喻　偉　安有貴

形成一個能保持良性循環(huán)和滾動增值的河流開發(fā)機制，是實現(xiàn)清江流域綜合經(jīng)濟最優(yōu)化的基本保證，也是實現(xiàn)整個流域經(jīng)濟快速發(fā)展的經(jīng)濟基礎。這個機制的形成應按照國家的有關(guān)經(jīng)濟政策、流域總體規(guī)劃，并根據(jù)清江流域的自然和社會經(jīng)濟特點，運用河流經(jīng)濟學的特點和方法，同時借鑒國外河流開發(fā)的成功經(jīng)驗進行探索和研究，著重研究水電梯級開發(fā)過程中的效益與費用(投入產(chǎn)出關(guān)系)、承受能力及風險性、費用分攤以及建設與經(jīng)營管理保證體系等問題。清江流域開發(fā)是我國“流域、梯級、滾動、綜合”開發(fā)的試點，通過對開發(fā)機制實踐提供探討性意見，可供其它流域的水利水電綜合開發(fā)參考借鑒。

1、連續(xù)滾動開發(fā)的條件以及存在的問題

清江水力資源實現(xiàn)連續(xù)滾動開發(fā)有其得天獨厚的條件：一是全流域均在湖北省境內(nèi)，地市積極性很高，開發(fā)合力較張，二是國家和湖北省政府于50年代即著手流域開發(fā)的決策，有40多年開發(fā)規(guī)劃研究的工作基礎，流域規(guī)劃已通過國家和湖北省審查批準；三是全流域的梯級電站均由國家和地方共同出資，共享收益；四是清江水電開發(fā)有限公司以“建管結(jié)合”的方式負責整個流域的綜合開發(fā)；五是國家和地方政府都給予相應傾斜政策，這些都是清江流域水電開發(fā)的有利條件。另一方面，滾動開發(fā)的第一期工程——清江隔河巖水電站已于1994年投產(chǎn)發(fā)電，到1998年年底累計發(fā)電120億kW·h，發(fā)電收入40多億元，高壩洲水利樞紐1997年正式開工后，將于1999年下半年開始發(fā)電，下世紀初，開工興建龍頭梯級——水布埡水利樞紐。具備連續(xù)滾動開發(fā)的基礎條件。但是，從目前的滾動開發(fā)情況來看，還存在幾個主要問題。

(1)連續(xù)滾動開發(fā)的資金籌措。從華中電力集團公司和清江投資公司融資情況看，滿足近期滾動開發(fā)投資需求是沒有問題的，水布啞工程開工后，前期工作及施工準備需要投入23.7億元，如果加上2000年前高壩洲所需資金30.4億元，以及隔河巖尾工所需資金1.2億元，那么到2000年，三座電站共需資金55.3億元。在此期間，將隔河巖電站的發(fā)電收益(采取邊還邊貸方式)用于投入，也僅30.4億元，尚需增加貸款規(guī)模20多億元。

(2)實行減輕稅賦的優(yōu)惠政策。自隔河巖開工建設直至1995年，清江水電開發(fā)曾享有一些優(yōu)惠政策：如減免70％的產(chǎn)品稅，實行稅前還貸、免征所得稅及按還本付息電價汁收等。稅制改革前征收的產(chǎn)品稅及附加稅為10.70元/(1000 kW.h)；稅制改革后的增值稅及附加稅為62.61元/(1000kW.h)，僅流轉(zhuǎn)稅即凈增59.40元/(1000kW.h)，相當于稅改前的19.5倍。若按隔河巖電站年發(fā)電30億kW.h計，僅流轉(zhuǎn)稅就增加了1.78億元/年，削弱了還貸能力和再投入其它電站的資金能力。同時按新稅制要求實行稅前還貸，并取消了免征所得稅的優(yōu)惠政策，則隔河巖電站發(fā)電利潤33％須交納所得稅，兩項相加將大大推遲原定的還貸期限，同時也影響到高壩洲、水布坯兩電站的連續(xù)滾動開發(fā)。

