摘要：隨著城市化進(jìn)程加速，基礎(chǔ)設(shè)施老化與新興業(yè)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)疊加，消防安全監(jiān)管正面臨挑戰(zhàn)，消防救援機(jī)構(gòu)單一的監(jiān)管模式已不能滿足當(dāng)前發(fā)展需求，亟待聯(lián)合其他主體協(xié)作履行消防安全監(jiān)管職責(zé)?！吨腥A人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第七十四條明確將安全生產(chǎn)領(lǐng)域納入行政公益訴訟范疇，允許檢察機(jī)關(guān)針對(duì)重大事故隱患或違法行為提起公益訴訟，以維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益?；诖?，參考《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第七十四條有關(guān)規(guī)定，對(duì)消防安全監(jiān)管模式現(xiàn)狀進(jìn)行研判，并結(jié)合檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能，分析在消防安全領(lǐng)域適用行政公益訴訟制度的特點(diǎn)和模式，推動(dòng)解決消防安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，創(chuàng)新基層社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：消防；公益訴訟；監(jiān)管模式；司法監(jiān)督

近年來，部分城市的基礎(chǔ)設(shè)施、高層居民住宅、化工裝置等逐漸老化。與此同時(shí)，新能源、新行業(yè)、新業(yè)態(tài)又帶來很多不確定的因素及風(fēng)險(xiǎn)隱患，導(dǎo)致消防救援部門防滅火壓力日趨增加。消防救援部門單一的監(jiān)管模式，已不能滿足目前的發(fā)展需求。隨著《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》發(fā)布落地，安全生產(chǎn)領(lǐng)域正式納入行政公益訴訟適用范疇，參考、借鑒《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第七十四條有關(guān)規(guī)定，消防安全領(lǐng)域可以作為檢察機(jī)關(guān)公益訴訟“等”外領(lǐng)域的一部分逐步納入法定領(lǐng)域。對(duì)消防救援機(jī)構(gòu)履職情況進(jìn)行監(jiān)督，具有必要性和可行性，于法有據(jù)[1]。

1 現(xiàn)行消防安全監(jiān)管模式

隨著《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》的頒布實(shí)施，消防工作逐步實(shí)現(xiàn)由消防機(jī)構(gòu)包攬式管理到單位自我管理、消防機(jī)構(gòu)依法監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變，消防救援機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)監(jiān)管涉及公共消防設(shè)施建設(shè)的消防安全管理內(nèi)容[2]。由于消防安全領(lǐng)域的專業(yè)性和封閉性，導(dǎo)致各防火主體自身消防力量和技術(shù)手段相對(duì)薄弱，對(duì)消防救援機(jī)構(gòu)在心理和技術(shù)上還保持著強(qiáng)烈依賴。

消防安全管理兼具綜合性與復(fù)雜性，在實(shí)施過程中，很多主體對(duì)自身的消防責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，不了解自身任務(wù)；消防安全責(zé)任涉及多方主體，不同主體因?qū)ο腊踩脑V求存在差異，承擔(dān)責(zé)任的方式方法也不甚相同，由此可能產(chǎn)生權(quán)力責(zé)任邊界模糊，導(dǎo)致部分火災(zāi)隱患長(zhǎng)期存在未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)[3]。

此外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》第五十三條規(guī)定：公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育，具體辦法由國(guó)務(wù)院公安部門規(guī)定。在實(shí)際工作中，公安派出所負(fù)責(zé)對(duì)消防救援機(jī)構(gòu)非列管單位進(jìn)行消防監(jiān)督檢查及火災(zāi)隱患篩查，這對(duì)提高社會(huì)面消防安全控制能力具有十分重大的意義，但從日常執(zhí)法情況來看，公安派出所行政檢查數(shù)量較多，實(shí)施行政處罰數(shù)量相對(duì)較少，且對(duì)整改執(zhí)行情況的監(jiān)管相對(duì)不足，難以形成監(jiān)管閉環(huán)[4]。

2 消防安全領(lǐng)域行政公益訴訟的適用

檢察公益訴訟重在突出“精準(zhǔn)性”“規(guī)范性”，但就檢察公益訴訟實(shí)踐而言，還存在一些不夠精準(zhǔn)的問題。檢察公益訴訟案件類型目前共有“4+10”個(gè)法定領(lǐng)域，對(duì)消防安全等法定領(lǐng)域外的探索拓展遲緩，在一定程度上制約了公益保護(hù)職能的全面充分發(fā)揮。消防安全無小事，關(guān)乎人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，這與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度所要維護(hù)的公共利益不謀而合，在消防安全領(lǐng)域適用行政公益訴訟具備理論正當(dāng)性和實(shí)踐必要性。

