在美國，加密貨幣行業(yè)迎來了最支持自己的一屆政府。但國會能響應(yīng)特朗普號召，成功推進(jìn)立法嗎？

當(dāng)?shù)貢r間6月17日下午，美國參議院以68票贊成、30票反對通過了《指導(dǎo)和建立美國穩(wěn)定幣國家創(chuàng)新法案》（下稱《GENIUS法案》），這是參議院第三次就該法案投票，也是參議院的全體表決。

這意味著，穩(wěn)定幣立法正式進(jìn)入眾議院流程。這個事先張揚的法案，每次關(guān)鍵進(jìn)展都引發(fā)“幣圈”和金融市場的歡呼，同時也遇到質(zhì)疑者更猛烈的抨擊。

在擁躉者看來，《GENIUS法案》本該是最容易通過的加密貨幣法案，卻花了數(shù)月才進(jìn)入?yún)⒆h院審議，期間還失敗過一次，最終經(jīng)過激烈的談判才取得進(jìn)展，進(jìn)程過于艱難。而在反對者看來，這個存在“根本性缺陷”“縱容腐敗”的法案，卻頂住了潮水般的反對意見獲參議院通過，潛在風(fēng)險令人擔(dān)憂。

《GENIUS法案》將在聯(lián)邦層面對美國穩(wěn)定幣發(fā)行者進(jìn)行監(jiān)管。法案中的穩(wěn)定幣是一種與穩(wěn)定資產(chǎn)（如美元、黃金等）錨定的加密貨幣，旨在減少價格波動，提供穩(wěn)定的價值存儲和交易媒介。最知名的穩(wěn)定幣是Tether公司發(fā)行的USDT和Circle公司發(fā)行的USDC，均與美元1∶1錨定，兩者加起來占到全球穩(wěn)定幣市值的90%左右。

6月18日，白宮加密貨幣和人工智能主管大衛(wèi)·薩克斯（David O. Sacks）再次釋放利好稱，該法案已接近“終點線”，預(yù)計很快就會送到特朗普總統(tǒng)的辦公桌上。

在此氛圍下，金融市場再迎一波熱潮，全球市值第二的穩(wěn)定幣USDC發(fā)行商Circle（CRCL.US）和USDC主要交易所Coinbase（COIN. NASDAQ）股價應(yīng)聲上漲，至6月18日收盤，漲幅分別超過30%和15%。

此后，疊加其他利好，Circle連續(xù)三個交易日上漲，股價最高時較其6月5日的IPO（首次公開募股）價格（31美元）上漲了800%以上。經(jīng)過兩日回調(diào)后，Circle在6月26日又恢復(fù)上漲。而Coinbase（COIN）在6月26日的收盤價漲至375.07美元，創(chuàng)下歷史新高。

6月23日，《GENIUS法案》的最新版本已經(jīng)移交到眾議院。隨后該法案將與眾議院可能通過的其他版本進(jìn)行協(xié)調(diào)，并經(jīng)過眾議院審議等多項流程，才能最終由特朗普正式簽署，成為法律。

多位在美法律人士表示，一般來說，法案在美國參議院的立法推進(jìn)難度高于眾議院。相較于參議院，眾議院中支持特朗普的議員更多，所以特朗普力推的《GENIUS法案》大概率也會在眾議院獲得多數(shù)支持，并最終通過。只不過，除了立法博弈本身帶來的波折，在特朗普這個最大的不確定因素面前，法案的終局依然充滿變數(shù)。

盡管穩(wěn)定幣在全球的總規(guī)模已超過2500億美元，但依然處于美國監(jiān)管灰色地帶。大多銀行等傳統(tǒng)金融機構(gòu)仍對其敬而遠(yuǎn)之，這一方面由于加密貨幣與“非法交易”“欺詐”丑聞的關(guān)聯(lián)，另一方面也來自監(jiān)管的不確定性。

