關鍵礦產(chǎn)作為維系國家經(jīng)濟安全的重要物質(zhì)基礎，關系到新能源汽車、新一代信息技術等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展，近年來其戰(zhàn)略地位顯著上升，成為全球政治經(jīng)濟的重要議程。在國際競爭和地緣沖突日趨激烈的形勢下，各國加強了對關鍵礦產(chǎn)的重視程度。2024年，各國通過不斷完善本國關鍵礦產(chǎn)清單、積極開展全球戰(zhàn)略布局、加強出口管制、鼓勵本土化資源開發(fā)等手段保障其關鍵礦產(chǎn)供應。

一、全球主要經(jīng)濟體關鍵礦產(chǎn)政策動態(tài)

（一）關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略持續(xù)迭代升級

2024年，全球主要經(jīng)濟體加速調(diào)整關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，常態(tài)化評估關鍵礦產(chǎn)供應風險。美國通過《關鍵礦產(chǎn)一致性法案》（2024年），修訂了《2020年能源法案》相關條款，擴大關鍵礦產(chǎn)的定義范圍，將美國能源部指定的關鍵材料納入美國地質(zhì)調(diào)查局清單管理，并要求45天內(nèi)實現(xiàn)清單同步更新，關鍵礦產(chǎn)種類擴增至54種，法案還設立了專門的基金和機構，支持國內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)和回收利用工作。歐盟《歐洲關鍵原材料法案》于2024年正式生效，將2022年確定的34種關鍵礦產(chǎn)中的17種確定為戰(zhàn)略原材料，并就清單更新、戰(zhàn)略原材料本土開采加工回收目標、提高供應鏈韌性等作出部署。加拿大于2024年6月重新評估并更新了關鍵礦產(chǎn)清單，新增了高純鐵、磷和金屬硅3種礦物，關鍵礦產(chǎn)種類增加至34種。

截至目前，主要國家或地區(qū)公布的關鍵礦產(chǎn)最新清單如表1所示。

（二）國際聯(lián)盟進一步深化

2024年，大國競爭推動關鍵礦產(chǎn)合作“陣營化”。美國主導的“礦產(chǎn)安全伙伴關系”（MSP）架構召集了至少3次副部長級以上會議，在已有14個國家和歐盟的基礎上，進一步新增愛沙尼亞等國家。在該架構下還構建了兩個機制，一是發(fā)起“礦產(chǎn)安全伙伴關系”論壇機制，邀請24個發(fā)展中國家（如巴西、印尼、安哥拉等）加入；二是成立“礦產(chǎn)安全伙伴金融網(wǎng)絡”，聯(lián)合盟友推動礦產(chǎn)供應鏈多元化，促進信息交流和聯(lián)合融資，共同投資一些大型項目，以支持關鍵礦產(chǎn)的開采。此外，“五眼聯(lián)盟”國家在參加國際貨幣基金組織（IMF）華盛頓春季會議期間進行了會晤，就如何實現(xiàn)關鍵礦產(chǎn)供應鏈“友岸外包”來應對關鍵礦產(chǎn)生產(chǎn)大國在國際市場進行的傾銷進行了討論。

同時，各國還通過強化雙邊合作，進一步構建多元化的供應鏈。據(jù)不完全統(tǒng)計，2024年，美國、歐盟、英國、印度、韓國、日本等國家（地區(qū)）相繼達成近20項關鍵礦產(chǎn)領域的伙伴關系諒解備忘錄、合作協(xié)議等。例如，美國與秘魯、阿根廷分別簽署關鍵礦產(chǎn)合作備忘錄，推動銅、鋰供應鏈多元化；與印度簽署關鍵原材料備忘錄，聯(lián)合開發(fā)稀土、加強電池材料供應鏈合作。

（三）出口管制和外資介入趨嚴

部分國家加強出口管制、收緊關鍵礦產(chǎn)投資審查，以保護國內(nèi)關鍵礦產(chǎn)。2024年5月，美國在原有對華301關稅基礎上，進一步提高對自華進口的電動汽車、鋰電池、光伏電池、關鍵礦產(chǎn)等產(chǎn)品的關稅，提高中國關鍵礦產(chǎn)及產(chǎn)品進入美國市場的壁壘。加拿大自2024年7月起收緊外資審查，即外國企業(yè)收購加拿大礦企需通過國家安全審查，僅在“極特殊情況”下獲批，以保護戰(zhàn)略資源。越南于2024年6月宣布，為激勵國內(nèi)下游加工業(yè)發(fā)展，計劃禁止未加工稀土礦石出口。印尼于2024年11月提出，擬效仿此前的鎳礦出口禁令，對鈷、煤炭、銅、鋁土礦、硅等12種礦產(chǎn)資源以及16種非礦產(chǎn)商品實施新的出口禁令。

