擴大服務業(yè)投資是推動經濟結構優(yōu)化升級、加速新舊動能轉換、培育新質生產力并滿足多元化消費需求的關鍵抓手，對實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展具有戰(zhàn)略性支撐作用。2024年，服務業(yè)投資增速出現(xiàn)負增長、占比與貢獻率“雙降”；結構上，以房地產為代表的傳統(tǒng)支柱行業(yè)深度承壓，凸顯出服務業(yè)投資結構轉型的迫切性。對此，建議構建“五位一體”政策組合拳，破解資金、機制與效能瓶頸，更高水平擴大服務業(yè)投資。

一、我國服務業(yè)投資的壓力與亮點并存

（一）總量上，服務業(yè)投資的增速、占比與貢獻率“三降”

從絕對增速看，服務業(yè)投資增速在波動中持續(xù)下滑。2005—2015年，服務業(yè)投資增速整體保持較高水平，平均增速達20.4%；2016—2019年，受周期性、結構性因素影響，服務業(yè)投資進入中速增長區(qū)間，平均增速降至7.5%；疫情沖擊下，服務業(yè)投資增速進一步下滑，2020—2024年年均增速僅為1.6%，且2024年增速首次出現(xiàn)負值（-1.1%）。

從相對增速看，服務業(yè)投資存在由“動力”轉為“拖累”的潛在趨勢。2005—2020年，除個別年份外（2005年、2018年），服務業(yè)投資增速平均高出全社會固定資產投資增速1.3個百分點，其中2009年達階段性最值（3.3個百分點）。2021年以來，服務業(yè)投資增速開始低于全社會固定資產投資，近4年年均增速低于全社會固定資產投資2.8個百分點，其中2024年差值達4.3個百分點，與制造業(yè)投資增速形成鮮明對比（2024年制造業(yè)增速達9.2%，超過全社會固定資產投資增速6個百分點）。

從占比和貢獻率看，服務業(yè)投資轉向較為明顯。2009年以來，服務業(yè)投資占全社會固定資產投資比重長期呈現(xiàn)上升趨勢，并在2020年達到最值（70.7%），年均增長1.0個百分點；對全社會固定資產投資平均貢獻率達79.4%，分別超過一產、二產75.7個、61.6個百分點，是推動全社會固定資產投資增長的絕對主力和核心動能。2021—2024年，服務業(yè)投資占比出現(xiàn)轉向且呈加速下滑趨勢，年均降幅達1.8個百分點，2024年占比達階段性低點（63.3%）；2021—2023年服務業(yè)投資年均貢獻率僅有27.0%，2024年貢獻率更是“由正轉負”。

（二）結構上，傳統(tǒng)支柱承壓、新興動能崛起特征明顯

服務業(yè)部門涉及行業(yè)多、影響面廣，基于國家統(tǒng)計局分類標準，服務業(yè)部門具體包含15個細分行業(yè)，包括房地產業(yè)，批發(fā)和零售業(yè)，交通運輸、倉儲和郵政業(yè)，租賃和商務服務業(yè)，文化、體育和娛樂業(yè)等，各細分行業(yè)近3年占比與增速情況如表1所示?？傮w上看，服務業(yè)投資呈現(xiàn)出“新舊動能轉換”的基本特征，即傳統(tǒng)支柱型行業(yè)投資承壓、新興行業(yè)投資活力不斷加強。

傳統(tǒng)支柱承壓：房地產業(yè)投資的持續(xù)下滑是服務業(yè)投資“由正轉負”的主要原因。從占比看，2022—2024年，房地產業(yè)投資在服務業(yè)全行業(yè)投資的平均占比高達40.5%，其中2024年占比為41.1%，較2023年增加了2.1個百分點。從增速看，受經濟的周期性波動與地產周期下行影響，近3年房地產投資年均降幅達9.1%，其中2024年降幅為10.8%，較2023年進一步擴大2.7個百分點，反映出行業(yè)深度調整期的結構性壓力。剔除房地產業(yè)后，2024年服務業(yè)投資增速由-1.1%調整為5.7%，超過全社會固定資產投資增速2.5個百分點。

新興動能崛起：信息軟件技術服務業(yè)、科研技術服務業(yè)投資逐漸成為服務業(yè)投資增長的新引擎。從占比看，信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)以及科學研究和技術服務業(yè)這兩大細分行業(yè)投資占比逐年攀升，分別從2022年的9.5%、1.5%上升至2024年的13.2%、2.0%，年均上漲1.9個、0.3個百分點。從增速看，2022—2024年期間兩大細分行業(yè)年平均增速達14.0%、17.0%，分別超過服務業(yè)全行業(yè)投資增速13.2個、16.2個百分點，超過全社會固定資產投資10.4個、13.4個百分點，凸顯出后地產周期中科學技術服務領域的投資活力。交運倉儲郵政業(yè)投資的合理增長有效對沖了服務業(yè)投資下行影響。交運倉儲郵政業(yè)投資占服務業(yè)全行業(yè)投資的比重從2022年的17.8%上升至2024年的21.9%，年均上漲2.1個百分點；2022—2024年平均年增速8.5%，超過服務業(yè)全行業(yè)投資、全社會固定資產投資7.7個、4.9個百分點。

二、構建“五位一體”政策體系激發(fā)服務業(yè)投資動能、提高投資效益

當前形勢下，聚焦生產性服務業(yè)賦能產業(yè)升級、生活性服務業(yè)滿足居民消費需求、公共服務業(yè)擦亮基本保障底色，通過構建“精準引領—市場激活—工具創(chuàng)新—存量煥新—效能提升”的全鏈條政策體系，“五位一體”激活服務業(yè)投資動能，為實現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)、促消費、調結構和高質量發(fā)展提供關鍵有力支撐。

