關(guān)鍵詞：森林督查；保護(hù)森林資源；森林資源管理

中圖分類號(hào)：S757；F326.27 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-7909（2025）11-115-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.11.025

0 引言

森林督查是指能覆蓋全域、分級(jí)負(fù)責(zé)、上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的常態(tài)化森林資源監(jiān)管機(jī)制，通過督促各地落實(shí)保護(hù)發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制，強(qiáng)化對(duì)涉林案件的發(fā)現(xiàn)、查處和整改力度，有效遏制違法破壞森林資源行為1。開展森林督查不僅能及時(shí)了解森林資源保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的矛盾，還能為上層決策提供參考依據(jù)，為區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)。

1昭通市森林資源基本狀況

昭通市位于云南省東北部、金沙江下游右岸，地處云南省、貴州省、四川省三省交界處，面積2.3萬 km² 。昭通市轄昭陽、魯?shù)?、巧家、?zhèn)雄、彝良、威信、鹽津、大關(guān)、永善、綏江、水富11個(gè)縣（市、區(qū)）。據(jù)2021年森林資源監(jiān)測(cè)結(jié)果，昭通市林地面積128.85萬 hm² ，其中喬木林地72.01萬 hm². ，竹林地3.70萬 hm². 灌木林地37.25萬 hm² 疏林地0.17萬 hm² ，其他林地15.72萬 hm² 。2021年全市森林面積76.86萬 hm² ，森林覆蓋率34.25% 。昭通市山高坡陡，溝谷縱橫，地勢(shì)受河流侵蝕切割嚴(yán)重，境內(nèi)坡度 35^° 以上的林地占比較大。該市自然保護(hù)地面積為16.59萬 hm² ，有國(guó)家一級(jí)公益林3.45萬 hm² ，一級(jí)保護(hù)林地2.87萬 hm² 。

2森林督查方式及方法

森林督查通常借助遙感判讀手段，對(duì)森林資源的變化情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)與分析。林業(yè)管理部門通常以國(guó)土“三調(diào)\"數(shù)據(jù)和森林資源管理“一張圖\"為基礎(chǔ)，采用衛(wèi)星遙感技術(shù)，判讀林地、林木資源變化圖斑，形成森林資源遙感判讀數(shù)據(jù)庫(kù)，這可為森林資源保護(hù)管理提供基礎(chǔ)支撐，有助于逐步實(shí)現(xiàn)森林資源“一張圖\"管理、“一個(gè)體系”監(jiān)測(cè)、“一套數(shù)”評(píng)價(jià)。同時(shí)，還可通過查閱檔案資料、現(xiàn)場(chǎng)求證等方法，核實(shí)林地、林木資源變化圖斑[2]，補(bǔ)充有關(guān)變化圖斑及屬性信息，更新森林資源管理“一張圖”，構(gòu)建森林資源變化數(shù)據(jù)庫(kù)。在上述工作基礎(chǔ)上，建立案件臺(tái)賬管理和查處銷號(hào)制度，構(gòu)建違法破壞森林資源案件數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行案件查處情況信息化動(dòng)態(tài)管理。

32018—2023年昭通市森林督查情況

3.1地方自查圖斑變化情況

2018—2023年，昭通市下發(fā)森林督查圖斑16070個(gè)，區(qū)劃細(xì)斑25953個(gè)，核實(shí)圖斑面積 ?225.57hm² 。核實(shí)細(xì)斑變化原因，主要包括以下幾種：前期認(rèn)定為非林地造成變化的為2694個(gè)，使用（毀壞）林地造成變化的為16792個(gè)，采伐（毀壞）林木造成變化的為1033個(gè)，因發(fā)生自然災(zāi)害出現(xiàn)變化的為679個(gè)，因生態(tài)修復(fù)保護(hù)發(fā)生變化的為1322個(gè)，因其他自然因素發(fā)生變化的為121個(gè)。在變化圖斑中，森林使用集中在使用（毀壞）林地。不同年份之間圖斑變化情況不同，但2023年森林督查圖斑數(shù)據(jù)出現(xiàn)斷崖式下降。