(3)合理確定梯級水電站的上網(wǎng)電價問題。上網(wǎng)電價是實現(xiàn)清江水電開發(fā)目標效益的關(guān)鍵，因此上網(wǎng)電價的合理確定，應按市場經(jīng)濟的價值規(guī)律和“新電新價、優(yōu)電優(yōu)價”的原則考慮。隔河巖為華中電網(wǎng)的主調(diào)峰電站，電能質(zhì)量很高，目前的電價是按1994年的投資概算確定的還本付息電價(0.399元/kW.h)，而實際上1997年修正概算為53億元(含升船機投資)，考慮新的稅制后，其上網(wǎng)電價應為0.45元/(kW.h)。另一方面，隔河巖電站主要承擔華中電網(wǎng)的調(diào)頻調(diào)峰任務，具有承擔峰荷的優(yōu)質(zhì)電的特點，故應考慮峰荷電價，確保其盈利水平，以保證滾動開發(fā)資金的良性循環(huán)。

2、對投入產(chǎn)出機制的探討

清江流域的水電梯級開發(fā)是國家和湖北省合資承擔，1995年9月，原湖北省清江水電開發(fā)總公司改組成清江水電開發(fā)有限責任公司，成立了董事會，由華中電力集團公司作為國家方的出資代表，由湖北省清江水電投資公司作為湖北方的出資代表，兩股東分別行使其投資主體權(quán)，清江有限公司承擔建設經(jīng)營，形成清江水電開發(fā)“借貸—建設經(jīng)營 收益---再投資”的投資機制。清江有限公司改制后，通過清理債僅債務，明晰了產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確了兩股東自隔河巖開工建設至1995年12月31日的股東比例。因此，針對清江水電梯級開發(fā)的現(xiàn)狀和特點，有必要探討開發(fā)過程投入產(chǎn)出的關(guān)系及其運作機制。

(1)明確資本金。國家金融投資體制改革后，要求基本建設項目實行資本金制度，根據(jù)清江水電開發(fā)的具體情況特點，應對改制前后的項目投資作不同方式的處理：如改制前，隔河巖未設資本金，全部投資為借貸資金；對新開工的建設項目(高壩洲水電站)雙方股東應按比例注入相當于高壩洲電站總投資20％的資本金(約6.16億元)，這樣就保證了高壩洲電站前期及施工初期的資金需求，加快了工程的建設進度，可望實現(xiàn)開工后2年發(fā)電，4年建成的目標。

(2)多渠道籌集建設資金。為在高壩洲電站建成投產(chǎn)時連續(xù)開工興建水布埡電站，應拓寬渠道，如發(fā)行企業(yè)債券或股票，預收供水設施(包括水費)及庫區(qū)養(yǎng)殖水域、旅游設施有償使用的訂費，逐步轉(zhuǎn)讓隔河巖、高壩洲甚至水布埡的部分收益權(quán)，以滿足2000年前后的資金需求。同時積極開展以水電開發(fā)為支柱的多種經(jīng)營，以及操作項目準備金或其它閑置資產(chǎn)獲得的收入，增強流動資金的占有比率，提高短期債務的償還能力。

(3)在金融稅收上給予傾斜政策。流域開發(fā)的共性是投資規(guī)模大、償貸年限長，國家及有關(guān)部門給予政策的扶持和傾斜對于項目建設來說也是一種投入。特別是清江梯級電站的防洪功能效益的發(fā)揮，無法對地方分攤，而需要國家承擔。因此，在清江水電梯級開發(fā)投資高峰期的時候，需要國家在金融政策上給予支持：如在貸款額度上應充分考慮項目建設分年投資需求；在償還期上，對到期貸款實行延期還貸、邊還邊貸的優(yōu)惠政策。

新稅制實施后，使水電企業(yè)稅負增加了許多，削弱了水電滾動開發(fā)的能力。目前，國務院及有關(guān)部門正在協(xié)商水電的增值稅問題。在傾斜政策出臺前，建議有關(guān)部門根據(jù)電力行業(yè)的平均水平和水利事業(yè)的社會公益特點給予如下優(yōu)惠政策：①比照小水電增值稅率6％征收增值稅，或按水電10％的稅費計征；對所得稅實行先征后返或全免；②允許實行對上述兩稅種的提前還貸；②對土地占用費應考慮水電工程所發(fā)揮的防洪、供水和航運效益予以免征；對資源費在項目建設中一次性計征，避免重復征稅。

