農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展既有利于保障耕地資源的可持續(xù)利用，促進糧食穩(wěn)產(chǎn)、增產(chǎn)、保收，又有利于在新時代生態(tài)文明建設成果下保障公民從田地到餐桌上的舌尖上的安全，是建設農(nóng)業(yè)強國和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)在生產(chǎn)，而農(nóng)民是實施綠色生產(chǎn)的重要主體，因此要聚焦農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償制度，彌補農(nóng)戶因采取綠色生產(chǎn)方式造成的額外損失。目前，我國關于農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償已有政策導向，但尚無法律制度規(guī)范。因此亟需從法治層面規(guī)范農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償，將政策性導向上升到法律法規(guī)層面，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展從軟法導向走向硬法和軟法協(xié)同治理，從政策治理向法治治理有序轉(zhuǎn)型，筑牢國家糧食安全法治基石，保障農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

一、糧食安全視閾下農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)膬?nèi)涵界定

（一）農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)膬?nèi)涵

1.綠色農(nóng)業(yè)的界定

綠色農(nóng)業(yè)首提于2003年，由原國家農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾司司長劉連馥在聯(lián)合國亞太經(jīng)社理事會主持召開的“亞太地區(qū)綠色食品與有機農(nóng)業(yè)市場通道建設國際研討會”上提出。隨著國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設力度的加大，在生態(tài)文明建設成果的基礎上改善了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，為綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了堅實的環(huán)境基礎，在新時代賦予了綠色農(nóng)業(yè)更為豐富的內(nèi)涵。綠色農(nóng)業(yè)是指將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境保護協(xié)調(diào)起來，立足于糧食質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)資源安全、生態(tài)安全和農(nóng)業(yè)綜合效益四位一體協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)戶收入的同時變革傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，保證農(nóng)產(chǎn)品綠色無污染的農(nóng)業(yè)發(fā)展類型。農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)是聚焦農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體在綠色發(fā)展理念的指導下實施綠色生產(chǎn)的行為。

2.農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)慕缍?/p>

農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償是以綠色發(fā)展為導向，農(nóng)業(yè)補償政策體系為指導，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為依托，對實施綠色生產(chǎn)行為導致?lián)p失的農(nóng)戶予以經(jīng)濟補償?shù)闹贫?，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈包括生產(chǎn)、加工、流通、消費等環(huán)節(jié)，其中生產(chǎn)環(huán)節(jié)位于產(chǎn)業(yè)鏈的最前端，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的生產(chǎn)行為和生產(chǎn)方式直接關系到整條產(chǎn)業(yè)鏈的綠色安全。綠色農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本多于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體多為農(nóng)民，在農(nóng)民收入本就微薄的現(xiàn)狀下，更應基于公平負擔理論和特別犧牲理論對實施綠色生產(chǎn)造成損失的農(nóng)戶以補償，一方面，可以實現(xiàn)法律對社會公平的保障。另一方面，增強了綠色農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的抗風險能力，促進農(nóng)戶的生產(chǎn)行為綠色化轉(zhuǎn)型，進而保證糧食質(zhì)量安全。

（二）農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償相關概念的比較

1.農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償和農(nóng)業(yè)綠色補貼的區(qū)別

農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償與農(nóng)業(yè)綠色補貼之間存在區(qū)別與聯(lián)系，從概念上看，它們都是國家利用經(jīng)濟手段促進農(nóng)村綠色發(fā)展的重要方式。農(nóng)業(yè)綠色補貼是指國家對積極改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境的行為進行獎勵支付，體現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)這一弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的保護和扶持；農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償是指在農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)對削減污染物的適用造成的損失進行經(jīng)濟補償，是以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展為導向的激勵性利益平衡機制。然而它們二者也存在本質(zhì)上的區(qū)別：