《GENIUS法案》被特朗普寄予厚望——助力美國成為“加密貨幣之都”，在未來數(shù)月料將面臨議員們的進(jìn)一步拷問。但即便生效成法律，也將長期考驗美國對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的管控能力。而對于加密貨幣行業(yè)所期望的“融入主流金融市場”，這只能算是開始。

總統(tǒng)的利益沖突爭議被擱置

《GENIUS法案》在獲得美國參議院全體投票通過前，幾經(jīng)波折。

特朗普無疑是此輪美國加密貨幣立法的重要推手。但在參議院審議進(jìn)程中，也正是特朗普家族的穩(wěn)定幣生意成為反對方的核心理由。

當(dāng)?shù)貢r間5月19日晚，美國參議院就穩(wěn)定幣監(jiān)管法案進(jìn)行關(guān)鍵程序性投票，以66票贊成、32票反對的結(jié)果通過。此后，外界一度認(rèn)為，一周內(nèi)該法案就能進(jìn)入并通過參議院全體表決，幾周后甚至能進(jìn)入特朗普簽署環(huán)節(jié)。比如，該法案的主要支持者之一、美國共和黨參議員辛西婭·魯米斯（Cynthia Lummis）一度表示，5月26日（美國陣亡將士紀(jì)念日）之前通過該法案，是一個“公平的目標(biāo)”。

但直到近一個月后，美國參議院才最終通過該法案。質(zhì)疑者針對特朗普家族進(jìn)入穩(wěn)定幣市場所引發(fā)的利益沖突問題持續(xù)發(fā)難，其他指責(zé)還包括腐敗、洗錢、詐騙丑聞，以及穩(wěn)定幣自身的“透明度”等問題。

在5月19日的關(guān)鍵程序投票之前，由于多個議員的堅決反對，法案前景一度變得撲朔迷離。比如，馬薩諸塞州參議員伊麗莎白·沃倫多次表示，特朗普利用其家族的加密貨幣業(yè)務(wù)，可以用關(guān)稅豁免、赦免和政府任命等總統(tǒng)恩惠，換取外國政府、億萬富翁和大公司數(shù)億甚至數(shù)十億美元的利益。在她看來，“參議院通過《GENIUS法案》，不僅是在縱容這種腐敗，而且還在積極助長其擴張”。

為了平息爭議，參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖約翰·圖恩（John Thune）提出通過“常規(guī)命令”來推動《GENIUS 法案》，允許在參議院進(jìn)行公開的修訂程序。該程序又稱“冗長辯論”機制，允許少數(shù)派通過無限期辯論阻礙議程推進(jìn)，要終止辯論并進(jìn)入表決，需獲得60票的支持。這直接導(dǎo)致在短短幾周內(nèi)，各方提出了幾十項針對法案的修正案，其中不乏一些廣受爭議的修正案。

在美學(xué)者孫遠(yuǎn)釗介紹，如果嚴(yán)格遵循“冗長辯論”程序，將是一個冗長的達(dá)成共識的過程。

首先，一旦有議員提出修正案，參議院就需要展開討論，之后要表決是否將該修正案是否納入現(xiàn)有法案。其次，如果該修正案被決定納入法案，還需要再表決一次。再次，等匯總了所有的修正案形成更新版法案后，還需再啟動一次投票。最后，還要對新版本的預(yù)算是否會影響到既有的預(yù)算投一次程序性的票，且對最終的實質(zhì)內(nèi)容版本，仍需再投一次票。

“這樣計算下來，即便只有十個修正案，也意味著至少要啟動54次投票?！睂O遠(yuǎn)釗表示，約翰·圖恩真實的意圖，旨在通過修正案，與各方進(jìn)行充分的溝通，以獲得支持。當(dāng)約翰·圖恩發(fā)現(xiàn)支持的票數(shù)已經(jīng)超過60票，便于6月11日就法案發(fā)起關(guān)鍵程序投票。

在參議院投票的最后全體投票階段，從國會到政府都在沖刺。孫遠(yuǎn)釗觀察到，一般美國國會議員在周四下午就會從國會山返回選區(qū)做募款及選民服務(wù)，但這次參議員們從6月11日開始，直到6月13日（周五）還在為了立法在進(jìn)行討論，“就是為了趁熱打鐵，加速通過法案”。