2.1" 行政公益訴訟在消防安全領(lǐng)域的適用特點(diǎn)

2.1.1" 消防安全領(lǐng)域適用行政公益訴訟與現(xiàn)行法律制度框架相契合

根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的規(guī)定，立法者采用“正面列舉+概括”的方式來理解公益訴訟制度所要維護(hù)的公共利益，即“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”[5-7]。隨后，通過《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》等法律規(guī)定，增加了英烈權(quán)益保護(hù)等多個(gè)法定領(lǐng)域。由此可見，公共利益并不完全局限于明確列舉的四大領(lǐng)域?！吨腥A人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第七十四條第二款規(guī)定：由于安全生產(chǎn)違法行為導(dǎo)致重大事故隱患或者重大事故出現(xiàn)，以致國(guó)家或社會(huì)公共利益受到侵害的，人民檢察院可以依據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定提起公益訴訟。這標(biāo)志著行政公益訴訟已經(jīng)可以在安全生產(chǎn)領(lǐng)域予以適用[8-9]。

2.1.2" 消防安全領(lǐng)域可以歸入行政公益訴訟“等”外領(lǐng)域

從消防安全領(lǐng)域公益性來看，消防安全不僅會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，而且在提高人民群眾生活水平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保護(hù)環(huán)境等多個(gè)方面都有積極影響，如果消防安全領(lǐng)域出現(xiàn)問題，將危害社會(huì)公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，危害公共利益甚至國(guó)家利益。因此，將消防安全領(lǐng)域歸入行政公益訴訟“等”外領(lǐng)域，引入檢察權(quán)介入消防安全執(zhí)法過程，有利于解決行政機(jī)關(guān)履職不到位的問題，保護(hù)公眾利益不受侵害。

2.1.3" 消防安全領(lǐng)域引入行政公益訴訟符合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第一百三十四條規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，消防安全領(lǐng)域的公共利益被損害，檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任運(yùn)行公益訴訟制度來恢復(fù)客觀法律秩序，這也是憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的要求。檢察機(jī)關(guān)通過消防公益訴訟對(duì)抗損害公共消防安全的行為，也是“依法治國(guó)”基本方略和政府機(jī)構(gòu)改革措施的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。

2.2" 行政公益訴訟帶給消防監(jiān)管的新機(jī)遇

2.2.1" 多元主體優(yōu)化消防安全監(jiān)管符合新期待與新需求

僅靠消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)管的“單軌”模式已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)的高度發(fā)展和人民群眾對(duì)于消防安全的新期待與新需求，消防安全行政公益訴訟由檢察機(jī)關(guān)作為主體發(fā)起，符合社會(huì)和廣大人民群眾的期待。有學(xué)者認(rèn)為：“與其說檢察公益訴訟制度的探索是‘挑兵挑將’，不如說是被動(dòng)排除”。當(dāng)前，我國(guó)其他政府機(jī)構(gòu)對(duì)消防安全領(lǐng)域業(yè)務(wù)了解相對(duì)不足，當(dāng)面對(duì)對(duì)象不特定的消防安全公共利益受到安全隱患威脅時(shí)，既無能力也無動(dòng)力尋求司法救濟(jì)，因此，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院代為訴訟迫切且必要。

2.2.2" 有利于權(quán)責(zé)劃分和安全隱患整改

在消防公益訴訟的進(jìn)行過程中，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，具備專業(yè)性、公正性和中立性，能夠在下達(dá)檢察建議或開展行政公益訴訟過程中，明確相關(guān)權(quán)責(zé)模糊地帶的責(zé)任劃分，具有說服力和公信力，有助于解決消防執(zhí)法過程中“單打獨(dú)斗”的局面，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督將有效推動(dòng)各責(zé)任主體的權(quán)責(zé)認(rèn)領(lǐng)，解決部分執(zhí)法部門消極觀望甚至推諉責(zé)任的難題，有利于安全隱患的徹底整改，真正實(shí)現(xiàn)消防安全檢查的閉環(huán)，形成各司其職、共同發(fā)力、聯(lián)動(dòng)共治的良性循環(huán)。

