關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；農(nóng)旅融合；村莊規(guī)劃建設(shè)用地中圖分類號：F323.1 文獻標志碼：ADOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.08.009文章編號：1674-7909（2025）8-46-4

0 引言

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施的大背景下，國家出臺一系列政策文件，支持農(nóng)旅融合村莊規(guī)劃建設(shè)。2023年11月14日，自然資源部辦公廳印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興用地政策指南（2023年）》，明確提出要堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，通過優(yōu)化國土空間格局、強化用途管制、積極盤活存量等系列舉措，切實提升自然資源領(lǐng)域服務(wù)保障鄉(xiāng)村振興用地的能力。此外，近幾年的中央一號文件也多次強調(diào)，要促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，鼓勵各地因地制宜大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，并支持打造鄉(xiāng)土特色品牌。這些政策措施為農(nóng)旅融合村莊規(guī)劃建設(shè)用地提供了有力的保障。

1農(nóng)旅融合村莊建設(shè)用地相關(guān)概念

1.1 農(nóng)旅融合

農(nóng)旅融合是指農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)在融合發(fā)展中借助各自優(yōu)勢資源、技術(shù)等彌補對方的缺陷及不足，從而促進兩個產(chǎn)業(yè)加速成長和共同發(fā)展。這一過程不僅促進了農(nóng)業(yè)旅游這一新業(yè)態(tài)的形成，還帶來新的經(jīng)濟增長模式。這種融合模式在基于尊重農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能的前提下，合理開發(fā)利用農(nóng)業(yè)土地資源，并將農(nóng)業(yè)景觀要素融入旅游業(yè)，形成新型鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式。

1.2村莊建設(shè)用地

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四條，建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地等[1]。村莊建設(shè)用地是指在農(nóng)村地區(qū)，用于建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括村莊內(nèi)的住宅用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、交通水利設(shè)施用地等各類建設(shè)用地。在村莊范圍內(nèi)，這類用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地，即被界定為村莊建設(shè)用地。

村莊建設(shè)用地的所有權(quán)通常歸農(nóng)村集體所有，而其使用權(quán)則可依法轉(zhuǎn)讓或授予。我國實行嚴格的土地用途管制制度，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，并控制建設(shè)用地的總量。村莊建設(shè)用地的使用必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途進行，并納入村莊整體規(guī)劃，應(yīng)符合村莊建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等方面的系統(tǒng)規(guī)劃要求。

1.3農(nóng)旅融合村莊建設(shè)用地的特點

1.3.1 多功能性

農(nóng)旅融合村莊建設(shè)用地不僅要滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居住的需求，還承載著旅游觀光、休閑度假等功能。這要求其在建設(shè)用地的規(guī)劃和利用上，必須充分考慮農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展需求，以實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和高效利用。

1.3.2 生態(tài)性

農(nóng)旅融合強調(diào)在保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上發(fā)展旅游業(yè)。因此，在村莊建設(shè)用地的利用上，必須注重生態(tài)保護，避免過度開發(fā)和破壞生態(tài)環(huán)境。科學(xué)規(guī)劃和合理利用土地資源，可以促進農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1.3.3 文化性

農(nóng)旅融合村莊在建設(shè)用地規(guī)劃和利用上，要注重挖掘和傳承當?shù)氐臍v史文化和民俗文化，以打造具有地方特色的旅游品牌。這不僅可以提升村莊的知名度和吸引力，還能促進當?shù)匚幕膫鞒泻桶l(fā)展。

2農(nóng)旅融合村莊建設(shè)用地存在的主要問題

2.1多重底線制約土地空間，建設(shè)發(fā)展空間不足

在永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線等多重底線制約下，發(fā)展訴求與底線約束沖突2，如耕地保護與建房、風景區(qū)保護與旅游開發(fā)等矛盾突出。以隆回縣省級重點片區(qū)為例（見表1），當?shù)厝说孛艽?，開發(fā)受限，須合理配置土地資源。

2.2人均村莊建設(shè)用地面積大，集約節(jié)約利用程度有待提高

山地丘陵地區(qū)受地形影響，村莊建設(shè)用地分布分散，集中點少，集約節(jié)約利用程度低。以隆回縣省級重點片區(qū)為例，現(xiàn)狀村莊建設(shè)用地沿河流或交通線分布，點多面廣、布局零散。數(shù)據(jù)顯示，片區(qū)戶籍人口人均建設(shè)用地面積達 ，遠超國家規(guī)定上限，且存在一戶多宅等現(xiàn)象，土地集約節(jié)約利用程度亟待提升。