(4)合理確定梯級水電站的上網(wǎng)電價，電價是電力商品價值的貸幣表現(xiàn)。同其它商品一樣，合理的電價必須是既能反映其價值，又體現(xiàn)其供求狀況和國家的產(chǎn)業(yè)政策。隔河巖水電站是國家和地方政府合資建設的自營式大型項目(全資負債經(jīng)營)，亦是清江流域滾動開發(fā)的母體電站，保證有一個合理的電價水平，是建立滾動開發(fā)機制的制約因素。目前，隔河巖電站是按還本付息的原則計算得出的(1995年前為0.352元kW.h)，1995年以后上調(diào)0.399元/(kW.h)；而且本息計算的基礎是按1994年35.6億元投資確定的，實際上按1997年修正概算的總投資額度為53億元。因此，電價中不僅只偏重考慮還本付息的要求，并且也沒有真正反映水電產(chǎn)品的價值。另一方面，隔河巖以及將來建成的水布啞兩電站均屬華中電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻電站、裝機年利用小時數(shù)很低，使發(fā)電成本增高；同時，隨著用電結(jié)構(gòu)的變化，更應突出峰荷電價的價值。因此，對隔河巖電價的合理調(diào)整，應按照《電力法》中關(guān)于“電價要體現(xiàn)合理補償成本，合理確定收益，依法進入稅金，堅持公平負擔，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的原則，對隔河巖電站實行“分時分價、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的電價政策，在合理調(diào)整現(xiàn)行電價基礎上，按峰時電價為平均電價的1.6-1.8計算，則可保證峰時電價在0.6-0.7元/(kW.h)水平。只有這樣才滿足2000年前后滾動開發(fā)高峰時期的資金需求。

(5)節(jié)省建設投資的途徑。清江干流三座梯級電站，是清江有限公司采取“建管合一”的方式負責建設開發(fā)的，因此，在開發(fā)程序、開發(fā)規(guī)模、施工布局、以及生產(chǎn)經(jīng)營等方面，通過優(yōu)化管理可節(jié)省大量的建設投資，提高產(chǎn)出的經(jīng)濟效益。隔河巖電站下距高壩放電站50km，上距水布埡電站92km，基本上處于三梯級的中間，通過1987年至今10多年的建設，壩址區(qū)已具備了配套完善的交通通訊、科研實驗、生產(chǎn)維修和生活服務等設施，并且上下兩梯級施工前和建設過程中的重復建設浪費投資。在上、下兩梯級壩址只設現(xiàn)場生產(chǎn)指揮、施工附屬企業(yè)設施和臨時生活設施；而將微波通訊站址、機電維修工廠、電廠培訓中心、科研試驗室以及工作人員小區(qū)均設在隔河巖基地。避免拉長戰(zhàn)線，耗費本來就顯不足的滾動開發(fā)資金。

(6)建立梯級電站調(diào)度中心，統(tǒng)一上網(wǎng)電價，流域綜合經(jīng)濟開發(fā)是一個系統(tǒng)工程，水電梯級開發(fā)是這個大系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，因此，必須以系統(tǒng)的觀點和方法指導梯級水電的建設經(jīng)營管理，只有這樣才能提高投入產(chǎn)出率和綜合效益。在2000年之前，在隔河巖功能區(qū)建立梯級電站調(diào)度中心，第一步實現(xiàn)對隔河巖和高壩洲兩電站的聯(lián)合調(diào)度；到2010年，水布埡建成后，實現(xiàn)三個梯級電站的聯(lián)合運行調(diào)度。并且按以隔河巖、高壩洲兩電站收益滾動開發(fā)水布埡電站的情況確定統(tǒng)一的上網(wǎng)電價。這樣既保證了水布啞的資金投入需求，又理順了系統(tǒng)中梯級電站的產(chǎn)出關(guān)系。同時還可通過與其它電站聯(lián)合調(diào)度，提高系統(tǒng)的保證出力水平和發(fā)電量，減低能耗節(jié)約成本；提高電站自動化水平，實現(xiàn)梯級電站“少人值班、無人值守”的自控目標，而由梯調(diào)中心遙控調(diào)度，減少人員開支，提高電站運行的安全可靠性。

3、投資費用分攤及承受能力分析

投資費用分攤(又稱費用分攤)是指受益部門之間、各受益地區(qū)之間合理分攤水利水電綜合利用工程投資和的運行費。清江水電梯級開發(fā)系以水電為主的水資源綜合開發(fā)，其綜合經(jīng)濟效益巨大，開發(fā)的投資費用也十分驚人。按照清江流域規(guī)劃和《水法》規(guī)定的要求，清江流域開發(fā)以水電效益為主，兼顧防洪、航運、供水養(yǎng)殖、旅游等其它效益。因此，清江梯級滾動開發(fā)不能只以水電效益為單一的開發(fā)目標，或者全靠水電收益來負擔其它功能的建設費用，那樣會使水電企業(yè)不堪重負，也談不上連續(xù)滾動；而必須從整體利益出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧，在綜合利用部門之間進行合理分攤，把各部門的經(jīng)濟效益與經(jīng)濟責任聯(lián)系起來，保證滾動開發(fā)機制的良性循環(huán)，使清江水資源得到充分合理的利用。