（四）加大本土資源開發(fā)加工投資

多國通過稅收抵免、設立專項融資、發(fā)放貸款等渠道，鼓勵本土關鍵礦產(chǎn)開發(fā)。美國調(diào)整《通脹削減法案》中的稅收抵免政策，允許礦企在開采和加工環(huán)節(jié)享受10%的成本補貼，旨在刺激國內(nèi)關鍵礦產(chǎn)生產(chǎn)。美國為關鍵礦產(chǎn)相關項目提供近53億美元資助或貸款，以提高能源安全和供應鏈韌性。歐盟《關鍵原材料法案》于2024年5月正式生效，對關鍵原材料的本土開采加工和回收環(huán)節(jié)設定了目標。德國批準10億歐元成立原材料基金，用于關鍵礦產(chǎn)項目，旨在提升關鍵原材料供應鏈韌性。澳大利亞將加快實施總額為88億澳元的關鍵礦產(chǎn)冶煉稅收激勵計劃。加拿大撥付約1000萬美元用于支持安大略省西北部的五個基礎設施開發(fā)，加快開發(fā)其豐富的關鍵礦產(chǎn)資源。

二、國內(nèi)政策動態(tài)

（一）戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保護入法

2024年，我國修訂了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，專門對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源政策作出規(guī)定，即建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源特殊保護制度，將關系國家經(jīng)濟安全、國防安全和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的重要礦產(chǎn)資源納入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源目錄，提出構建產(chǎn)品儲備、產(chǎn)能儲備和產(chǎn)地儲備相結(jié)合的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備體系，并對其中部分特殊礦產(chǎn)資源實行保護性開采等。制定發(fā)布《稀土管理條例》，建立稀土全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管體制機制，提高產(chǎn)業(yè)治理能力和治理水平，為稀土資源保護和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供法治保障。

（二）多措并舉提升本土資源保障能力

自然資源部繼續(xù)實施新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動，2024年自產(chǎn)鋰資源增幅超30%，新探獲鋯英石資源量8.5萬噸、鉿超千噸，云南紅河發(fā)現(xiàn)115萬噸離子吸附型稀土礦（含超過47萬噸鐠、釹等關鍵稀土元素），鎢、鉬、銻、螢石、石墨等中國優(yōu)勢礦種資源量也實現(xiàn)較大幅度增長，資源優(yōu)勢進一步鞏固。同時成立首個礦產(chǎn)資源風險勘探投資基金，總規(guī)模18.01億元，圍繞煤炭、鋰、錳、金、銅、鐵、鉛、鋅、鉀鹽等重要礦產(chǎn)開展地質(zhì)勘探。

（三）深化多邊雙邊合作機制

2024年中非合作論壇北京峰會通過了《北京行動計劃（2025—2027）》，明確支持非洲本地價值鏈建設，推進關鍵礦產(chǎn)深加工項目。2024年10月舉辦了中國國際礦業(yè)大會，吸引了全球40余國參與，并依托此平臺，與土耳其、贊比亞簽署了礦產(chǎn)資源領域合作諒解備忘錄，與南非、剛果就進一步深化礦業(yè)務實合作、實現(xiàn)更高水平的互利共贏達成共識。

（四）強化出口管制

2024年9月，國家發(fā)展改革委、商務部發(fā)布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2024年版）》，繼續(xù)禁止外商投資稀土、放射性礦產(chǎn)、鎢勘查、開采及選礦，延續(xù)了2021年版《負面清單》的政策導向，繼續(xù)對稀土、鎢等關鍵礦產(chǎn)實施嚴格的外資準入限制。商務部12月發(fā)布公告，原則上不予許可鎵、鍺、銻、石墨、超硬材料相關兩用物項對美國出口，從關鍵礦產(chǎn)方面針對美方泛化國家安全概念，將經(jīng)貿(mào)科技問題政治化、武器化，濫用出口管制措施進行反制。

