戛灑江一級水電站工程由甲公司開發(fā)建設(shè)，乙公司是該工程總承包方，也是受托編制《云南省紅河（元江）干流戛灑江一級水電站環(huán)境影響報(bào)告書》（以下簡稱《環(huán)境影響報(bào)告書》）的技術(shù)單位。水電站淹沒區(qū)域涉及紅河上游的戛灑江、石羊江及支流綠汁江、小江河。水庫淹沒影響和建設(shè)征地涉及云南省新平縣和雙柏縣8個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。戛灑江一級水電站項(xiàng)目建設(shè)自2011年至2014年分別取得了原發(fā)改、國土、環(huán)保等多部委關(guān)于用地、環(huán)評、建設(shè)等批復(fù)和同意。2017年7月，原環(huán)保部辦公廳致函甲公司，責(zé)成甲公司就該項(xiàng)目建設(shè)開展環(huán)境影響后評價(jià)，采取改進(jìn)措施并報(bào)環(huán)保部備案。后評價(jià)工作完成前，不得蓄水發(fā)電。2017年8月至今，甲公司主動(dòng)停止對戛灑江一級水電站建設(shè)項(xiàng)目的施工。按工程進(jìn)度，戛灑江一級水電站建設(shè)項(xiàng)目已完成“三通一平”工程并修建了導(dǎo)流洞。

自然之友研究所向昆明市中級人民法院起訴，請求人民法院判令甲公司及乙公司共同消除戛灑江一級水電站建設(shè)對綠孔雀、陳氏蘇鐵等珍稀瀕危野生動(dòng)植物以及熱帶季雨林和熱帶雨林侵害危險(xiǎn)，立即停止水電站建設(shè)，不得截留蓄水，不得對該水電站淹沒區(qū)內(nèi)植被進(jìn)行砍伐。

法院觀點(diǎn)

本案符合《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條“對已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟”規(guī)定中“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的法定情形，屬于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟突破了“無損害即無救濟(jì)”的訴訟救濟(jì)理念，是環(huán)境保護(hù)法“保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主”原則在環(huán)境司法中的具體落實(shí)與體現(xiàn)。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的核心要素是具有重大風(fēng)險(xiǎn)，重大風(fēng)險(xiǎn)是指對“環(huán)境”可能造成重大損害危險(xiǎn)的一系列行為。

本案中，自然之友研究所已舉證證明戛灑江一級水電站如果繼續(xù)建設(shè)，則案涉工程淹沒區(qū)勢必導(dǎo)致國家一級保護(hù)動(dòng)物綠孔雀的棲息地及國家一級保護(hù)植物陳氏蘇鐵的生境被淹沒，生物生境面臨重大風(fēng)險(xiǎn)的可能性毋庸置疑。此外，從損害后果的嚴(yán)重性來看，戛灑江一級水電站下游淹沒區(qū)動(dòng)植物種類豐富，生物多樣性價(jià)值及遺傳資源價(jià)值可觀，該區(qū)域不僅是綠孔雀及陳氏蘇鐵等珍稀物種賴以生存的棲息地，也是各類生物與大面積原始雨林、熱帶雨林片段共同構(gòu)成的一個(gè)完整生態(tài)系統(tǒng)，若水電站繼續(xù)建設(shè)所產(chǎn)生的損害將是可以直觀估計(jì)預(yù)測且不可逆轉(zhuǎn)的。

而針對該現(xiàn)實(shí)的重大風(fēng)險(xiǎn)，甲公司并未就其不存在的主張加以有效證實(shí)，而僅以《環(huán)境影響報(bào)告書》加以反駁，缺乏足夠證明力。因此，結(jié)合原環(huán)境保護(hù)部責(zé)成甲公司對項(xiàng)目開展后評價(jià)工作的情況及戛灑江一級水電站未對綠孔雀采取任何保護(hù)措施等事實(shí)，可以認(rèn)定戛灑江一級水電站繼續(xù)建設(shè)將對綠孔雀棲息地、陳氏蘇鐵生境以及整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性和生物安全構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》第二十七條“在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價(jià)文件的情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響后評價(jià)，采取改進(jìn)措施，并報(bào)原環(huán)境影響評價(jià)文件審批部門和建設(shè)項(xiàng)目審批部門備案；原環(huán)境影響評價(jià)文件審批部門也可以責(zé)成建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響后評價(jià)，采取改進(jìn)措施”的規(guī)定，原環(huán)境保護(hù)部辦公廳致函甲公司，責(zé)成甲公司就該項(xiàng)目建設(shè)開展環(huán)境影響后評價(jià)，采取改進(jìn)措施并報(bào)環(huán)境保護(hù)部備案符合上述法律規(guī)定。目前，案涉電站已經(jīng)處于停建狀態(tài)，甲公司已向其上級主管單位申請停建案涉項(xiàng)目并獲批復(fù)同意，綠孔雀生態(tài)棲息地存在的重大風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)得到了有效的控制。在甲公司對案涉項(xiàng)目申請停建但未向相關(guān)行政部門備案并通過審批的情況下，鑒于原環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)責(zé)成甲公司開展環(huán)境影響后評價(jià)，且對于尚不明確的事實(shí)狀態(tài)的重大風(fēng)險(xiǎn)程度，案涉水電站是否繼續(xù)建設(shè)等一系列問題，也需經(jīng)環(huán)境主管部門審批備案決定后，才能確定案涉項(xiàng)目今后能否繼續(xù)建設(shè)或是永久性停建，因此，案涉項(xiàng)目應(yīng)在甲公司作出環(huán)境影響后評價(jià)后由行政主管機(jī)關(guān)視具體情況依法作出決定。

典型意義

本案系珍稀野生動(dòng)植物保護(hù)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟突破了有損害才有救濟(jì)的傳統(tǒng)理念，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的階段提升至事中甚至事前，有助于加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，避免生態(tài)環(huán)境遭受損害或者防止損害的進(jìn)一步擴(kuò)大，是環(huán)境保護(hù)法“保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主”原則在環(huán)境資源審判中的具體落實(shí)與體現(xiàn)。人民法院堅(jiān)決貫徹落實(shí)“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”要求，在準(zhǔn)確評判案涉水電站建設(shè)重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，依法作出判決，守護(hù)綠孔雀、陳氏蘇鐵等瀕危物種賴以生存的家園，為長江流域生物多樣性保護(hù)提供了有力司法保障。本案明確了認(rèn)定“損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的裁判規(guī)則，被最高人民法院確定為指導(dǎo)性案例，具有統(tǒng)一法律適用價(jià)值，同時(shí)，本案被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署列為生物多樣性保護(hù)十大案例之首、被聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部評為推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)典型案例，提升了中國環(huán)境司法的國際影響力。（作者系廣東固法律師事務(wù)所律師）

相關(guān)法條

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》

第一條 法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織依據(jù)民事訴訟法第五十五條、環(huán)境保護(hù)法第五十八條等法律的規(guī)定，對已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟，符合民事訴訟法第一百一十九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)、第四項(xiàng)規(guī)定的，人民法院應(yīng)予受理。

《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》

第二十七條 在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價(jià)文件的情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評價(jià)，采取改進(jìn)措施，并報(bào)原環(huán)境影響評價(jià)文件審批部門和建設(shè)項(xiàng)目審批部門備案；原環(huán)境影響評價(jià)文件審批部門也可以責(zé)成建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響的后評價(jià)，采取改進(jìn)措施。