3.2使用（毀壞）林地、采伐（毀壞）林木項(xiàng)目情況

2018一2023年，昭通市使用（毀壞）林地項(xiàng)目合計(jì)5185個(gè)，面積 5225.67hm² 。使用（毀壞）林地主要為建設(shè)項(xiàng)目使用林地、毀林開墾、土地整治三類。在這三類情況中，建設(shè)項(xiàng)目使用林地4776個(gè)，面積4889.12hm² ，其中違法使用林地項(xiàng)目3417個(gè)，面積2 594.47hm² 。建設(shè)項(xiàng)目使用林地主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目、公共事業(yè)和民生事業(yè)類項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目三大類。其中，基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目按使用林地面積大小排序依次為公路、水利水電、電力通信、鐵路、光伏發(fā)電、油氣管網(wǎng)、風(fēng)力發(fā)電等建設(shè)項(xiàng)目；公共事業(yè)和民生事業(yè)類項(xiàng)目按使用林地多少排序依次為鄉(xiāng)村道路、公共設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)、農(nóng)民自建基本生產(chǎn)生活房舍、科技教育、保障性住房或移民搬遷、公益性墓地等建設(shè)項(xiàng)目；經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目按使用林地多少排序依次為勘探采礦、養(yǎng)殖業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)、物流倉(cāng)庫(kù)、旅游開發(fā)、工業(yè)廠房設(shè)施、商業(yè)性房地產(chǎn)等建設(shè)項(xiàng)目。在三大類項(xiàng)目中，公路、鄉(xiāng)村道路、勘探采礦等建設(shè)項(xiàng)目使用林地總量遠(yuǎn)超其他類型的項(xiàng)目。2018一2023年，昭通市森林督查自查采伐（毀壞）林地伐區(qū)數(shù)合計(jì)1781個(gè)，面積 1706.28hm² ，蓄積量17.37萬 m³ ，株數(shù)175.31萬株；違法采伐（毀壞）林木伐區(qū)數(shù)1147個(gè)，面積 593.23hm² ，蓄積量2.66萬 m³ 株數(shù)57.21萬株。

3.3自查案件查處核實(shí)情況

2018—2023年，昭通市地方自查案件5733件，經(jīng)林草部門執(zhí)法隊(duì)伍辦案核實(shí)屬于違法行為需要查處的共計(jì)1576件，因當(dāng)事人死亡、服勞役、失蹤或過追訴期無須（法）查處的案件有1012件，因符合脫貧攻堅(jiān)三邊政策享受邊建邊批后期已完善審批手續(xù)、核實(shí)地類為非林地或其他情形認(rèn)定為不是

案件的有3145件。

4督查結(jié)果分析

4.1疑似圖斑來源情況分析

根據(jù)2018年以來昭通市森林督查地方自查區(qū)劃細(xì)斑類型，疑似圖斑來源可分為以下5類。 ① 各類建設(shè)項(xiàng)目、毀林開墾、土地整治使用（毀壞）林地。② 因季節(jié)性變化，影像判斷疑似變化圖斑，但實(shí)際無變化；或前地類為非林地，但有林木采伐情形。③ 在森林撫育、鄉(xiāng)村綠化、綠美三年行動(dòng)等生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施過程中下發(fā)的疑似破壞的森林圖斑，實(shí)際不違法。 ④ 地塊屬性為非林地，但地塊內(nèi)存在樹木使用導(dǎo)致影像變化，其中最多的是耕地擢荒復(fù)耕導(dǎo)致。 ⑤ 自然災(zāi)害導(dǎo)致森林植被破壞。昭通市地處烏蒙山區(qū)，山高坡陡，溝谷縱橫，自然災(zāi)害頻發(fā)。