一是前提條件不同。農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償以存在經(jīng)濟損失為必要前提，基于特別犧牲理論和公平負擔原理，農(nóng)戶因從事綠色生產(chǎn)承擔了額外成本，國家和全社會共享了綠色發(fā)展的好處，需要政府給予一定的經(jīng)濟補償來實現(xiàn)利益平衡；而農(nóng)業(yè)綠色補貼不以經(jīng)濟損失為前提，根據(jù)中央涉農(nóng)財政補助的歷史現(xiàn)實，有關農(nóng)業(yè)的財政轉(zhuǎn)移支付行為具有強烈的恩惠主義色彩，體現(xiàn)為政府通過財政轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)戶實現(xiàn)經(jīng)濟幫扶。二是補償目的不同。農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)哪康氖菍氖戮G色生產(chǎn)的農(nóng)戶付出的額外成本予以補償，保障綠色生產(chǎn)的農(nóng)戶的受償權(quán)，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型；而農(nóng)業(yè)綠色補貼以幫扶為目的，通過國家財政保障農(nóng)民生產(chǎn)生活，鼓勵農(nóng)戶改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境。不論是農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償還是農(nóng)業(yè)綠色補貼都關乎農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生存環(huán)境和糧食安全長期發(fā)展，僅靠任一制度對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的效果有限，因此應當嚴格界定補貼和補償?shù)母拍?，在保障農(nóng)村生存環(huán)境的基礎上，既要利用農(nóng)業(yè)綠色補貼扶助農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)戶改善農(nóng)村環(huán)境的積極性；又要利用農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償制度推動糧食高產(chǎn)量，穩(wěn)質(zhì)量，促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

2.農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償和生態(tài)補償?shù)膮^(qū)別

農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償和生態(tài)補償在功能和目的上存在交叉和重疊，如農(nóng)民為保護生態(tài)環(huán)境而放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的輪作休耕行為既是保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為，也是一種典型的綠色生產(chǎn)行為。但農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償和農(nóng)業(yè)生態(tài)補償仍有其不同之處。

一是二者反映農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的功能不同。農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的功能包括生態(tài)功能和生產(chǎn)功能，生態(tài)補償可以看作是對生態(tài)功能面的補償，農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償是對生產(chǎn)功能面的補償。農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的生態(tài)功能和生產(chǎn)功能相互作用，相互影響。生產(chǎn)功能可能會對生態(tài)功能造成不利影響，過度重視生產(chǎn)功能，可能會造成農(nóng)業(yè)生態(tài)的損耗，加速農(nóng)業(yè)面污染和耕地地力的降低。同時生態(tài)功能反作用于生產(chǎn)功能，也會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量。二是二者出發(fā)點和落腳點存在差異。生態(tài)補償以生態(tài)治理和生態(tài)修復為出發(fā)點，落腳于環(huán)境“保護”，通過對保護農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的主體予以經(jīng)濟補償，達到保護農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境、實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目的。農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償以發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)為出發(fā)點，落腳于產(chǎn)業(yè)“發(fā)展”，依托國家生態(tài)文明建設成果，對從事綠色生產(chǎn)方式的農(nóng)戶付出的額外成本予以補償，目的是將農(nóng)業(yè)發(fā)展成為高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)、高效的綠色農(nóng)業(yè)。

二、糧食安全視閾下農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)膬r值取向

（一）確保糧食質(zhì)量產(chǎn)量并重安全

構(gòu)建農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償制度，可以確保糧食質(zhì)量產(chǎn)量并重安全。根據(jù)世界第二次糧食安全首腦會議對“糧食安全”的定義，糧食安全是指所有人在任何時候都有獲得充足的、安全的和富有營養(yǎng)的糧食的權(quán)利，所以糧食安全應當擁有三層含義，一是糧食質(zhì)量安全、二是糧食產(chǎn)量安全、三是糧食供給長期穩(wěn)定安全。

過去一段時間我國農(nóng)業(yè)發(fā)展存在過度追求糧食產(chǎn)量，農(nóng)作物化肥農(nóng)藥殘留超標等問題，粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、大規(guī)模的地下水灌溉導致超采嚴重進一步導致農(nóng)村土壤污染，嚴重威脅到我國糧食供給的穩(wěn)定性，為糧食質(zhì)量安全帶來極大的挑戰(zhàn)。為化解過去過度追求產(chǎn)量而忽視糧食質(zhì)量，以及農(nóng)業(yè)污染問題和耕地資源流失這些難題，國家提出農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念，“豐產(chǎn)”不再成為當前農(nóng)業(yè)發(fā)展的唯一重心，糧食問題關注的重心從產(chǎn)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量和產(chǎn)量并重。人們對舌尖上安全的殷切期盼推動農(nóng)業(yè)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償制度應運而生，這就要求國家對農(nóng)戶的綠色行為造成的損失以救濟，激勵農(nóng)民積極地進行綠色生產(chǎn)，確保糧食質(zhì)量產(chǎn)量并重安全，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