2.3閑置土地與低效土地并存，存量建設(shè)空間價值有待激活

城鎮(zhèn)化推進使村民對土地的依賴性降低，城鄉(xiāng)收人差異導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置，“空心村\"現(xiàn)象加劇。農(nóng)村人口減少、企業(yè)倒閉等因素也導(dǎo)致低效用地現(xiàn)象。隆回縣省級重點片區(qū)內(nèi)，有閑置場地、低品質(zhì)空間等存量資源。受地形限制，耕地零星破碎，制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；５谄叽稳珖丝谄詹轱@示，片區(qū)常住人口率為 7 2 . 6 2 % ，人口外流致宅基地閑置，存量建設(shè)空間價值待激活。

2.4集體經(jīng)營性建設(shè)用地不足，難以支撐鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展

農(nóng)旅融合村莊多存在集體經(jīng)營性建設(shè)用地不足問題，進而導(dǎo)致交通設(shè)施不完善、旅游要素配置滯后。隆回縣省級重點片區(qū)，居住用地占比 67 . 5 9 % ，旅游配套少且分布不均，設(shè)施不齊全，限制片區(qū)旅游業(yè)發(fā)展。

3農(nóng)旅融合村莊建設(shè)用地規(guī)劃策略

3.1鎖定總量，保護與合理利用自然資源

3.1.1 落實“三區(qū)三線\"要求，鎖定城鄉(xiāng)空間格局

各地應(yīng)嚴格落實“三條控制線”要求，統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間布局，遵守永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線規(guī)定。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界重點保障旅游配套用地。

3.1.2落實風景名勝區(qū)保護區(qū)劃與管控要求，鎖定設(shè)施用地、居住用地總量

風景名勝區(qū)建設(shè)項目應(yīng)符合規(guī)劃，與景觀協(xié)調(diào)。隆回縣省級重點片區(qū)分3個保護區(qū)，對一級保護區(qū)（ ）、二級保護區(qū)（ 實施嚴格

保護，三級保護區(qū) 為設(shè)施建設(shè)區(qū)。政府應(yīng)劃定村莊建設(shè)邊界，滿足建房、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需求，補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板[3]

3.1.3 落實歷史文化保護線，明確管控要求

各地應(yīng)構(gòu)建“五級四類\"歷史文化保護體系。其中，“五級\"是指\"國家級一省級一市級一縣級—暫未定級”，“四類”是指“傳統(tǒng)村落及歷史文化名村一文物保護單位一尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物一非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”。以隆回縣省級重點片區(qū)為例，其重點保護1處中國傳統(tǒng)村落——湖南省歷史文化名村崇木函村，保護范圍分3級，核心保護區(qū)面積約 ，不許隨意改變建筑歷史面貌。同時，落實文物管理要求，嚴格審批相關(guān)項目，構(gòu)建非遺“四位一體”保護傳承體系。

3.1.4村莊建設(shè)用地總量平衡，適當減少

落實上位規(guī)劃下達的村莊建設(shè)用地規(guī)模，統(tǒng)籌居民點布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配置、安全和防災(zāi)避險、自然和歷史文化資源保護等各項建設(shè)需求，引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)向村莊建設(shè)邊界內(nèi)集中。

3.2用活流量，引導(dǎo)村民集中建房

3.2.1 挖掘指標潛力

各地應(yīng)在不占永久基本農(nóng)田等前提下，結(jié)合地形和村民意愿，挖掘建設(shè)用地潛力，優(yōu)化居住用地布局[4]。例如，隆回縣省級重點片區(qū)在原有居民點基礎(chǔ)上集中規(guī)劃房屋，做到片區(qū)范圍內(nèi)每一個村至少一處新增規(guī)劃居住用地，以保障村民建房需求，保障村民建房需求，鼓勵盤活宅基地，打造特色民宿群，如圖1所示。

3.2.2 騰退閑置用地指標

各地應(yīng)開展全域土地綜合整治，實施拆舊復(fù)墾，盤活閑置建設(shè)用地，用于集中安置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及人居環(huán)境改善項目，破解城鎮(zhèn)用地難題，助力鄉(xiāng)村振興。

3.3挖潛存量，拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間

3.3.1 盤活資產(chǎn)

