供圖/視覺(jué)中國(guó)

我國(guó)新能源發(fā)展迅猛，關(guān)鍵礦產(chǎn)對(duì)外依存度高。

此次修訂是《礦產(chǎn)資源法》頒布實(shí)施以來(lái)修訂規(guī)模和幅度最大的一次。

深埋地下的“工業(yè)糧食”與國(guó)家發(fā)展的命脈緊□ 密相連，當(dāng)多方利益的博弈在30余年間交織糾纏，一部承載著資源安全、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與生態(tài)責(zé)任的法律，終于在歷經(jīng)29載的探索后，完成了歷史性的“脫胎換骨”。

2025年7月1日，修訂后的《礦產(chǎn)資源法》（以下稱(chēng)為新《礦產(chǎn)資源法》）正式頒布實(shí)施。這是時(shí)隔

29年后的首次大修。此次頒布的新《礦產(chǎn)資源法》將在我國(guó)資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的征程中，刻下濃墨重彩的一筆，引領(lǐng)礦業(yè)駛向高質(zhì)量發(fā)展的全新航道。

29年首次大修

1986年10月1日；1997年1月1日；2009年8月27日；2025年7月1日。

這4個(gè)日期，串起我國(guó)礦業(yè)立法的重要節(jié)點(diǎn)。1986年10月1日，在改革開(kāi)放的浪潮下，我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》歷經(jīng)七年醞釀終于頒布實(shí)施；1997年1月1日，《礦產(chǎn)資源法》第一次修正后正式實(shí)施；2009年8月27日，伴隨我國(guó)對(duì)《中華人民共和國(guó)刑法》進(jìn)行修正，《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行第二次修正；2025年7月1日，在長(zhǎng)達(dá)十幾年的反復(fù)研究、討論和征求意見(jiàn)后，新《礦產(chǎn)資源法》正式實(shí)施。

38年，二次修正，一次修訂。這次修訂距離1996年的修正已過(guò)去29年。

中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）特聘教授，原中國(guó)政法大學(xué)國(guó)土資源法研究中心主任李顯冬是《礦產(chǎn)資源法》歷次修訂的參與者，他跟隨自己的老師、中國(guó)法學(xué)家江平全程見(jiàn)證并親身參與了國(guó)家《礦產(chǎn)資源法》的胎動(dòng)、誕生、成長(zhǎng)的過(guò)程。

李顯冬說(shuō)，頒布實(shí)施30年來(lái)，《礦產(chǎn)資源法》每次修正、修訂都付出了極大的努力。

1986年版的《礦產(chǎn)資源法》包括總則、勘查的登記和開(kāi)采的審批、勘查、開(kāi)采、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦、法律責(zé)任、附則，共七章53條，每個(gè)法條背后都經(jīng)過(guò)了激烈的爭(zhēng)論。如調(diào)整范圍包括全部資源還是僅為固體礦產(chǎn)；對(duì)登記、儲(chǔ)量審批、規(guī)劃、礦山監(jiān)督、資料匯交等制度的設(shè)立、可行性和執(zhí)法主體都有過(guò)爭(zhēng)論。

爭(zhēng)論的背后折射出《礦產(chǎn)資源法》立法、修訂的艱難。我國(guó)地大物博，礦產(chǎn)資源豐富，同時(shí)也蘊(yùn)藏著利益的糾葛?！皣@著礦產(chǎn)收益制度，中央政府、地方政府，以及勘探、開(kāi)采企業(yè)形成了一個(gè)多方博弈的過(guò)程?！崩铒@冬說(shuō)。這其中行政的力量與市場(chǎng)的力量究竟是怎樣的一個(gè)關(guān)系成為博弈的關(guān)鍵點(diǎn)。

