)在對臺援助時附加明確的或含糊的條件，以促使臺灣當局實施理性的經濟政策，包括適當?shù)慕洕l(fā)展政策，并使臺灣武裝力量的規(guī)模和布局能順應美國的戰(zhàn)略需求。

(六)主要通過私下說明的方式，鼓勵臺灣當局：(1)放松政治控制，允許反對勢力的存在和活動；(2)在政府職能部門更多地任用臺灣籍人士；(3)發(fā)展臺灣籍和大陸籍人士的合資企業(yè)；(4)采用更合理的人口控制和人力資源開發(fā)政策；(5)在一種自由的氛圍內推進文化和學術活動。

(七)物色并培植未來的臺灣領導人。

(八)在聯(lián)合國以及其它國際組織中繼續(xù)支持臺灣當局。

五種突發(fā)性事件

報告還預測了未來幾年有可能影響美國對臺戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的五種突發(fā)性事件，并強調其中任何一種突發(fā)性事件都將導致美國在某一方面或多方面作出戰(zhàn)略調整。這五種情況分別是：

(一)在遠東地區(qū)發(fā)生有美國、臺灣和大陸卷入的大規(guī)模軍事沖突，尤其是美國和中國大陸的沖突，美國和蘇聯(lián)的沖突，由大陸對臺灣、澎湖或沿海島嶼采取軍事行動而引發(fā)的沖突，或者由臺灣反攻大陸而引發(fā)的沖突。

(二)中國大陸內部發(fā)生重大變故，如經濟崩潰，內部動亂和分裂，與周邊地區(qū)發(fā)生沖突，導致在面對臺灣的軍事或準軍事行動時顯得異常脆弱。

(三)臺灣和大陸之間達成某種協(xié)定。

(四)臺灣島內發(fā)生重大變故，如領導人繼承危機，鎮(zhèn)壓臺灣本土人的起義，軍事挫敗，經濟停滯不前，而進一步強化威權統(tǒng)治。

(五)臺灣當局或者因為被驅逐，或者因為主動退出以抗議聯(lián)合國接納共產黨中國，而失去在聯(lián)合國的席位。

五項政治戰(zhàn)略

報告最終詳盡地闡述了通過推動臺灣的民主化和本土化，使臺灣和大陸分離的狀況固定化、合法化和永久化的五項政治戰(zhàn)略：

(一)確保臺灣政治的穩(wěn)定和政治改革的實施。

報告認為，在過去的10年里，美國對臺政策的基點是通過保護臺灣免受大陸的軍事壓力，并協(xié)助臺灣發(fā)展本土經濟，以確保臺灣的政治穩(wěn)定，這已經被證明是正確的，但在未來幾年里，美國更應該致力于臺灣的政治改革。報告強調，臺灣的穩(wěn)定最終有賴于反對勢力之間的平衡，而過去因為過分強調穩(wěn)定，已經使臺灣內部的反對勢力受到壓制，如果不進行漸進的、和平的改革，就有可能爆發(fā)失控的沖突，進而威脅到美國和臺灣當局多年來已經取得的成就。

報告指出，在任何地區(qū)，和平演變都只是一個時機、節(jié)奏和方式的問題，臺灣尤其如此。面對這樣一個復雜而又微妙的政局，激進的改革將是極其危險的，因而美國方面必須慎之又慎，充分認識到自己在這方面的影響力還是有限的。美國政府應進一步施加影響，促使臺灣當局逐步放松政治控制，更多的重視公民的權利，并不斷提高臺灣本土人在政府中的比例，因為這些都是保持政治穩(wěn)定的基本條件。

報告強調，一旦臺灣當局有踐踏政治和公民權利的事發(fā)生，美國方面應不失時機地表明自己的觀點。美國政府應盡可能通過非政府人士對臺灣政治施加影響，因為這些人通常被認為是同情臺灣當局的。有時，也需要鼓勵國際勞工組織、國際自由工會聯(lián)合會以及其它國際組織，提醒臺灣當局注意違反政治和公民權利的事情。大眾傳媒可以通過宣傳其它國家政治改革的成就以及臺灣當局已經采取的建設性措施，間接推動臺灣的政治改革。在勞工權利方面，在臺灣的美國國有和私營企業(yè)可以通過承認由中國雇員組織的工會，并有效地處理和他們的關系，為臺灣人樹立一個好的榜樣。在這場漸進的政治改革中，臺灣的\"中央政府\"和\"省政府\"可以發(fā)揮不同的作用，\"省政府\"的自治權以及省一級立法和執(zhí)法部門的權威應該加強，進而促使民眾更有效地參與政治，并促使臺灣本土人發(fā)揮更有影響的作用。美國駐臺機構也應通過不斷加強與\"省政府\"的交往，提高\"省政府\"的威望和影響力，進而推動這一趨勢的發(fā)展。

報告又強調，美國在臺灣實施這場政治和社會改革的戰(zhàn)役時，應盡量保持低調，并主要在幕后活動，以避免過分激起臺灣本土人和其他反對勢力的政治欲望，或者導致臺灣當局因過度恐慌而采取更加嚴厲的高壓政策。

(二)確保臺灣\"總統(tǒng)\"繼承權的順利交替。

報告認為，一旦蔣介石去世或失去治理國家的能力，一種既有秩序而又符合憲法的權力轉移將最符合美國的國家利益。因此，在蔣介石離去前這段日子里，美國方面應盡其所能，在政治、心理、經濟和軍事等方面營造一個有利的氛圍，以確保臺灣政權的順利交替。