(1)對于具有社會效益性的方面的投資費用，應采用國家投資和建成后有償使用的辦法分攤。清江梯級航運效益是除水電以外的第三大功能效益，而先期需投入建筑物和航道疏浚的投資費用約10多億元。對這部分投資的分攤應參照國外流域開發(fā)的經(jīng)驗，先由國家提供低息或無息貸款，建成后，按照有償使用的原則，從船只過壩費中逐步回收，有償使用費中還應包括每年航建設施和航道維護費用。三座梯級電站的修建，改變了清江不通航的歷史，大大地增加了通航能力和續(xù)航里程，特別是大幅度降低了航運成本。據(jù)調(diào)查資料分析，并按有無清江梯級的航運直接成本差額為計價原則，考慮三個梯級過壩一次性收費，并按一般設計運量水平計算，則每年可回收航運投資1000多萬元。這對于清江航運業(yè)來說是容易承受的，因為有償使用費只占水運價格的27％，如果比照公路運價則約6.4％，因此，清江航運梯級的有償使用費應結(jié)合航運運價運量水平，比照公路運價確定。這樣不僅可以保證清江梯級航運投資費用的回收，而且將保持水運與公路運輸?shù)馁J物流平衡。

清江梯級工程的防洪功能是對國民經(jīng)濟的凈貢獻，對于梯級開發(fā)總投資中所含防洪部分費用分攤，應按直接損失法計算每年因防洪而損失的電量收益，國家每年給予同等額度的補償費用或貸款利息中給予相應減免。

(2)考慮供水及養(yǎng)殖等部門對投資費用的合理分攤。根據(jù)《水法》和《水行政管理條例》，水資源屬國家所有，任何個人和部門都必須以有償使用方式進行開發(fā)使用。不僅清江有限公司作為開發(fā)業(yè)主，需向國家申請取水許可證并繳納水費。同時，開發(fā)業(yè)主又為沿江城鎮(zhèn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門和居民提供了可靠水源(包括部分供水設施)亦應向用水戶收取有償使用費。同樣地，對庫區(qū)養(yǎng)殖業(yè)征收水面使用費和水環(huán)境保護費。根據(jù)合理分攤的原則，并借鑒國外經(jīng)驗，可采取“預訂”和拍買使用權(quán)益等方式，有利于迅速籌集資金。分攤定價的原則：①供水費用的分攤可參考因供水損失的電量效益單價確定；②庫區(qū)養(yǎng)殖使用分攤應以每年的壩區(qū)維護費和用于水監(jiān)測保護的費用確定。

(3)對旅游設施投資費用的合理分攤。清江的旅游資源從庫周(庫內(nèi))和庫區(qū)以外的地域性劃分，本著“誰投資、誰受益”的原則進行資源開發(fā)。對庫周及庫內(nèi)(含樞紐建筑物)的旅游資源及設施，可采取租賃、有償使用等方式進行費用分攤。特別是樞紐大壩附屬建筑物已有較好的水利景觀設施，如按旅游功能稍加配套完善，即具有較高的參觀旅游價值。但對其有償費的確定，不宜在總投資中劃塊框算，而須參照旅游服務業(yè)價格水平(以旅游日價值法計算)確定分攤費用。據(jù)預測資料統(tǒng)計分析，到2010年，除水電收益外，其它功能所分攤的投資費用將達到20多億元。而要保證清江梯級(特別是保證水布啞2000年如期開工)連續(xù)滾動開發(fā)的資金需要，甚至缺乏20多億元的投入資金(占總投資的10％)，通過合理的投資分攤，2000年分攤投資問題的回收資金可達到3—4億元。由此可見，雖然在2000年一2010年水布垃建設期的資金比較緊張，但如果將電價上調(diào)、還貸緩期、稅收減免、費用分攤以及其它措施結(jié)合起來，科學合理地搞好梯級開發(fā)的資金調(diào)度，實現(xiàn)梯級開發(fā)的連續(xù)滾動機制的良性循環(huán)仍是具有資金保證的。