6月11日，美國財政部長斯科特·貝森特（Scott Bessent）再次強調(diào)，穩(wěn)定幣會為美元注入新的動力，并加強美元在全球金融體系中的地位。貝森特曾在對沖基金專門從事外匯交易，他在參議院撥款委員會聽證會上表示，如果有立法支持，預(yù)計到2028年美元穩(wěn)定幣市場規(guī)模將超過2萬億美元。

針對利益沖突問題，6月13日，美國聯(lián)邦政府道德辦公室（OGE）發(fā)布了對特朗普第二任期的首份財務(wù)申報文件，其中顯示，特朗普從他家族控制的加密貨幣公司——“世界自由金融”（World Liberty Financial）賺取了5740萬美元。此外，報告詳細(xì)列出了特朗普的股份持有、股息收入、不動產(chǎn)、投資組合等資產(chǎn)情況。

不過，這份財務(wù)報告跨度僅為截至2024年12月底的約12個月左右時間，未能覆蓋特朗普家族在大選期間從加密貨幣企業(yè)籌集的所有資金。

在《GENIUS法案》獲得參議院通過后的6月18日，薩克斯駁斥了各方對利益沖突的擔(dān)憂，“總統(tǒng)的資產(chǎn)被保密信托管理。他的兒子不在政府任職，可以從事商業(yè)活動”。

6月23日披露的《GENIUS法案》最新版本規(guī)定，任何國會議員或行政部門高級官員在任職期間均不得發(fā)行支付型穩(wěn)定幣。但該版本并未解釋特朗普是否屬于“行政部門高級官員”。

孫遠(yuǎn)釗認(rèn)為，法案沒有明確限制總統(tǒng)的條款，是個明顯的漏洞。通常只要沒有明文限制，就無法約束總統(tǒng)的行為。他預(yù)計，“眾議院里，特朗普的影響力更大，這應(yīng)該不是問題了?！?/p>

多數(shù)觀察者認(rèn)為，法案在參議院得以通過的重要理由，是來自加密貨幣產(chǎn)業(yè)的“金元”游說。特朗普支持加密貨幣的立場也源自該行業(yè)的數(shù)億美元政治獻(xiàn)金，近年來，加密貨幣產(chǎn)業(yè)通過游說和公關(guān)營銷活動向華盛頓投入了大量資金。

另一個理由則來自美國國會自身的需求。孫遠(yuǎn)釗介紹，相較于上一屆美國國會，本屆國會在上半年通過立法的數(shù)量太少，尤其沒有通過有影響力的立法，這也使得各方將穩(wěn)定幣立法視作一個突破口。

眾議院博弈開啟

在參議院通過后，《GENIUS法案》進(jìn)入眾議院的博弈階段。

下一個立法突破的關(guān)鍵時間點可能會在8月前。在3月7日的白宮加密貨幣峰會上，特朗普曾敦促議員在8月休會前通過穩(wěn)定幣立法，為美元支持的穩(wěn)定幣和數(shù)字資產(chǎn)市場提供監(jiān)管確定性。

美國國會包括參議院和眾議院，該國憲法規(guī)定，眾議員的任期為兩年，每兩年全部改選一次，而參議員任期是六年，每兩年改選三分之一的議員。第119屆美國國會的任期從2025年1月3日開始至2027年1月3日結(jié)束。

據(jù)孫遠(yuǎn)釗介紹，由于本屆國會任期開始不久，就恰逢特朗普正式就任美國總統(tǒng)，但今年直至特朗普3月4日晚間向國會兩院聯(lián)席會議發(fā)表演說，“議員們才了解到特朗普對于穩(wěn)定幣的支持態(tài)度，相關(guān)法案也被正式提上工作日程”。