三、政策建議：構建多層次安全保障體系

2024年，各國公布的關鍵礦產(chǎn)政策呈現(xiàn)以下特點：一是對關鍵礦產(chǎn)重視程度進一步提升，越來越多的國家制定關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，建立關鍵礦產(chǎn)國內(nèi)供應鏈的預警體系，制定完善法律法規(guī)；二是對本土關鍵礦產(chǎn)資源的保護意識進一步提高，通過出口管制、外資收緊、加大本土投資力度等措施，一方面提高本土資源的保障力度，另一方面推動關鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈向上下游延伸，呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈本土化的趨勢；三是國際合作呈現(xiàn)“俱樂部化”趨勢，由于對關鍵礦產(chǎn)主導權的爭奪加劇、主要大國地緣政治博弈加強、關鍵礦產(chǎn)資源國的資源民族主義上升等因素，關鍵礦產(chǎn)成為重要多邊會議議題和雙邊合作的重要內(nèi)容，大國均通過既有的合作機制，不斷擴大關鍵礦產(chǎn)的“盟友”“陣營”。面對以上新形勢，作為關鍵礦產(chǎn)的消費大國和加工大國，我國也需做好應對。

（一）強化產(chǎn)業(yè)鏈自主可控能力

面對關鍵礦產(chǎn)供應鏈“陣營化”加劇的情況，我國需要通過本土資源挖潛與循環(huán)利用、強化技術攻關與產(chǎn)業(yè)升級等措施，進一步改變關鍵礦產(chǎn)供應鏈“中間大、兩頭小”的局面，提升產(chǎn)業(yè)鏈自主可控能力。堅持開源與循環(huán)并舉，繼續(xù)實施新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動，設立專項基金用于關鍵礦產(chǎn)資源勘探，不斷增加關鍵礦產(chǎn)潛力資源。根據(jù)資源累積情況，建立電池等涉及關鍵礦產(chǎn)資源的設備回收機制，通過資源循環(huán)利用提升本土供應能力。加大科研投入，重點支持稀土分離、鋰電回收、低品位礦選冶等“卡脖子”技術研發(fā)，推動產(chǎn)業(yè)鏈向高附加值環(huán)節(jié)延伸。

（二）差異化國際合作模式

關鍵礦產(chǎn)資源主要分布在拉美、非洲等發(fā)展中國家，以及加拿大、澳大利亞等發(fā)達國家。針對發(fā)展中國家，繼續(xù)優(yōu)化與共建“一帶一路”國家關鍵礦產(chǎn)合作平臺建設，適應當前資源民族主義上升等新形勢，建立合作機制；基于區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（RCEP）、上海合作組織（SCO）、亞太經(jīng)合組織（APEC）等多邊合作機制，借助中國國際礦業(yè)大會、亞太經(jīng)合組織礦業(yè)部長會議等平臺，以共同或資助勘探開發(fā)、深化產(chǎn)能合作等方式，加強產(chǎn)業(yè)鏈深度合作，繼續(xù)搭建政府間關鍵礦產(chǎn)資源領域的多邊雙邊合作關系。針對發(fā)達國家，通過區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定、上海合作組織等框架，努力強化與澳大利亞、加拿大等資源國的雙邊合作，分化發(fā)達國家“俱樂部”的內(nèi)部利益訴求。

（三）構建多層級風險防控體系

面對供應鏈斷鏈等潛在風險，構建地緣風險預警與應急響應機制，在現(xiàn)有定期評估更新關鍵礦產(chǎn)清單的基礎上，實時監(jiān)測重點資源國政策動向，制定“一國一策”應急預案。采取投資戰(zhàn)略港口等方式，增強對運輸航道、港口等關鍵節(jié)點的控制力，保障資源運輸通道安全。探索建立“國家戰(zhàn)略儲備+企業(yè)商業(yè)儲備”的分級體系，強化政府儲備托底責任，建立穩(wěn)定的政企合作儲備機制，實現(xiàn)各負其責、協(xié)調(diào)聯(lián)動的儲備體系。

（四）強化國際規(guī)則話語權

積極參與全球資源治理，在世界貿(mào)易組織（WTO）、國際能源署（IEA）等平臺推動建立公平透明的關鍵礦產(chǎn)貿(mào)易規(guī)則，推動中國相關機構加入經(jīng)合組織（OECD）礦業(yè)治理框架等，反對將資源問題政治化。積極參與綠色采礦、低碳加工等標準制定和認證體系構建，提升我國在關鍵礦產(chǎn)領域的話語權，削弱西方主導的“沖突礦產(chǎn)”規(guī)則影響。通過參與多邊貿(mào)易協(xié)定、強化區(qū)域經(jīng)濟一體化等方式，提高自身在全球資源治理中的影響力。

（作者單位：國家節(jié)能中心）