4.2違法使用林地情況分析

2018—2023年，昭通市森林督查地方自查中發(fā)現(xiàn)使用（毀壞）林地項(xiàng)目5185個(gè)，其中違法使用（毀壞）林地項(xiàng)目3826個(gè)，涉及林地面積 2 931hm² 。違法違規(guī)使用（毀壞）林地主要有3種情形： ① 違法使用林地的建設(shè)項(xiàng)目有3417個(gè)，涉及林地面積約2 594hm² ② 違法使用林地的毀林開墾項(xiàng)目有395個(gè)，涉及林地面積 247hm² ③ 違法使用林地的土地整理項(xiàng)目有14個(gè)，涉及林地面積 89hm² 。使用（毀壞）林地的主要原因有以下幾個(gè)。一是2018年開展森林督查以來，在脫貧攻堅(jiān)決勝時(shí)期，按照《中共云南省委辦公廳云南省人民政府辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)支持深度貧困地區(qū)及烏蒙山片區(qū)脫貧攻堅(jiān)相關(guān)國(guó)土資源政策的通知》（云辦通[2017]46號(hào)）要求，脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目可以邊建邊批，導(dǎo)致大量建設(shè)項(xiàng)目前期自查因無相關(guān)手續(xù)定性為違法使用（毀壞）林地，主要集中在公路、鄉(xiāng)村道路、水利水電等基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目及公共事業(yè)和民生事業(yè)類項(xiàng)目；二是工程建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)取得建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核同意書、臨時(shí)占用林地行政許可或直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)項(xiàng)目使用林地[3]，但是項(xiàng)目在開工建設(shè)過程中超審批使用（毀壞）林地或者存在批甲地用乙地的異地使用林地等情況；三是脫貧攻堅(jiān)時(shí)期及魯?shù)榈卣馂?zāi)后重建，大量采石采砂項(xiàng)目存在“未批先占\"使用林地現(xiàn)象；四是開展的土地整治項(xiàng)目存在破壞林地情況。

4.3違法采伐林木情況分析

2018—2023年，昭通市森林督查地方自查發(fā)現(xiàn)違法采伐（毀壞）林木伐區(qū)數(shù)1147個(gè)，面積 593.23hm² 蓄積量2.66萬 m³ ，株數(shù)57.21萬株。自查認(rèn)定為違法采伐林木的情形有以下幾種。一是民眾法律意識(shí)淡薄，在未取得林木采伐許可證的前提下大規(guī)模采伐林木，主要是各類濫伐、盜伐情況；二是取得林木采伐許可證后未按照采伐作業(yè)設(shè)計(jì)進(jìn)行采伐；三是超審批范圍采伐，部分地區(qū)存在異地采伐；四是在耕地上的林木采伐。此類因前期核實(shí)為林地，但實(shí)際執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)為非林地上的林木采伐，經(jīng)林草部門與自然資源和規(guī)劃部門共同確認(rèn)圖斑后無須納入林草部門監(jiān)管范圍。

5存在問題

昭通市在2018—2023年森林督查中發(fā)現(xiàn)，森林資源管護(hù)存在的主要問題如下。

5.1領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)森林資源的意識(shí)淡薄

部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展\"的理念理解不透徹，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)重要性認(rèn)識(shí)不足，保護(hù)森林資源意識(shí)不強(qiáng)，在項(xiàng)目建設(shè)中隨意決策，導(dǎo)致一些縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在產(chǎn)業(yè)路、鄉(xiāng)村道路建設(shè)中未批先占使用林地的現(xiàn)象比較突出。

5.2群眾法治觀念淡薄

部分群眾的法治觀念，特別是環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄，對(duì)森林資源保護(hù)等方面的法律知識(shí)了解較少，認(rèn)為隱蔽的盜伐、濫伐林木行為無法被發(fā)現(xiàn)，或認(rèn)為承包林山時(shí)可以不辦理任何手續(xù)隨意砍伐林木。因此，有些群眾存在僥幸心理或無意中觸犯了法律。

