今年上半年全球政治經(jīng)濟格局加速演化，貿(mào)易保護主義抬頭、地緣政治沖突頻發(fā)等因素加劇了全球經(jīng)濟的不確定性。面臨關(guān)稅戰(zhàn)打壓、房地產(chǎn)市場深度調(diào)整、“內(nèi)卷式”競爭等多重壓力，中國經(jīng)濟頂住了壓力，運行總體平穩(wěn)。中國經(jīng)濟的主要支撐力量在于：消費品“以舊換新”帶動的消費回升、設(shè)備更新帶動的制造業(yè)投資保持高位、財政靠前發(fā)力帶動的基建投資保持較高增速、搶出口和轉(zhuǎn)出口帶動的出口韌性等。消費和投資的背后是“兩新”“兩重”政策，是超長期特別國債和專項債加快發(fā)行和使用，是中央和地方財政協(xié)同發(fā)力。這些經(jīng)濟動能既反映出中國經(jīng)濟的強大韌性，而且反映出更加積極的財政政策有力地發(fā)揮穩(wěn)增長的重要作用。

經(jīng)濟決定財政，財政反作用于經(jīng)濟。上半年受物價低迷和房地產(chǎn)調(diào)整的影響，稅收和土地出讓收入增速相對偏低，但各級財政積極作為，大力盤活存量資源資產(chǎn)，同時迎難而上、主動作為，借助超長期特別國債、專項債等政策工具，擴大支出強度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)“投資于人”，提升支出效率，推動經(jīng)濟運行延續(xù)回升向好態(tài)勢。

下半年國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢更加復(fù)雜，國際經(jīng)貿(mào)形勢對企業(yè)的影響程度仍不明朗，房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)的基礎(chǔ)有待進一步夯實，提高投資效益的抓手仍相對不足，提振消費的長期制度建設(shè)任重道遠，財政仍可能在緊平衡態(tài)勢下運行。

圖1：2025年1月-5月全國分稅種稅收收入增速一覽

財政收入形勢分析

第一，一般公共預(yù)算收入增速偏低，主要是稅收收入增速偏低，但二季度以來稅收收入當(dāng)月同比由負轉(zhuǎn)正。當(dāng)前經(jīng)濟供給大于需求的特征依然明顯，帶動物價持續(xù)下行，1月-5月PPI（生產(chǎn)者價格指數(shù)）和CPI（消費者價格指數(shù)）累計同比分別為-2.6%和-0.1%，影響以現(xiàn)價計量的稅收收入增長。1月-5月全國一般公共預(yù)算收入為9.7萬億元，同比下降0.3%；稅收收入7.9萬億元，同比下降1.6%。二季度以來，稅收收入增速由負轉(zhuǎn)正，4月和5月稅收收入當(dāng)月同比增速從3月的-2.2%上升為1.9%和0.6%。

第二，主體稅種中，增值稅增速高于去年同期，印花稅和個人所得稅增速較高，企業(yè)所得稅和房地產(chǎn)相關(guān)稅收增速偏低。分稅種看，1月-5月國內(nèi)增值稅收入同比增長2.4%，高于去年同期的-6.1%；從逐月看，5月增值稅當(dāng)月同比增速為6.1%，反映出經(jīng)濟韌性。印花稅增速較高，反映出資本市場活躍度明顯提高。1月-5月印花稅為1787億元，同比增長18.8%；其中，證券交易印花稅668億元，同比增長52.4%。個人所得稅增速較高，與進一步規(guī)范征管和股息分紅增加等因素有關(guān)。1月-5月個人所得稅為6572億元，同比增長8.2%。當(dāng)然，也需要看到受工業(yè)品價格低位運行、“內(nèi)卷式”競爭加劇等因素影響，工業(yè)企業(yè)利潤受到影響，1月-5月企業(yè)所得稅同比下降2.5%。受房地產(chǎn)銷售和投資下滑影響，房地產(chǎn)相關(guān)稅收承壓，契稅、土地增值稅收入分別同比下降16.2%、16.8%。

第三，一般公共預(yù)算收入中非稅收入增速高于稅收收入，源于地方政府積極盤活存量資源，有必要區(qū)分非稅收入不等于罰款。罰沒收入占非稅收入比重約為10%，2019年-2023年分別為9.5%、10.9%、12.5%、11.6%和11%，還有約90%包括專項收入（教育費附加收入等）、行政事業(yè)性收費、國有資本經(jīng)營收入（區(qū)別于國有資本經(jīng)營預(yù)算）、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入。要理性看待非稅收入增速大幅高于稅收收入，既要充分肯定和鼓勵各級政府積極盤活存量資源，從宏觀國家資產(chǎn)負債表角度實施宏觀經(jīng)濟治理，喚醒沉睡資源，但同時也要堅決遏制亂罰款等現(xiàn)象。中央已高度重視并多次強調(diào)整治“過頭稅費”，保障營商環(huán)境，提振企業(yè)信心。