各地應(yīng)梳理存量資產(chǎn)空間，用于民生、產(chǎn)業(yè)、配套設(shè)施建設(shè)，依法復(fù)合利用農(nóng)村存量建設(shè)用地等，

修復(fù)治理受損用地，激活村莊建設(shè)用地資源5。例如，隆回縣省級重點片區(qū)盤活廢棄采石場，打造示范點，如圖2所示。

3.3.2 做活品牌

以隆回縣省級重點片區(qū)為例，應(yīng)挖掘非遺與農(nóng)業(yè)品牌價值，結(jié)合運營策略打造特色品牌；提升、補充非遺空間，改善基礎(chǔ)設(shè)施，促進歷史與現(xiàn)代融合，探索數(shù)字傳承，建設(shè)文化設(shè)施，實現(xiàn)非遺與農(nóng)業(yè)品牌融合發(fā)展。

3.4提升質(zhì)量，提升服務(wù)設(shè)施效能

各地應(yīng)整合現(xiàn)有資源，建設(shè)與旅游業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，提升服務(wù)設(shè)施效率。鼓勵閑置農(nóng)房改民宿、老村部轉(zhuǎn)公共服務(wù)設(shè)施、開放學(xué)校資源、探索“農(nóng)田 + ”模式，如白水洞村老村部轉(zhuǎn)型為老年服務(wù)站。

3.5預(yù)留增量，適應(yīng)空間發(fā)展不確定性

為應(yīng)對未來發(fā)展的不確定性，可采用功能留白和指標留白等多種方法。功能留白用地在用途明確前以維持現(xiàn)狀為主。指標留白用地主要是綜合考慮潛力訴求，用于保障村民居住、公共公益設(shè)施建設(shè)、文旅設(shè)施建設(shè)及新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展等用地需求。

4結(jié)束語

村莊規(guī)劃是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，農(nóng)旅融合村莊建設(shè)用地的規(guī)劃也是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵點。筆者圍繞村莊規(guī)劃，從鎖定總量、用活流量、挖潛存量、提升質(zhì)量、預(yù)留增量等方面提出策略，致力通過全域全要素精細化管理，提升用地保障能力，打造集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間。結(jié)合隆回縣省級重點片區(qū)村莊規(guī)劃進行了實踐探討，可為相關(guān)類型規(guī)劃提供參考。

參考資料：

[1]邱德華，楊新海，劉宇舒，等.新時期實用性村莊規(guī)劃評估工作探索與思考[J.南方建筑，2024（7）：109-114.

[2]張震旻.南京市實用性村莊規(guī)劃的實踐探索［J].區(qū)域治理，2024（8）：281-283.

[3]顧偉凡，夏鑫，李宥霖，等.鄉(xiāng)村重構(gòu)下村莊建設(shè)用地兼容性研究[J].天津農(nóng)業(yè)科學(xué)，2024，30（5） ：67-73.

[4]王文龍，閆喆，王冬，等.“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃下隴南市龍溝村土地綜合整治策略[J].南方農(nóng)業(yè)，2024，18（2）：88-90.

[5]汪永臻，錢國權(quán).鄉(xiāng)村振興背景下旅游型城郊融合類村莊規(guī)劃研究：以甘肅省敦煌市轉(zhuǎn)渠口鎮(zhèn)雷家墩村為例[J].住宅產(chǎn)業(yè)，2024（9）：19-23.

Exploration of Rural-Tourism Integrated Village Planning and ConstructionLand Use in the Context ofRural Revitalization

LI Mengjia

Hunan Provincial Land and Resources Planning Institute， Changsha 41oooo，China

Abstract： In the process of promoting rural revitalization，the issue of land use for rural-tourism integrated villages is prominent.Basedon the village planning of a key provincial area in Longhui County，Shaoyang City，this paper delves into issues such as the prominent contradiction between strict protection and intensive development，the coexistence of idle and ineficient land，low levels of intensive and economical land use，and difficulties in obtaining new land.With the goals of ensuring land supply for livelihoods and development needs and focusing on eficient land use for construction，this paper conducts an in depth exploration.By adoptinga strategy of \"plan-led development， revitalizing existing land resources while coordinating new increments，and innovating land supply\"， and implementing multiple measures simultaneously，this paper proposes a land use enhancement pathway of \"Five-Quantity Regulation\" to overcome the constraints of hillside land resources and ensure space for construction land development.It aims to provide a useful reference for village planning in other regions.

Key words：rural revitalization; rural-tourism integration；village planning and construction land use

（欄目編輯：李菡）