5.3 脫貧攻堅(jiān)期使用林地情況普遍

有些項(xiàng)目符合“邊建邊批\"政策，在項(xiàng)目建設(shè)過程中并未進(jìn)行查處，但部分項(xiàng)目結(jié)束后未補(bǔ)辦林地使用審批手續(xù)，導(dǎo)致違法使用林地的情況存在。

5.4森林資源監(jiān)督管理存在滯后性

森林督查圖斑在違法行為發(fā)生后逐級(jí)下發(fā)，在下發(fā)和核查人員前往現(xiàn)場(chǎng)核查期間，違法行為可能持續(xù)發(fā)生，現(xiàn)代機(jī)械使各類建設(shè)項(xiàng)目使用林地和采伐林木的時(shí)間大幅縮短，日常跟蹤服務(wù)難度加大，均導(dǎo)致違法使用林地面積持續(xù)增大。

5.5對(duì)破壞森林資源的違法行為發(fā)現(xiàn)、制止不及時(shí)

2019年機(jī)構(gòu)改革后，昭通市取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有1＼～3名集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心工作人員兼職負(fù)責(zé)林草工作，導(dǎo)致對(duì)護(hù)林員的工作監(jiān)管督促不力?；鶎恿謽I(yè)資源管理主要依靠護(hù)林員日常巡護(hù)和群眾舉報(bào)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)破壞森林資源的違法行為，導(dǎo)致難以做到“打早、打小”。

5.6林草部門監(jiān)管不到位

機(jī)構(gòu)改革后，森林公安轉(zhuǎn)隸，大部分縣（市、區(qū)）通過臨時(shí)抽調(diào)人員開展林業(yè)案件查處，執(zhí)法力量明顯不足，導(dǎo)致案件辦理質(zhì)量不高的問題較為突出。2023年底，各縣（市、區(qū)）都已經(jīng)掛牌成立了執(zhí)法大隊(duì)，但是人員就位率低，執(zhí)法能力有待提高，還沒有形成執(zhí)法力量。2024年，林草執(zhí)法隊(duì)伍并入綜合執(zhí)法局。林草部門監(jiān)管執(zhí)法難度較大。

5.7林業(yè)數(shù)據(jù)與國(guó)土\"三調(diào)\"數(shù)據(jù)融合滯后

林草融合數(shù)據(jù)跟不上國(guó)土利用年度變更速度。目前，林草融合數(shù)據(jù)才啟用2021年融合成果，但國(guó)土利用數(shù)據(jù)每年進(jìn)行變更。此外，林業(yè)按照管理用途結(jié)合現(xiàn)狀認(rèn)定地類進(jìn)行管理，但國(guó)土變更調(diào)查根據(jù)現(xiàn)狀認(rèn)定地類進(jìn)行管理。以上問題導(dǎo)致兩部門數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、銜接不到位，基層管理部門收集相關(guān)證據(jù)材料難度大，違法認(rèn)定難。

6 對(duì)策及建議

6.1發(fā)揮林長(zhǎng)制考核作用

根據(jù)森林督查反映的問題，壓緊壓實(shí)各級(jí)林長(zhǎng)保護(hù)林草資源的責(zé)任。持續(xù)推進(jìn)林長(zhǎng)制網(wǎng)格化管理，壓實(shí)網(wǎng)格人員管理責(zé)任，從源頭防范制止破壞森林資源的違法行為。

6.2強(qiáng)化宣傳學(xué)習(xí)