3 探索構(gòu)建中國(guó)特色消防公益訴訟

3.1" 建立“消檢”協(xié)作工作機(jī)制

2022年3月，柳州市消防救援支隊(duì)與柳州市人民檢察院召開“檢察+消防公益訴訟”協(xié)作工作聯(lián)席會(huì)議，雙方從協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)席會(huì)議、日常聯(lián)絡(luò)、信息共享、線索移送、協(xié)作辦理、專項(xiàng)整治、合作交流、日常宣傳等協(xié)作機(jī)制方面進(jìn)行了商討。建議各地消防救援機(jī)構(gòu)可以此為借鑒，通過建立消防安全領(lǐng)域“公益訴訟”協(xié)作機(jī)制，充分發(fā)揮消防與檢察機(jī)關(guān)在火災(zāi)隱患治理中的監(jiān)督檢察職能，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在消防安全隱患排查和處理解決階段的司法介入和助力助推作用，建章立制、完善管理、堵塞漏洞，不斷突破消防安全領(lǐng)域監(jiān)管難點(diǎn)、堵點(diǎn)，達(dá)到“辦理一起案件、理順一個(gè)行業(yè)、治理一片隱患”的效果。

3.2" 構(gòu)建多部門溝通交流平臺(tái)

一方面，消防救援部門的業(yè)務(wù)獨(dú)立性較強(qiáng)，系統(tǒng)相對(duì)封閉；另一方面，消防救援人員由原武警序列轉(zhuǎn)制為公務(wù)員序列，人員身份較為特殊，這導(dǎo)致其與其他政府部門在人員流動(dòng)及業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)方面缺乏溝通。行政公益訴訟為各個(gè)行政執(zhí)法部門提供了一個(gè)交流合作的平臺(tái)，在司法監(jiān)督的促進(jìn)下，更有利于消防救援機(jī)構(gòu)加速與其他行政部門之間的有效協(xié)作。消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)抓住機(jī)遇，及時(shí)建立起與自然資源、財(cái)政、水務(wù)、電力、應(yīng)急、通信、教育、人力資源、文廣、新聞公安、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法等部門的協(xié)助配合，互通有無，形成工作合力。

3.3" 不斷提升履職盡責(zé)能力

提高政治站位，端正思想認(rèn)識(shí)，不斷提升消防行政執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法能力。推動(dòng)消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，開展多專題交流培訓(xùn)，緊扣執(zhí)法一線工作實(shí)際，精準(zhǔn)“對(duì)癥下藥”，分析研判執(zhí)法難點(diǎn)、堵點(diǎn)并及時(shí)反饋，尋求解決路徑。高度重視行政公益訴訟相關(guān)工作，認(rèn)真對(duì)待檢察建議，主動(dòng)接受檢察機(jī)關(guān)和全社會(huì)的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，讓人民群眾在每一個(gè)執(zhí)法案件中都感受到公平正義。

在消防安全領(lǐng)域規(guī)范運(yùn)行行政公益訴訟，有效促進(jìn)消防工作和檢察工作深度融合、專業(yè)互補(bǔ)，將消防安全領(lǐng)域公益訴訟專項(xiàng)工作和“檢消”合作開展火災(zāi)防控工作提升到全覆蓋層面上，并以此為契機(jī)構(gòu)建多部門溝通交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多行業(yè)多部門的多贏和共贏。推動(dòng)解決人民群眾日常生活等方面消防安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，創(chuàng)新基層社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，助推城市治理更安全、更精細(xì)、更高效，切實(shí)保障人民群眾安居樂業(yè)。

4 結(jié)束語

當(dāng)前消防安全監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)，既是城市化發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是法治化治理亟須突破的瓶頸。通過行政公益訴訟將檢察機(jī)關(guān)納入監(jiān)督體系，不僅能夠填補(bǔ)行政執(zhí)法的縫隙，更能以司法權(quán)威推動(dòng)責(zé)任落實(shí)，形成“監(jiān)管-問責(zé)-整改”的閉環(huán)機(jī)制。展望未來，消防公益訴訟的深化需從3方面發(fā)力：一是完善立法，明確消防安全在公益訴訟中的法定地位，避免適用范圍爭(zhēng)議。二是強(qiáng)化技術(shù)賦能，利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等手段，提升隱患識(shí)別與整改效率。三是推動(dòng)公眾參與，通過宣傳教育增強(qiáng)居民主體責(zé)任意識(shí)，形成“政府主導(dǎo)、司法監(jiān)督、社會(huì)協(xié)同”的治理格局。唯有如此，方能在風(fēng)險(xiǎn)交織的城市化進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)公共安全治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

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