1986版的《礦產(chǎn)資源法》一個(gè)重要的使命是明確礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，為勘查和開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源提供基本的法治保障。在中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院法規(guī)所二級(jí)研究員鹿愛(ài)莉博士看來(lái)，“1986版整個(gè)《礦產(chǎn)資源法》在其結(jié)構(gòu)形式和內(nèi)容上給人留下的印象就是對(duì)資源的管理，而不是礦業(yè)權(quán)的管理。”這些局限性，造成《礦產(chǎn)資源法》實(shí)施近10年，老的礦業(yè)權(quán)糾紛仍未全部解決，無(wú)證采礦的現(xiàn)象仍不斷出現(xiàn)?！皼](méi)有彰顯礦業(yè)權(quán)管理是礦政管理的核心地位，這也成為日后修法的主要原因?！甭箰?ài)莉說(shuō)。

于是，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，地質(zhì)礦產(chǎn)部起草了《礦產(chǎn)資源法》（修正案），提交國(guó)務(wù)院法制局，1996年8月全國(guó)人大常委會(huì)做出修改決定，對(duì)《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行了第一次修正。這次修正，完善了礦業(yè)權(quán)有償使用和依法流轉(zhuǎn)制度，開(kāi)啟了礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)法治新篇章。此后，除2009 年對(duì)《礦產(chǎn)資源法》做個(gè)別文字修改外，未再進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改。“這兩次修法只是小改，仍然留下許多問(wèn)題，如礦產(chǎn)資源管理體制分割仍存在弊端；不同所有制礦業(yè)主體平等的法律地位未徹底解決等?！甭箰?ài)莉說(shuō)。

本次修訂在一定程度上解決了長(zhǎng)期困擾中國(guó)礦業(yè)行業(yè)良性發(fā)展法律制度缺失的問(wèn)題。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)異常嚴(yán)峻，如何讓油氣資源安全成為國(guó)家戰(zhàn)略的重中之重成為急需解決的問(wèn)題。國(guó)際方面，全球油氣市場(chǎng)價(jià)格如過(guò)山車(chē)般劇烈波動(dòng)，地緣政治沖突不斷沖擊著能源供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性，我國(guó)油氣對(duì)外依存度長(zhǎng)期居高不下的現(xiàn)狀，像一把懸頂之劍時(shí)刻警醒著我們。

國(guó)內(nèi)形勢(shì)同樣嚴(yán)峻。“新疆塔里木盆地的深層油氣藏、四川盆地的頁(yè)巖氣田等優(yōu)質(zhì)資源潛力巨大，卻因缺乏法律層面的有力支撐，難以實(shí)現(xiàn)高效開(kāi)發(fā)?！敝袊?guó)石油勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域一教授級(jí)高工表示。老油田如大慶油田、勝利油田面臨產(chǎn)量遞減的困境，急需通過(guò)技術(shù)革新延長(zhǎng)生命周期，但現(xiàn)行法律對(duì)技術(shù)研發(fā)的激勵(lì)不足，制約了增儲(chǔ)上產(chǎn)的步伐。

“國(guó)家‘加大油氣資源勘探開(kāi)發(fā)和增儲(chǔ)上產(chǎn)力度’戰(zhàn)略決策對(duì)油氣礦業(yè)權(quán)管理改革和區(qū)塊資源配置提出了更高要求?！敝袊?guó)海油集團(tuán)能源經(jīng)濟(jì)研究院研究員潘繼平說(shuō)。過(guò)去行政審批主導(dǎo)的礦業(yè)權(quán)配置方式，如同無(wú)形的枷鎖束縛著市場(chǎng)活力。一些優(yōu)質(zhì)區(qū)塊長(zhǎng)期被低效開(kāi)發(fā)，而實(shí)力雄厚的企業(yè)卻因制度壁壘難以進(jìn)入，造成資源配置的嚴(yán)重浪費(fèi)。

“油氣勘探開(kāi)發(fā)過(guò)程中，鉆井廢水滲漏、鉆井平臺(tái)噪音污染等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心一位專(zhuān)家直言。發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)。現(xiàn)行法律中生態(tài)保護(hù)條款分散且力度不足，缺乏系統(tǒng)性的生態(tài)修復(fù)機(jī)制，難以滿(mǎn)足“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。