（一）強化政府投資引領，優(yōu)化資金配置效率

一是聚焦“兩新一重”與民生短板優(yōu)化中央預算內資金投向。推動財政資金向新型基礎設施（如算力網(wǎng)絡、人工智能）、綠色低碳轉型（如新能源系統(tǒng)、節(jié)能降碳改造）及民生服務短板（如養(yǎng)老托育、智慧醫(yī)療）傾斜，優(yōu)先支持長三角、粵港澳大灣區(qū)等人口流入地區(qū)的公共服務擴容項目。提升地方政府專項債“負面清單+動態(tài)儲備”機制實施成效，對中小城市公共服務補短板項目實行“一事一議”專項支持，避免人口流出地區(qū)低效投資。二是超長期國債與地方政府專項債協(xié)同發(fā)力。提高超長期國債對生產性服務業(yè)領域的覆蓋范圍與支持比例，探索“國債+專項債”聯(lián)動模式，依托更高比例的資本金注入降低融資成本。優(yōu)化地方政府專項債投向，提高對文旅綜合體、智慧商圈改造等消費升級類項目的可支持性與支持力度，允許專項債資金用于服務業(yè)設備更新貼息。

（二）激發(fā)民間投資活力，破除制度性梗阻

一是完善市場準入與權益保障機制。健全完善“非禁即入”負面清單2.0版，明確醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領域民間資本參與細則，優(yōu)化調整民間資本控股比例等相關要求。建立健全全國統(tǒng)一的服務業(yè)民間投資服務平臺，提高項目審批、融資對接、糾紛調解“一站式”服務效率。二是創(chuàng)新民間投資融資支持與風險分擔工具。夯實“投貸聯(lián)動”落地實效，對科技創(chuàng)新等高風險領域提供補助、貸款貼息，構建民間投資風險補償，因地制宜設立服務業(yè)紓困基金，通過可轉債、股權直投等形式支持中小服務企業(yè)。積極推廣運用PPP新機制，探索更為多樣化的特許經營模式。試點“民間資本跟投機制”，允許民間資本以聯(lián)合體形式參與政府主導的公共服務項目，共享收益、共擔風險。三是持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。簡化服務業(yè)領域市場準入審批，推行“一業(yè)一證”，實現(xiàn)醫(yī)療、教育等高頻事項的“跨省通辦”，同時建立政府履約信用“紅黑榜”，對拖欠民營企業(yè)賬款的地方政府實行新增項目限批。

（三）創(chuàng)新投融資工具，拓寬資金供給渠道

一是加速房地產投資信托基金（REITs）擴容與機制創(chuàng)新。優(yōu)先支持文旅綜合體、商業(yè)地產、倉儲物流等具有穩(wěn)定收益的資產發(fā)行REITs，提高募集資金用于新增服務業(yè)投資的比例，探索“Pre-REITs”型基金整合分散資產。簡化REITs審批流程，對涉及國家戰(zhàn)略、民生保障的項目放寬運營年限限制，加快推進試點公租房、養(yǎng)老社區(qū)等公益性資產證券化。二是持續(xù)創(chuàng)新科創(chuàng)類金融產品。推廣“科創(chuàng)票據(jù)+知識產權質押”模式，對符合條件的生產性服務業(yè)企業(yè)給予必要的投資補助與貸款貼息。鼓勵銀行提高“科技支行”網(wǎng)點數(shù)量，開發(fā)“研發(fā)貸”“人才貸”等產品，將研發(fā)投入、專利數(shù)量納入授信評估體系。試點ESG評價與信貸額度掛鉤機制。

（四）盤活存量資產，釋放資源價值

一是開展資產清查和評估。推動梳理、清查與評估服務業(yè)存量資產，明確資產狀況和價值。建立服務業(yè)存量資產臺賬，實行動態(tài)管理，及時更新資產信息。二是推進服務業(yè)低效資產轉型與綜合開發(fā)。支持國企將閑置療養(yǎng)院、老舊廠房改造為康養(yǎng)中心、文創(chuàng)園區(qū)等。試點推行“商改公”“工改文”等土地用途彈性調整機制。鼓勵民間資本參與工業(yè)遺址、老舊商圈“文商旅”綜合開發(fā)。三是完善產權交易與運營機制。建立全國性服務業(yè)產權交易平臺，實現(xiàn)資產估值、競價交易全流程數(shù)字化，降低交易成本。推廣“資產證券化+專業(yè)托管”模式，基于市場化機制引入專業(yè)運營團隊、提升資產運營效益。

（五）提高資金使用效能，強化全周期管理

一是建立全生命周期績效評估體系。分級分類建立完善服務業(yè)項目績效評價的相關指引，設置符合服務業(yè)特色的相關指標，強化績效評估與后續(xù)資金安排的關聯(lián)性。二是創(chuàng)新監(jiān)管工具與監(jiān)管方式。對中央預算內資金、超長期國債資金支持項目構建“穿透式監(jiān)管”矩陣，通過衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)、人工智能等多樣化的方式方法實時監(jiān)測建設進度，防止資金沉淀，提高資金使用效率。三是完善容錯激勵機制。打造“創(chuàng)新服務試驗田”，對于生產性服務業(yè)中前沿領域投資實行“盡職免責”，允許在一定時期內對特定領域項目不考核、降低標準考核或開展“集合式”統(tǒng)一考核，充分發(fā)揮耐心資本效能。

（作者為國家發(fā)展改革委投資所助理研究員）