（二）推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型

構(gòu)建農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償制度，可以推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式雖然短期內(nèi)會提高糧食產(chǎn)量，但從長遠看會造成農(nóng)用地地力的破壞，最終造成糧食減產(chǎn)，不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型就是要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)以增產(chǎn)為導向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，秉持綠色發(fā)展的理念，推動農(nóng)戶的生產(chǎn)行為和生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型。建立農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償制度，要發(fā)揮農(nóng)民在綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展中的重要力量，突出農(nóng)民在綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展中的主體地位，讓綠色生產(chǎn)行為在農(nóng)村凝聚成合力，推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量綠色發(fā)展，為最終實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化強國提供最堅實的群眾力量。

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，離不開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的綠色轉(zhuǎn)型。只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)綠色化，糧食質(zhì)量安全才有保障；拓展綠色發(fā)展空間，農(nóng)業(yè)農(nóng)村是大有可為的廣闊天地；實現(xiàn)糧食穩(wěn)產(chǎn)提質(zhì)、促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，構(gòu)建農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償制度是重要的突破口，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型是關鍵的發(fā)力點。

（三）確保耕地資源的可持續(xù)利用

構(gòu)建農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償制度，可以確保耕地資源的可持續(xù)利用。耕地是保障國家糧食安全的根本，是我國最為寶貴的資源。根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境部的公報，影響我國農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量的主要污染物是重金屬，全國耕地質(zhì)量等級為4.76等，其中一等至三等、四等至六等和七至十等耕地面積分別占耕地總面積的31.24%，46.81%和21.95%。說明我國耕地質(zhì)量總體不高，耕地后備資源不足，農(nóng)業(yè)發(fā)展仍存在化肥農(nóng)藥的過度使用、土壤重金屬污染、水土流失、地下水超采和土壤退化加重等情況。因此在糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟社會發(fā)展對耕地資源需求未出現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變的背景下，人地關系將持續(xù)緊張，耕地資源可持續(xù)利用和保護的任務仍十分艱巨。

保障耕地資源的可持續(xù)利用，就是要處理好近期與長期的關系，不但要為當代人著想，還要為子孫后代負責，把祖祖輩輩耕種的耕地保護好提升好，為后代留下更多發(fā)展空間。所以更應把綠色發(fā)展理念貫徹到農(nóng)業(yè)的各個環(huán)節(jié)，推動農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償制度的構(gòu)建，才能更好地鼓勵農(nóng)戶從事綠色生產(chǎn)，從而減少對耕地的污染和過度利用，實現(xiàn)對耕地質(zhì)量的保護，優(yōu)化耕地的質(zhì)量和生態(tài)效益，確保耕地資源的可持續(xù)利用。

三、糧食安全視閾下農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)睦Ь硻z視

（一）缺乏法治保護屏障

1.缺乏法治理論關切。法治是治國理政的基本方式，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展必須立足法治才能實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，但當前學界對農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償法治化問題并沒有給予足夠的關切，已有的研究成果主要以經(jīng)濟學或管理學等學科話語邏輯為底色，側(cè)重于對公共政策的經(jīng)濟學闡釋或政策工具的技術(shù)應用分析，缺乏從法治理論視角構(gòu)建農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)闹贫取?/p>

2.缺少法律規(guī)范保障。一方面，農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)是立足新發(fā)展階段對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)的一場改革，但目前尚未形成相應的法律規(guī)范，這既不符合“讓改革于法有據(jù)”的現(xiàn)代化治理觀念，也不能從法律制度層面救濟因綠色生產(chǎn)行為遭受損失的農(nóng)戶，無法回應補償法治化的時代要求。另一方面，現(xiàn)有關于農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)囊?guī)定散見于國務院各部門和各地政府推動地膜回收和秸稈利用等工作文件中，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提到：“深入實施農(nóng)膜回收行動，全員參與、到縣到戶，構(gòu)建生產(chǎn)、銷售、使用、回收一體化標準網(wǎng)絡，凝練推廣一批典型回收模式，探索地膜生產(chǎn)者責任延伸、區(qū)域性綠色補償長效機制”；遼寧省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布：“鼓勵各地以縣為單位健全農(nóng)膜回收綠色補償制度，建立完善廢棄農(nóng)膜回收利用體系?！边@些政策意見和工作報告雖然對農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償起到了指導作用，但無法對農(nóng)戶綠色生產(chǎn)行為造成的損失提供有效的強制力保障。