隨后的3月13日，美國參議院銀行委員以18比6的投票結(jié)果快速通過了《GENIUS法案》，這是該法案成為法律的第一步。

德恒律師事務(wù)所硅谷辦公室負(fù)責(zé)人朱可亮注意到，在參議院的全體投票中，一批原來反對該法案的民主黨參議員改變了立場，但他認(rèn)為，因為及時通過了更為重要的“大而美”法案，通過《GENIUS法案》的可能性在變大。

特朗普提出的名為“大而美”的大規(guī)模稅收與支出法案，正與《GENIUS法案》并行推進(jìn)，只是流程有所不同，5月22日，美國眾議院以一票優(yōu)勢通過“大而美”法案，隨后被提交到參議院審議，6月16日美國參議院發(fā)布了該法案的參議院修改版本。7月3日下午，美國國會眾議院以218票贊成、214票反對的表決結(jié)果通過了“大而美”稅收與支出法案。該法案引發(fā)廣泛爭議，被認(rèn)為會進(jìn)一步增加美國財政赤字壓力。

但孫遠(yuǎn)釗認(rèn)為，《GENIUS法案》要在8月之前完成立法恐怕不易。因為只要參眾兩院的版本稍有不同，就必須協(xié)調(diào)統(tǒng)一雙方的版本，然后再分別呈交到兩院的院會對最終的版本進(jìn)行最后一次的表決?？紤]國會夏季是休會時間，復(fù)會要到9月上旬，法案要獲得通過最快恐怕也要到9月底、10月初了。

眾議院也有多個待通過的類似穩(wěn)定幣監(jiān)管草案，最知名的是修訂后的《STABLE法案》。但約翰·圖恩表示，國會在數(shù)字資產(chǎn)方面“還有更多工作要做”，他指的是眾議院正在審議的一項單獨的市場結(jié)構(gòu)法案，也就是《2025年數(shù)字資產(chǎn)市場清晰法案》（下稱《清晰法案》）。該法案旨在為包括穩(wěn)定幣在內(nèi)的數(shù)字資產(chǎn)建立市場監(jiān)管框架。6月10日，眾議院農(nóng)業(yè)委員會和眾議院金融服務(wù)委員會均通過了該法案。

在跨國咨詢機構(gòu)Grant Thornton看來，市場監(jiān)管結(jié)構(gòu)是加密貨幣立法需要解決的另一個更復(fù)雜的問題。此類立法需要明確界定，何時應(yīng)將沒有固定價值的加密貨幣作為證券由美國證券交易委員會（SEC）監(jiān)管，或是作為商品由美國商品期貨交易委員會（CFTC）監(jiān)管。比如，比特幣是迄今為止市值最大的加密貨幣，它作為商品由CFTC監(jiān)管，但該監(jiān)管機構(gòu)主要監(jiān)管期貨和衍生品，對現(xiàn)貨市場的直接權(quán)力有限。

美國摩根路易斯律師事務(wù)所分析稱，《清晰法案》在許多方面都以《21世紀(jì)金融創(chuàng)新與技術(shù)法案》（FIT21）為藍(lán)本，后者于2024年在眾議院通過，但未獲參議院推進(jìn)。《清晰法案》將數(shù)字資產(chǎn)的大部分管轄權(quán)賦予CFTC，但保留了SEC的一些重要職責(zé)，包括對涉及數(shù)字商品的投資合約的管轄權(quán)。

《清晰法案》將數(shù)字資產(chǎn)分為三類：證券、數(shù)字商品、穩(wěn)定幣?！皵?shù)字商品”的廣義定義是“與區(qū)塊鏈系統(tǒng)有內(nèi)在聯(lián)系的數(shù)字資產(chǎn)，其價值源于或合理預(yù)期源于區(qū)塊鏈系統(tǒng)的使用”。盡管數(shù)字商品的定義明確豁免了投資合同，但如果該法案獲得通過，預(yù)計將大幅縮小構(gòu)成證券的數(shù)字資產(chǎn)的范圍。