時(shí)隔15年，第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議于2024年11月8日審議通過(guò)了對(duì)原《礦產(chǎn)資源法》的最新修訂。新《礦產(chǎn)資源法》結(jié)合礦產(chǎn)行業(yè)多年的實(shí)踐，對(duì)原有的礦產(chǎn)資源監(jiān)管架構(gòu)做出了重大調(diào)整和補(bǔ)充，而這次修訂，被業(yè)內(nèi)稱(chēng)為“史詩(shī)級(jí)”修訂。

亮點(diǎn)頗多

為何被稱(chēng)為“史詩(shī)級(jí)”修訂？

“本次修訂內(nèi)容豐富，亮點(diǎn)眾多，修改的內(nèi)容較好地回應(yīng)了過(guò)去礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理中的焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，在一定程度上解決了長(zhǎng)期困擾中國(guó)礦業(yè)行業(yè)良性發(fā)展法律制度缺失的問(wèn)題，對(duì)礦業(yè)企業(yè)、礦政管理機(jī)關(guān)、礦業(yè)從業(yè)者都將產(chǎn)生重大影響?！痹鴧⑴c新《礦產(chǎn)資源法》修訂的西南石油大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王浩表示。

比如新《礦產(chǎn)資源法》針對(duì)在礦權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中遇到的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)益保障等方面的問(wèn)題，全面推進(jìn)以競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓礦業(yè)權(quán)、將物權(quán)登記與勘查開(kāi)采許可相分離、實(shí)行探礦采礦“直通車(chē)”制度，特別注重對(duì)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)，并對(duì)礦業(yè)用地做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定；針對(duì)1996年的《礦產(chǎn)資源法》僅有個(gè)別條款規(guī)定礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，且這些規(guī)定多為宣示性條款、可操作性不強(qiáng)的情況，新《礦產(chǎn)資源法》專(zhuān)門(mén)增加“礦區(qū)生態(tài)修復(fù)”一章作為第四章，對(duì)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)做出明確規(guī)定。

在管理方面，新《礦產(chǎn)資源法》也亮點(diǎn)頗多。針對(duì)國(guó)家、省、市、縣四級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系已全面形成，明確加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理；對(duì)自然資源部組建后，將土地督察改革為自然資源督察這一變化，按照職權(quán)法定的要求，第十四條對(duì)礦產(chǎn)資源督察制度做出了明確規(guī)定；針對(duì)實(shí)踐中因礦產(chǎn)資源壓覆產(chǎn)生的矛盾糾紛大量存在，在第三十二條對(duì)礦產(chǎn)資源壓覆管理做出明確規(guī)定。

“新修訂的《礦產(chǎn)資源法》有立法邏輯，內(nèi)在也是成體系的，這個(gè)邏輯是以安全為前提，效率為手段和可持續(xù)為方向，權(quán)益保障為目的。后邊的章節(jié)也是按照這個(gè)邏輯來(lái)的：效率體現(xiàn)為礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)讓?zhuān)沙掷m(xù)發(fā)展體現(xiàn)在生態(tài)修復(fù)，權(quán)益保障，比如礦業(yè)權(quán)的權(quán)證分離，礦業(yè)用地等，是對(duì)礦業(yè)權(quán)人權(quán)利很大的一個(gè)保障。”王浩說(shuō)。

新《礦產(chǎn)資源法》為適應(yīng)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)保護(hù)新形勢(shì)新要求，充分總結(jié)礦業(yè)權(quán)出讓等改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，突出保障國(guó)家礦產(chǎn)資源安全目標(biāo)，聚焦礦產(chǎn)資源領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要問(wèn)題，遵循地質(zhì)工作規(guī)律和礦業(yè)發(fā)展規(guī)律，確保制度設(shè)計(jì)符合礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采的實(shí)際情況，對(duì)于推動(dòng)礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供資源支撐。