4、對清江流域經(jīng)濟綜臺開發(fā)模式的研究

清江流域的開發(fā)一開始就確定了“流域、梯級、滾動、綜合”開發(fā)的發(fā)展方向，1996年國家同意將清江流域開發(fā)作為全國首家流域水電梯級開發(fā)的試點。清江有限公司作為開發(fā)業(yè)主，經(jīng)過10多年圍繞兩個問題進行探索的實踐，取得了一定效果。這兩個問題，一個是水電企業(yè)的管理模式；一個是流域開發(fā)的發(fā)展模式。這兩個模式是主客觀之間的關(guān)系，既相互聯(lián)系，又有區(qū)別，彼此相輔相成。

(1)開發(fā)主體的管理模式。清江有限責任公司從原有性質(zhì)來說.是受國家和湖北省兩投資方委托，屬省政府派出的具有行政事業(yè)單位的建設管理公司。1995年9月依照《公司法》以及國家有關(guān)決議，改組成有限責任公司，負責清江流域的水電開發(fā)、電站建設和經(jīng)營管理，是水電行業(yè)中較早實行現(xiàn)代企業(yè)制度的流域性水電開發(fā)公司，公司上設董事會(董事長為法人代表)，主要由國家方股東(華中電力集團公司)和湖北方股東(清江水電投資公司)組成。1995年通過債權(quán)債務清理、明確了資本金重新確立了新的公司動作機制，即按照決策層(董事會)一一管理層(公司總經(jīng)理)一一操作層(電站建設、經(jīng)營管理及多種經(jīng)營機構(gòu))和投資、利潤、成本中心確定了清江開發(fā)公司的管理運作機制，經(jīng)過10多年來的實踐和不斷改革，已形成了“一個公司開發(fā)一條江”的模式，為梯級水電的滾動開發(fā)奠定了堅實的基礎。

(2)流域經(jīng)濟綜合開發(fā)的模式。清江流域經(jīng)濟綜合開發(fā)試點是以清江的水力資源及其自然資源為對象的，其開發(fā)層次應分為三個層次：一是以干流三大梯級電站建設帶動全流域其它小水電的開發(fā)；二是以水電為龍頭帶動航運、水產(chǎn)、旅游等行業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展；三是以上述綜合效益為基礎帶動庫區(qū)乃至全流域區(qū)內(nèi)相關(guān)的礦產(chǎn)業(yè)、林牧業(yè)、建材業(yè)、交通通訊業(yè)、經(jīng)濟貿(mào)易、以及勞務等區(qū)域經(jīng)濟的迅速發(fā)展，因此，要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟綜合開發(fā)目標，必須將流域的滾動開發(fā)機制與建設管理機制結(jié)合起來加以研究。首先，流域開發(fā)管理體制應實現(xiàn)三個結(jié)合，充分調(diào)動投資者和經(jīng)營者和積極性。其次應賦予開發(fā)公司一定行政管理權(quán)限，以便于統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)實施；其三，應建立以資金管理為核心的滾動開發(fā)機制，并與國家有關(guān)優(yōu)惠政策相結(jié)合(如將移民政策、扶持少數(shù)民族及貧困地區(qū)的政策與開發(fā)結(jié)合起來)。形成“借貸--建設--經(jīng)營--收益--再投入”的經(jīng)濟滾動發(fā)展模式。

(3)流域開發(fā)目標展望。

①工程建設：到2001年，高壩洲水電站竣工，爭取到2008年，水布埡水電站竣工；繼而轉(zhuǎn)向流域內(nèi)其它水電站的建設。

②電力生產(chǎn)：到2000年，年發(fā)電量將達到39.38億kW.h；2010年。三座梯級年總發(fā)電量達到83億kW.h。

③多種經(jīng)營：到2000年，以庫區(qū)綜合經(jīng)營、房地產(chǎn)、小水電、物質(zhì)貿(mào)易為基礎，將帶動其它一批支柱產(chǎn)業(yè)的興起，庫區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟將有更大的發(fā)展。

④財力資源：到2000年，清江梯級水電開發(fā)的固定資產(chǎn)將達到100億元，年創(chuàng)產(chǎn)值18億元；到2010年固定資產(chǎn)達到500億元，年產(chǎn)值在70億元以上。同時，以水電開發(fā)帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)建設，實現(xiàn)流域經(jīng)濟綜合開發(fā)的全面發(fā)展。