《清晰法案》賦予CFTC對數(shù)字商品的專屬監(jiān)管權(quán)，包括數(shù)字商品交易所、經(jīng)紀(jì)商和交易商，但由SEC注冊的交易所、經(jīng)紀(jì)商和交易商進(jìn)行交易的數(shù)字商品被排除在外。在這些有限的情況下，SEC將保留反欺詐和市場操縱權(quán)。其次，CFTC和SEC將共同監(jiān)管“允許支付的穩(wěn)定幣”。此外，根據(jù)《清晰法案》注冊的數(shù)字商品經(jīng)紀(jì)交易商將被要求成為注冊期貨協(xié)會的成員，該協(xié)會將對其自身提出額外的要求。

美國歐華律師事務(wù)所認(rèn)為，《清晰法案》是在國會兩院對數(shù)字資產(chǎn)立法興趣高漲之際提出的，而且該法案在兩個委員會中獲得兩黨支持，這增加了其通過的可能性。

但美國律師事務(wù)所Wachtell Lipton認(rèn)為，即使美國國會通過相關(guān)穩(wěn)定幣法案，去中心化技術(shù)與中心化監(jiān)管體系的協(xié)調(diào)仍存挑戰(zhàn)，包括去中心化金融（DeFi）對中介化金融的替代、現(xiàn)實資產(chǎn)代幣化、分布式自治組織（DAO）運作等議題。且兩黨共識存在脆弱性——美國伊利諾伊州效仿紐約州推出嚴(yán)苛的BitLicense（頒發(fā)用于加密貨幣活動的營業(yè)執(zhí)照）制度，俄勒岡州檢察長為“填補聯(lián)邦監(jiān)管真空”起訴全球最大的加密貨幣交易平臺Coinbase交易所等事件即為明證。

是否會引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險？

伴隨立法進(jìn)程，各方對于穩(wěn)定幣等加密貨幣被納入主流金融市場后可能引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，愈發(fā)擔(dān)憂。

穩(wěn)定幣被設(shè)計為通往加密生態(tài)系統(tǒng)的門戶，承諾在公鏈上運行，并錨定穩(wěn)定資產(chǎn)（如美元、黃金等）。據(jù)德意志銀行此前發(fā)布的報告，《GENIUS法案》強化了美元的主導(dǎo)地位，規(guī)定所有穩(wěn)定幣必須1∶1錨定優(yōu)質(zhì)低風(fēng)險流動資產(chǎn)（93天內(nèi)到期的美國國債、受保銀行存款或?qū)嶓w美元現(xiàn)鈔），且發(fā)行方需每月定期披露貨幣儲備。

Circle是穩(wěn)定幣合規(guī)運營的代表企業(yè)，其盈利模式主要是“吃利息”。即該公司每發(fā)行一枚USDC，都有1美元的法定貨幣儲備支持。Circle將這些儲備金存放于安全的短期資產(chǎn)中，如美國銀行存款和由貝萊德管理的短期美國國債基金。如此一來，便可以在高利率環(huán)境下產(chǎn)生可觀的利息收益。2024年，Circle總營收約16.76億美元，其中99%（約16.61億美元）來自USDC儲備產(chǎn)生的利息收入。同年，其凈利潤達(dá)1.56億美元。

但美國羅得島州民主黨參議員杰克·里德（Jack Reed）在近日發(fā)表的公開信中表示，這是監(jiān)管套利。他描述說，穩(wěn)定幣業(yè)務(wù)的運作方式如下：你給一家穩(wěn)定幣公司1美元，公司會返還給你一張記錄在區(qū)塊鏈上的借條（IOU）。你可以拿著這張借條轉(zhuǎn)給其他人。你可以用它來購買東西，主要是其他加密貨幣。穩(wěn)定幣公司會拿走你的美元，并將其投資于各種產(chǎn)生利息和收益的資產(chǎn)。穩(wěn)定幣公司會保留這些利息和收益。當(dāng)你要求返還美元時，它應(yīng)返還給你。