保障國(guó)家礦產(chǎn)資源安全

礦產(chǎn)資源是工業(yè)的糧食和血液，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。新《礦產(chǎn)資源法》將保障國(guó)家礦產(chǎn)資源安全作為重中之重，從法律上構(gòu)建了全面系統(tǒng)的礦產(chǎn)資源安全保障體系。

新《礦產(chǎn)資源法》共八章80條，涵蓋總則、礦業(yè)權(quán)、礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備和應(yīng)急、監(jiān)督管理、法律責(zé)任以及附則等內(nèi)容。其中明確提出，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)工作要貫徹總體國(guó)家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)并重，遵循保障安全、節(jié)約集約、科技支撐、綠色發(fā)展的原則。

實(shí)際上，在1986版的《礦產(chǎn)資源法》制定過(guò)程中，針對(duì)“法律名稱(chēng)為資源法還是礦業(yè)法，立法宗旨定為保護(hù)礦產(chǎn)資源還是振興礦業(yè)或二者兼顧”曾有過(guò)激烈的爭(zhēng)論。新《礦產(chǎn)資源法》在第一條增寫(xiě)“保障國(guó)家礦產(chǎn)資源安全”作為《礦產(chǎn)資源法》的立法目的之一。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源的需求和消耗日益增大。同時(shí)，隨著綠色低碳革命在全球的推進(jìn)，對(duì)礦產(chǎn)資源及其控制權(quán)的爭(zhēng)奪成為大國(guó)博弈的核心。保障國(guó)家礦產(chǎn)資源供給安全，是建設(shè)中國(guó)式現(xiàn)代化必須面對(duì)的重大問(wèn)題。黨的二十大報(bào)告明確提出，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，確保糧食、能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。此前召開(kāi)的中央政治局會(huì)議則在審議國(guó)家安全戰(zhàn)略時(shí)提出，確保能源礦產(chǎn)安全，首次把礦產(chǎn)安全和能源安全并列，把礦產(chǎn)安全上升到國(guó)家戰(zhàn)略。

此外新增“礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備和應(yīng)急”一章，“第一次從法律上明確了礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的法律地位?！蓖鹾普f(shuō)。在這一章中提出國(guó)家構(gòu)建產(chǎn)品儲(chǔ)備、產(chǎn)能儲(chǔ)備和產(chǎn)地儲(chǔ)備相結(jié)合的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備體系，科學(xué)合理確定儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)、規(guī)模和布局并動(dòng)態(tài)調(diào)整；規(guī)定開(kāi)采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)人應(yīng)按規(guī)定落實(shí)產(chǎn)能儲(chǔ)備責(zé)任，合理規(guī)劃生產(chǎn)能力，確保應(yīng)急增產(chǎn)需要；國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)劃定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備地。

中國(guó)石油大學(xué)（北京）油氣政策與法律研究中心主任陳守海表示：“從該條文所列明的多重目的之間遞進(jìn)關(guān)系來(lái)看，礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用、礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、維護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益、礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，都是為了‘保障國(guó)家礦產(chǎn)資源安全’?！?/p>

鋪就礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展之路

從七章50條到八章80條，從明確礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，為勘查和開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源提供基本的法治保障到以探礦權(quán)與采礦權(quán)為核心的礦業(yè)法律制度得以建成，再到全面系統(tǒng)的礦產(chǎn)資源安全保障體系，新《礦產(chǎn)資源法》將為中國(guó)的礦業(yè)發(fā)展從源頭注入活水。