采取現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)和在線課堂等多種形式，加強(qiáng)對(duì)《中華人民共和國(guó)森林法》等法律法規(guī)的宣傳，提高干部群眾知法守法意識(shí)，逐步形成依法用林用地的氛圍。制作發(fā)放宣傳卡片和建設(shè)項(xiàng)目使用林地指南，向群眾宣傳使用林地的手續(xù)辦理程序及相關(guān)要求。同時(shí)，利用身邊人身邊事，對(duì)典型案例進(jìn)行宣傳，增強(qiáng)群眾法律意識(shí)。

6.3完善資源管理\"一張圖”

林草部門要加強(qiáng)與自然資源部門的對(duì)接，遵循以國(guó)土調(diào)查為主的原則，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃、“三區(qū)三線\"等相關(guān)數(shù)據(jù)，將土地利用現(xiàn)狀分類中的林地、園地、草地、濕地等分類標(biāo)準(zhǔn)和各專項(xiàng)調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行融合統(tǒng)一[4]。將林地、草地和濕地資源管理納入自然資源管理“一張圖”，可有效減少基層進(jìn)行圖斑核查時(shí)地類認(rèn)定與自然資源部門不一致的情況發(fā)生。

6.4建立執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制

林草部門應(yīng)與綜合執(zhí)法部門、公安部門建立聯(lián)合辦案機(jī)制，并建立執(zhí)法信息共享制度、案情通報(bào)制度和聯(lián)席會(huì)議制度，加快案件查處整改。針對(duì)需要依法查處的違法案件，各部門應(yīng)細(xì)化工作任務(wù)，強(qiáng)化工作措施，按要求做好林地收回、植被恢復(fù)等工作，確保森林資源保護(hù)工作取得實(shí)效。此外，項(xiàng)目（尤其是鄉(xiāng)村振興等重大項(xiàng)目）建設(shè)前，還應(yīng)做好多部門協(xié)調(diào)工作，明確劃分責(zé)任，做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與森林資源保護(hù)的矛盾，做到推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[5]。各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際設(shè)定恢復(fù)林地生產(chǎn)條件和恢復(fù)植被的指導(dǎo)性價(jià)格，為行政執(zhí)法提供依據(jù)。相關(guān)部門應(yīng)建立違法失信\"黑名單\"制度，對(duì)屢教不改、屢犯不改的違法責(zé)任主體，在調(diào)查處理的同時(shí)，根據(jù)其違法行為的社會(huì)影響程度，在“信用中國(guó)\"網(wǎng)站公示，列入失信人員名單。

7結(jié)束語

森林督查是森林資源管理的主要手段，可以發(fā)現(xiàn)破壞森林資源的行為。隨著科技的發(fā)展，破壞森林資源的形式更多樣、原因更復(fù)雜、方式更快捷，再加上林草數(shù)據(jù)與“三調(diào)\"數(shù)據(jù)融合不夠、執(zhí)法隊(duì)伍改革等因素，導(dǎo)致違法破壞森林資源行為的核查與查處難度加大。因此，相關(guān)部門應(yīng)在加強(qiáng)協(xié)同管理的同時(shí)，從上到下層層壓實(shí)森林資源管護(hù)責(zé)任，從源頭上防范破壞森林資源的違法行為。

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Problems and Countermeasures in Forest Inspection in Zhaotong City

LUO Sheng KONG Xiaoyan WANKun

Zhaotong Forest and Grassland Resources Management Station，Zhaotong 657OOo，China

Abstract： Forest inspection is a routine regulatory measure for the protection of forest resources. This study establishes a top-down self-inspection and verification mechanism for identifying forest landscape patches，implementing routine inspection of forest resources.This approach effectively compels allevels of government to implement the target responsibility system for forest resource protection and development，enhances thedetection，investigation，and rectification of forest-related illegal cases，and effectively curbs illegal activities that damage forest resources.Using forest inspection data from Zhaotong City between 2O18 and 2O23 as a case study，the research examines key areas and types of forest destruction and provides forest management recommendations.The findings provide a scientific basis and practical guidance for future forest resource management.

Key words： forest inspection; forest resource protection; forest resource management