第四，土地出讓收入延續(xù)低迷態(tài)勢，主要源于房地產(chǎn)形勢。1月-5月，全國政府性基金預(yù)算收入同比下降6.9%。其中，1月-5月國有土地使用權(quán)出讓收入同比下降11.9%；1月-5月國有土地使用權(quán)出讓收入約1.1萬億元，相當(dāng)于2021年同期高點的43.2%。

第五，地方財政收入快于中央收入增速，1月-5月有27個省份一般公共預(yù)算收入正增長。分中央和地方看，中央一般公共預(yù)算收入為41486億元，同比下降3%；地方一般公共預(yù)算本級收入55137億元，同比增長1.9%。其中，吉林、西藏、新疆、青海、湖北、寧夏、黑龍江七個省份收入增速超過5%。

圖2：2025年1月-5月各省份一般公共預(yù)算收入同比增速

財政支出結(jié)構(gòu)側(cè)重“投資于人”

第一，積極的財政政策“更加給力”，財政支出增速高于收入增速。1月-5月，全國一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入之和為11.2萬億元，同比下降1.3%。兩本預(yù)算支出之和為14.5萬億元，同比增長6.6%，意味著兩本預(yù)算的財政支出增速大幅高于財政收入增速7.9個百分點，而且高于名義GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）增速，反映出上半年財政政策非常積極。這主要源于今年財政赤字率提高、專項債和超長期特別國債的新增規(guī)模擴大。

第二，超長期特別國債和專項債靠前發(fā)力、協(xié)同發(fā)力，“兩新”“兩重”促投資擴消費效果明顯。今年全國兩會期間人大審議通過新增赤字5.66萬億元，而且新增赤字以國債為主；超長期特別國債1.3萬億元；專項債4.4萬億元。截至6月底，超長期特別國債已發(fā)行5550億元，發(fā)行進度達42.7%。其中，8000億元用于支持“兩重”項目，基建投資增速保持較快增長。1月-5月基建投資同比增長5.6%，增速比全部投資高1.9個百分點；對全部投資增長貢獻率為34.5%。其中，水上運輸業(yè)投資增長27.2%，水利管理業(yè)投資增長26.6%。超長期特別國債中5000億元用于實施“兩新”政策，截至6月底，2000億元用于支持設(shè)備更新，已安排資金約1730億元，使用進度為86.5%；3000億元用于支持消費品以舊換新，已下達資金1620億元，使用進度為54%。“兩新”政策持續(xù)釋放消費潛力，1月-5月社會消費品零售總額累計同比增長5%，較去年同期提高0.9個百分點。

第三，專項債券加快發(fā)行，資金投向領(lǐng)域進一步拓寬，重點用于項目建設(shè)、債務(wù)化解、土地收儲等。截至6月底，新增專項債券已發(fā)行近2.2萬億元，發(fā)行進度為49.1%，快于去年同期的37.2%。新增專項債券資金投向多元，主要投向以下三大領(lǐng)域：其一，用于項目建設(shè)的新增專項債1.5萬億元，占比為69.6%。其中，1726.7億元用作項目資本金，占比為11.5%，較去年同期提高2.1個百分點，更好地發(fā)揮專項債券資金的撬動作用。前五大投向分別為市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、其他交通基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造、農(nóng)林水利和鐵路。其二，用于化債的新增專項債券4647.8億元，占比21.5%。此外，2萬億元用于置換存量隱性債務(wù)的再融資債券額度，地方政府上半年已發(fā)行近1.8萬億元，發(fā)行進度為89.8%。化債資金加快落地，有助于降低地方政府付息壓力、緩釋地方政府債務(wù)風(fēng)險。其三，用于土地收儲的新增專項債券1924.9億元，占比8.9%。新增專項債券資金收回收購存量土地，通過減少市場存量土地規(guī)模、改善土地供求關(guān)系，有助于促進房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。

第四，財政支出結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，民生領(lǐng)域支出占比進一步提升，財政資金“投資于人”、服務(wù)于民生。財政部門堅持“政府過緊日子，讓百姓過好日子”的理念，持續(xù)加大民生投入，切實增強人民群眾獲得感。1月-5月，社會保障和就業(yè)、教育、衛(wèi)生健康支出分別增長9.2%、6.7%、3.9%；上述三項民生領(lǐng)域支出合計占全國支出的比重達41.1%，較2024年同期提升0.9個百分點。同時，財政支出更加重視科技創(chuàng)新與發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，1月-5月科學(xué)技術(shù)支出同比增長6.5%，高于財政支出總體增速。基建領(lǐng)域支出保持一定力度，城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水支出有所下降，交通運輸支出基本持平。

圖3：兩本預(yù)算收入之和、支出之和同比增速走勢

圖4：2019年-2025年專項債發(fā)行進度

下半年財政形勢展望

展望下半年，中國經(jīng)濟回升向好的基礎(chǔ)仍需進一步穩(wěn)固，經(jīng)濟面臨較大的不確定性，財政收支形勢仍是緊平衡。其一，關(guān)稅戰(zhàn)對經(jīng)濟尤其是出口的影響可能逐步顯現(xiàn)，上半年為應(yīng)對關(guān)稅不確定性而出現(xiàn)的“搶出口”和“搶轉(zhuǎn)口”效應(yīng)可能會減弱。其二，消費刺激效應(yīng)面臨去年下半年的高基數(shù)。上半年消費品以舊換新政策加力擴圍，對國內(nèi)消費形成有力支撐，帶動家電、家具、通訊器材等銷售快速增長，但下半年隨著政策實施基數(shù)的抬升和刺激乘數(shù)效應(yīng)的邊際放緩，有可能要進一步采取措施。其三，房地產(chǎn)市場的調(diào)整仍在持續(xù)。其四，物價水平低位運行。這些因素都可能影響財政增收。