在里德看來，穩(wěn)定幣業(yè)務(wù)很像銀行——允許客戶收發(fā)資金，而將銀行監(jiān)管的各方面都應(yīng)用于穩(wěn)定幣并不合適。相關(guān)穩(wěn)定幣法案必須引入更多銀行法和貨幣轉(zhuǎn)移法的元素，才能真正發(fā)揮作用。

伴隨穩(wěn)定幣立法進(jìn)程推進(jìn)，越來越多的人擔(dān)心，這會導(dǎo)致加密生態(tài)系統(tǒng)與傳統(tǒng)金融世界之間的聯(lián)系更加緊密，并潛藏風(fēng)險。

2022年11月11日，全球第二大加密貨幣交易所FTX因遭遇流動性危機而宣布破產(chǎn)，這被時任美國財政部長耶倫稱為加密貨幣的“雷曼時刻”。由此引發(fā)的行業(yè)危機蔓延到幾乎所有相關(guān)機構(gòu)、市場或地區(qū)。加密貨幣市場的崩盤，雖然導(dǎo)致Tether公司發(fā)行的穩(wěn)定幣USDT跌破其與美元錨定的價值，但當(dāng)時并未對美國國債市場造成實質(zhì)影響。彼時，耶倫表示，像USDT這樣的穩(wěn)定幣不會對金融體系構(gòu)成系統(tǒng)性風(fēng)險，因為它們規(guī)模太小。

但如果穩(wěn)定幣市場達(dá)到一定規(guī)模，事情可能就不會那么簡單了。

穆迪評級副總裁兼數(shù)字資產(chǎn)高級分析師克里斯蒂亞諾·文特里塞利表示：“如果突然出現(xiàn)信心喪失、監(jiān)管壓力或市場謠言，可能會引發(fā)大規(guī)模清算，從而可能壓低國債價格并擾亂固定收益市場。”

曾擔(dān)任拜登政府時期SEC加密貨幣問題顧問的科里·弗雷爾（Corey Frayer）近日則表示，如果穩(wěn)定幣大幅擴張，或者銀行發(fā)行自己的穩(wěn)定幣，那么一旦發(fā)生擠兌，也即穩(wěn)定幣的持有者試圖將其兌換成實際現(xiàn)金，很可能也會引發(fā)銀行擠兌。弗雷爾說：“穩(wěn)定幣法案創(chuàng)建了從極不穩(wěn)定的加密生態(tài)系統(tǒng)到傳統(tǒng)金融部門的傳導(dǎo)渠道，這是非常危險的。”

6月24日，素有“央行的央行”之稱的國際清算銀行（BIS）提前發(fā)布了其年度經(jīng)濟報告的特別章節(jié)，給穩(wěn)定幣潑了一盆冷水。BIS認(rèn)為，盡管穩(wěn)定幣在代幣化方面展現(xiàn)出一些前景，但在單一性、彈性和完整性這三個關(guān)鍵測試中，仍未達(dá)到成為貨幣體系支柱的要求，甚至引發(fā)人們對其被用于洗錢和恐怖主義融資等金融犯罪的擔(dān)憂。報告稱，加密資產(chǎn)和穩(wěn)定幣“充其量只能扮演輔助角色”。

BIS認(rèn)為，穩(wěn)定幣已成為非法繞過誠信保障措施的首選工具。公鏈的匿名性，即個人用戶的身份隱藏在地址背后，可以保護(hù)隱私，但也為非法使用提供了便利。由于穩(wěn)定幣缺乏傳統(tǒng)金融體系中“了解你的客戶”（KYC）標(biāo)準(zhǔn)，更是加劇了這一問題。

此前一天，歐洲央行行長拉加德在布魯塞爾出席歐洲議會經(jīng)濟和貨幣事務(wù)委員會聽證會時稱，穩(wěn)定幣“對貨幣政策和金融穩(wěn)定構(gòu)成風(fēng)險”，因為它們可能吸引銀行存款外流，且并不總能維持其固定價值。

所有的爭議與擔(dān)憂，不僅將在眾議院的博弈中逐步清晰，即便《GENIUS法案》最終獲得通過，仍需接受真實的市場考驗。