我國(guó)礦業(yè)目前正處于需求上升、法規(guī)政策與制度調(diào)整、高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)相統(tǒng)一，以及國(guó)內(nèi)需求與供給矛盾多，對(duì)外依存度居高不下，外部環(huán)境不確定、不穩(wěn)定因素多等“四期疊加”的特殊時(shí)期。“在這種新形勢(shì)下，市縣層面礦政管理及地方礦業(yè)企業(yè)如何應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的困難和問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)管理科學(xué)化和高質(zhì)量發(fā)展，是一篇大文章，也是一個(gè)大課題?！蓖鹾普f(shuō)。最近剛參與了《礦產(chǎn)資源法實(shí)施條例》的立法論證，這個(gè)條例的頒布將對(duì)新《礦產(chǎn)資源法》如何實(shí)施有明確的指導(dǎo)。

值得特別注意的是，近年，全球范圍內(nèi)向清潔能源轉(zhuǎn)型引發(fā)了大量戰(zhàn)略性礦產(chǎn)需求。如電動(dòng)汽車(chē)電池需要鋰、鎳、鈷、錳，風(fēng)力發(fā)電渦輪需要稀土，電力傳輸離不開(kāi)銅。據(jù)自然資源部消息，目前我國(guó)部分戰(zhàn)略性礦產(chǎn)國(guó)內(nèi)勘查投入不足，新增資源量增速放緩。在這種情況下，調(diào)動(dòng)各方積極性，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)重要能源資源勘探開(kāi)發(fā)非常重要而且緊迫。

為加大這項(xiàng)工作力度，我國(guó)曾用10年時(shí)間實(shí)施找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)。2011年以來(lái)，累計(jì)發(fā)現(xiàn)17個(gè)億噸級(jí)大油田和21個(gè)千億立方米級(jí)大氣田，新形成32處非油氣礦產(chǎn)資源基地，主要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量在開(kāi)采消耗持續(xù)加大的情況下，保有資源量實(shí)現(xiàn)了普遍增長(zhǎng)。2023年，我國(guó)又全面啟動(dòng)了新一輪戰(zhàn)略性礦產(chǎn)國(guó)內(nèi)找礦行動(dòng)。

《礦產(chǎn)資源法》的修訂將為油氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域帶來(lái)全方位的深刻變革，其深遠(yuǎn)意義不僅體現(xiàn)在法律制度的完善，更在于對(duì)行業(yè)發(fā)展理念、發(fā)展模式的根本性重塑，為油氣產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。

“這一修訂將徹底激活油氣市場(chǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，構(gòu)建起多元主體協(xié)同發(fā)展的新格局。”潘繼平說(shuō)。市場(chǎng)化的礦業(yè)權(quán)配置機(jī)制打破了行業(yè)壁壘，讓民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等各類(lèi)市場(chǎng)主體能夠公平參與油氣勘探開(kāi)發(fā)競(jìng)爭(zhēng)，形成“國(guó)企引領(lǐng)、多元參與”的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

資源保障能力的全面提升，為國(guó)家能源安全構(gòu)筑起堅(jiān)實(shí)防線(xiàn)。新《礦產(chǎn)資源法》實(shí)施后，油氣勘探開(kāi)發(fā)的政策環(huán)境更加穩(wěn)定可預(yù)期，推動(dòng)我國(guó)油氣資源探明儲(chǔ)量和產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)雙增長(zhǎng)。

綠色發(fā)展理念的深度融入，推動(dòng)油氣產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的和諧共生。這些成果共同推動(dòng)我國(guó)油氣自給率穩(wěn)步提升，在國(guó)際能源市場(chǎng)風(fēng)云變幻中牢牢掌握了發(fā)展主動(dòng)權(quán)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了穩(wěn)定可靠的能源保障。

《礦產(chǎn)資源法》的修訂，是我國(guó)礦業(yè)立法的重要里程碑。在這部法律的指引下，我國(guó)礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)必將迎來(lái)更加廣闊的發(fā)展空間，在全球能源轉(zhuǎn)型的浪潮中書(shū)寫(xiě)屬于中國(guó)的精彩篇章。

責(zé)任編輯：周志霞 znzhouzhixia@163.com

新法為上游勘探開(kāi)發(fā)注入新動(dòng)能。

攝影/張宗杰