圖5：2025年1月-5月與2024年同期主要財政支出科目占比情況

與此同時，財政仍要積極作為穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)市場、穩(wěn)預(yù)期，穩(wěn)定經(jīng)濟增長、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、維護基層“三保”穩(wěn)定、推動化債持續(xù)深入和融資平臺轉(zhuǎn)型、持續(xù)提升民生福利仍是下階段的重要任務(wù)，這些都需要財政支出的保障。

面對如此形勢，財政政策仍需迎難而上、主動作為，用好用足財政政策工具，繼續(xù)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高財政資金使用效率，強化民生保障，并根據(jù)形勢變化及時推出增量儲備政策，著力穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)市場、穩(wěn)預(yù)期，全力鞏固經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的基本面。

優(yōu)化財政政策的八條建議

一是根據(jù)形勢的需要動態(tài)調(diào)整預(yù)算，擴大財政支出，對沖關(guān)稅戰(zhàn)可能引發(fā)的外需下滑風(fēng)險，穩(wěn)定經(jīng)濟增長。在落實好年初既定政策的同時密切跟蹤關(guān)稅戰(zhàn)對外需的影響。當(dāng)外需面臨明顯壓力時，及時調(diào)整預(yù)算擴大支出進而擴大總需求，做好穩(wěn)崗穩(wěn)就業(yè)工作，避免居民收入和消費能力在短期受到較大沖擊。

二是及時紓困救助外貿(mào)等受損行業(yè)，解決重大沖擊下可能的失業(yè)問題，對因外貿(mào)沖擊的失業(yè)群體可按照低保標準給予半年或者一定階段的直接補貼。積極支持金融機構(gòu)加大對受損行業(yè)的融資支持力度，給予適當(dāng)貼息。

三是繼續(xù)加快超長期特別國債、專項債券剩余額度的發(fā)行和使用，更好發(fā)揮擴投資、促消費的政策效果。下半年，超長期特別國債和新增專項債券仍是加力擴投資促消費的關(guān)鍵抓手，剩余額度分別為7450億元和2.2萬億元。

四是給二孩及以上家庭發(fā)放補貼“投資于人”，“以舊換新”補貼擴圍至服務(wù)消費，提振消費。給二孩及多孩家庭發(fā)放生育補貼，例如對3歲以下的二孩及多孩新生兒，每月補貼500元，可以很好地把促消費與促進生育結(jié)合起來，實現(xiàn)多重政策效果。超長期特別國債支持消費品以舊換新政策可擴圍至服務(wù)消費，促進服務(wù)業(yè)繁榮。

五是啟動新一輪有效益的投資計劃，重點支持東部地區(qū)、重點考慮投資效益，資金來源為法定債務(wù)而非擴張隱性債務(wù)。投資與消費并不矛盾，兩者是經(jīng)濟循環(huán)的核心，只是中國要從過去過度依賴債務(wù)驅(qū)動投資、投資驅(qū)動增長的發(fā)展模式升級為更加重視消費、重視供需平衡，并非不要投資，沒有必要“談投資色變”，關(guān)鍵在于找到有效益的投資領(lǐng)域和區(qū)域，尤其是要重視投資效益，重視資金來源。

六是探索增發(fā)國債在中央層面成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”。先期規(guī)模可在2萬億元左右，專項用于保交樓、收儲存量房和房企存量閑置土地等，緩解房企流動性壓力，以堅定不移的決心并釋放強烈的信號推動房地產(chǎn)市場“止跌回穩(wěn)”。

七是繼續(xù)推進地方債務(wù)風(fēng)險化解工作，加快存量隱性債置換工作、加快城投公司轉(zhuǎn)型。下半年仍需加快存量隱性債務(wù)置換工作，以及解決地方政府拖欠企業(yè)賬款問題。城投公司要加快市場化、專業(yè)化發(fā)展，通過引入社會資本、劃轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)等方式，增強城投公司的自我造血能力和市場競爭力，壓降綜合融資成本，降低對地方政府的依賴。

八是推動“國資—財政—社保”聯(lián)動改革，在不增加財政負擔(dān)的基礎(chǔ)上，增加國資收益上繳財政并專項用于社保體系建設(shè)，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇，降低其預(yù)防性儲蓄需求、釋放服務(wù)消費潛力。如果將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金中的月均財政補貼（約180元），提高到城鎮(zhèn)職工所享受財政補貼的70%水平（約560元），則城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金月均收入可從目前的200多元提高到600元，需要的資金規(guī)模約8000億元。

（作者羅志恒為粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家、研究院院長，牛琴、方堃為粵開證券研究院高級宏觀分析師；編輯：王延春）