(三)阻止臺灣反攻大陸。

報告認為，美國方面應繼續(xù)阻止臺灣當局采取任何針對大陸的軍事行動或準軍事行動，因為這樣的行動有可能刺激大陸方面作出危險的反而，進而使美國陷入尷尬的境地。美國方面應鼓勵臺灣當局更多地倚重政治的和心理的手段，去削弱大陸的共產黨政權。報告強調，在適當和必要的時候，美國方面應提醒臺灣領導人遵守1954年12月10日美臺之間簽署的協(xié)定：即在未得到美國方面認同之前，不得采取任何進攻性的軍事行動。如果臺灣當局未經美國許可即采取這樣的行動，美國方面應明確表示，美方將不再承擔協(xié)防臺灣的義務，并將重新考慮對臺經援和軍援問題。報告也指出，一旦出現(xiàn)大陸在臺灣的壓力面前異常脆弱的狀況時，美國也不應排斥幫助國民黨政府在大陸發(fā)揮更有效的作用的可能性。報告最后指出，如果美國方面能繼續(xù)密切關注臺灣當局的動向，繼續(xù)成功地說服臺灣當局接受美方的觀點，即在目前的情勢下，采取任何超出美方認可范圍內的行動，都將遭致失敗，進而將嚴重損害臺灣當局的利益，那么，就有可能避免美國方面和臺灣當局在反攻大陸問題上發(fā)生尖銳的破壞性的沖突。

(四)確保臺灣當局的國際地位

報告主張，美國方面將通過提供大量的證據(jù)，表明北京當局沒有資格加入愛好和平的國家的行列，以繼續(xù)阻止聯(lián)合國和其它國際組織接納共產黨中國。美國方面應繼續(xù)支持第16屆聯(lián)大通過的\"中國代表權問題是一個重要問題，需要2/3多數(shù)票才能通過\"的提案，甚至不惜使用否決權，以阻止安理會接納中國共產黨政權。報告主張，在近期內，美國的主要任務是消除因法國承認北京而引起的震蕩。從長遠看，如果法國的行為沒有導致臺灣當局的國際地位迅速削弱，那么對臺灣當局在國際組織中繼續(xù)擁有中國代表權構成主要威脅的，將是許多國家傾向于讓臺灣和大陸同時擁有代表權，這種趨向最終有可能導致聯(lián)合國通過\"兩個中國\"的決議，進而嚴重地削弱了臺灣當局作為中國合法代表的地位，并有可能導致更多的國家承認共產黨中國，正式奉行\(zhòng)"兩個中國\"的政策。

報告分析，如果大陸方面改變其原有立場，愿意與臺灣方面一道加入國家組織；或者臺灣方面因聯(lián)合國決議接納大陸方面而主動退出聯(lián)合國，都將對美國和臺灣構成更為嚴重的威脅。報告認為，第一種可能性極小，美國方面應提防的是第二種可能性，為此必須繼續(xù)敦促臺灣當局在中國代表權問題上拋棄僵硬的教條主義，采取務實的態(tài)度。美國方面應繼續(xù)支持臺灣當局努力維護與目前仍繼續(xù)承認它的那些國家的關系，并設法與那些新獨立的國家建立關系。美國方面也應繼續(xù)鼓勵臺灣當局以小型的技術援助推動外交的開展，尤其是在非洲。美國方面對于臺灣當局力圖通過加強與亞洲其它反共政權的聯(lián)系，以彌補在其它地區(qū)遭受的外交挫折，應表示同情，但不應支持臺灣方面建立新的地區(qū)同盟的設想，因為在目前情勢下，這樣做不但不會加強美國在遠東的力量，反而會使越南、老撾等問題更加復雜化。

(五)不奉行\(zhòng)"兩個中國\"政策，但應促使臺灣事實上成為一個獨立的國家實體。

報告認為，基于臺灣方面和大陸方面都強烈反對臺灣從中國分離出去，因而在未來五年內，或更長的時間里，臺灣不可能成為一個獨立的國家。在這樣的情況下，如果美國采取\"兩個中國\"的政策(即承認大陸的共產黨政權為中國政府，臺灣的國民黨政權為臺灣政府)，將是徒勞無益的，而且將造成嚴重的后果。第一，臺灣當局作為對付中國共產黨的外交籌碼的價值，即使不會全部喪失，無疑也將大為削弱；第二，臺灣的政治穩(wěn)定將受到嚴重影響，甚至有可能為兩岸領導人之間的交往打開方便之門；第三，將導致中國眾多的愛國人士對美國的仇恨和敵視，因為他們將認為美國意在分裂中國；第四，南韓、南越、泰國，以及菲律賓、馬來西亞，甚至包括緬甸、印尼和印度，都會感到憂慮，進而在整個地區(qū)與中國共產黨政權妥協(xié)的壓力都會增加。

基于以上分析，報告強調美國不應該采取\"兩個中國\"的政策，但與此同時，應該實施種種政治、經濟和安全政策，促使臺灣事實上作為一個獨立的國家實體存在下去。報告認為，如果目前這種臺灣與中國本土相隔絕的狀況進一步延續(xù)，這很有可能成為最終結果。

上述報告塵封了30多年才為人們所知。在這30多年間，無論是中美關系，還是海峽兩岸的關系，都發(fā)生了深刻而又巨大的變化。然而，美國政府在這份報告中提出的圖謀使臺灣和大陸永久分離的戰(zhàn)略目標，以及為實現(xiàn)這一目標而制定的種種方針和政策，讀來依然耐人尋味，發(fā)人深省?！?/p>

(王煒薦自《世紀》)