3.相關實施細則缺位。農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償法律規(guī)范缺位，進一步導致補償實施細則缺位，農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)臉藴什磺逦?、對象不明確、程序不存在和監(jiān)管空白等問題最終會導致農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償資金難到位，補償方式隨意，以及政策實行困難等問題，進一步阻礙了農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償工作的進行。

（二）相關法律要素不明

1.補償對象模糊。隨著“三權(quán)分置”改革，土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，受償主體的認定變得更加復雜。農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)膶ο笊婕凹w經(jīng)濟組織及其成員、承包權(quán)人、經(jīng)營權(quán)人、地方政府等多方主體。一是針對農(nóng)村集體土地，土地承包人、土地經(jīng)營權(quán)人和村集體何者應當成為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)膶ο蟛⑽从蟹梢?guī)范確定。二是我國農(nóng)地分為集體所有的農(nóng)村耕地和國有農(nóng)場占用的國有耕地，對于國有農(nóng)場是否能成為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)膶ο笠膊⑽从芯唧w規(guī)定。三是由于缺乏相關具體規(guī)定，地方政府因發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)成為綠色農(nóng)業(yè)示范區(qū)導致地區(qū)發(fā)展受限，在一些地區(qū)政府亦被視為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)闹黧w，對于政府能否成為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)膶ο笠泊嬖跔幾h。

2.補償標準不明。當前并未制定科學的補償標準，一是對于如何貨幣化評估農(nóng)戶因?qū)嵤┚G色生產(chǎn)行為導致的損失尚未有政策和法律規(guī)范予以指導，在推進農(nóng)業(yè)綠色補償工作時，易于發(fā)生各地政府部門劃分標準沖突的現(xiàn)狀。二是由于補償標準不明導致一些地方在發(fā)放補償金時混淆了補貼和補償?shù)姆ɡ砀拍?，出現(xiàn)獎補不分的現(xiàn)象，導致農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)馁Y金并未真正用于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。三是補償標準的不明確，進一步加重了以上問題，造成了惡性循環(huán)，不利于綠色農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展，也制約了農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)默F(xiàn)實發(fā)展。

3.補償程序缺位。農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償中關于補償資金的申領、審核、發(fā)放，以及后續(xù)的信息公開和監(jiān)管未有政策文件和法律規(guī)范作出具體規(guī)定，導致農(nóng)業(yè)綠色補償制度實行困難。不僅地方管理部門在處理補償事宜方面就會面臨無法可依的窘境，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色補償缺乏實際的可操作性。而且綠色生產(chǎn)的農(nóng)戶的利益訴求也難以擁有法律上的依據(jù)和保障，導致農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展浮于口號。

（三）綠色補償方式單一

1.補償形式較為單一。目前，我國的農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)闹饕Ц斗绞揭灾醒肟v向財政支出為主，形式多為經(jīng)濟補償，并未形成多元化的補償形式。一方面，單一的補償形式極大地增加了財政壓力。另一方面，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口基數(shù)較大，單一的補償形式會導致農(nóng)戶實際收到的補償數(shù)額較低，制約了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的同時，也無法從就業(yè)安置、技術(shù)指導、生產(chǎn)培訓等方面推動農(nóng)戶再就業(yè)。

2.補償資金渠道單一。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部近五年的數(shù)據(jù)，中央財政對各地實施耕地輪作休耕制度試點的安排資金不斷加大支持力度，2016年到2018年累計投入資金98.36億元。2019年至2020年進一步加大投入力度，比上年增加4.7億元。從2020年截至目前，中央財政對上述資金實行“大專項+任務清單”的管理方式，各地可在任務清單規(guī)定范圍內(nèi)，按規(guī)定統(tǒng)籌中央財政和地方資金，因地制宜開展輪作試點。雖然國家不斷加大對農(nóng)業(yè)綠色補償?shù)呢斦С至Χ龋r(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)馁Y金渠道很大程度上依賴中央縱向財政轉(zhuǎn)移支付，要發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，單一的資金來源渠道不足以支持農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償機制有效地運行下去。

（四）缺乏監(jiān)督管理機制

從目前的農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償現(xiàn)狀來看，其監(jiān)管體系亦出現(xiàn)缺位的情形。

1.外部監(jiān)管功能不足。社會的外部監(jiān)管并未發(fā)揮自身的功能，資金的監(jiān)管形式單一。首先，現(xiàn)行的監(jiān)管資金的形式主要是行政機關內(nèi)部監(jiān)督，社會公眾并未參與到農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)谋O(jiān)督工作中，不符合政府工作受群眾監(jiān)督的理念。其次，缺乏事后監(jiān)督和事前監(jiān)督協(xié)同并重的全過程監(jiān)督體制，難以保證資金準確地用于農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償，降低了補償資金的使用效率。

2.缺乏聯(lián)合監(jiān)管機制。當前的監(jiān)管主體并未有政策法規(guī)具體規(guī)定，監(jiān)管職責分散在不同的行政部門中，不僅易于造成職責的重復交叉，影響行政效率，而且易于滋生腐敗。在無利可圖時，行政部門之間因職權(quán)重復互相推諉扯皮，導致監(jiān)管責任空置；在有利可圖時發(fā)生職權(quán)沖突，同時可能出現(xiàn)相關行政人員侵占補償金的情況。

3.法律責任追究不力。對于監(jiān)管不力的行政機關工作人員，僅能追究其工作不力的責任，而缺少對其法律責任的問責和處罰，也極大地增強了后續(xù)對農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償制度績效考核的難度，影響其可持續(xù)發(fā)展。

四、糧食安全視閾下農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)闹贫葮?gòu)建

（一）完善農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償法律法規(guī)

農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償制度的構(gòu)建，先要完善農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償政策法規(guī)。在全國層面整合黨中央有關綠色發(fā)展、綠色補償?shù)南盗姓呶募?，汲取其中有關農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償相關制度建設的內(nèi)容，形成以修改單行法為主，針對具體問題的規(guī)章為輔的立法模式，構(gòu)建科學合理的農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償法律體系。

1.完善《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》使其體系化。對《農(nóng)業(yè)法》的條文進行進一步的細化，一方面，可以在《農(nóng)業(yè)法》增設專章作為基礎性規(guī)定，加強農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償法律政策的體系化。另一方面，可以借鑒環(huán)境治理領域生態(tài)補償制度經(jīng)驗，為《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》中有關農(nóng)業(yè)補償?shù)囊?guī)定出臺相應的司法解釋，起到一定的明確和補充作用。

2.完善相關的政策文件。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關部門法，完善配套的實施準則，明確農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)闹黧w權(quán)責，設置科學合理的補償程序。對參見與各專門法中的農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)南嚓P規(guī)定進行細化，包括明確補償?shù)脑瓌t、目的、標準、主體、程序和方式。

3.鼓勵地方試行地方性法規(guī)。結(jié)合地方的實踐經(jīng)驗，積極推動地方政府根據(jù)本地實際情況，通過行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性法規(guī)細化各項規(guī)定，完善好地方性制定的各項農(nóng)業(yè)法規(guī)條例以及有關規(guī)章。制定并實施《農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償條例》，并由專家委員會確定補償標準。要鼓勵各地總結(jié)推廣農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)暮媚Ｊ?、好?jīng)驗、好做法，探索構(gòu)建由政府主導，市場主體、社會組織、農(nóng)戶等共同參與的多元化體系。

（二）明晰相關法律要素的具體內(nèi)容

1.明確界定補償主體

一是確定村集體在農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償中的地位。一方面，村集體作為土地所有權(quán)人，集體經(jīng)濟組織及成員是補償?shù)膶ο?。另一方面，土地?jīng)營權(quán)人和承包人可以成為再分配的受償對象。隨著“三權(quán)分置”改革的推進，農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)氖軆攲ο髴斒菗碛修r(nóng)村土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織及其成員，但為了鼓勵土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營，土地經(jīng)營權(quán)人和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也可以成為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)亩畏峙涫軆斨黧w，不過這種補償是通過集體經(jīng)濟組織或土地承包人與土地經(jīng)營權(quán)人或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體訂立承包經(jīng)營協(xié)議時約定產(chǎn)生。二是國有農(nóng)場不能成為補償?shù)膶ο?。在國家為國有耕地的?quán)利人時，國有農(nóng)場不能成為補償?shù)膶ο?。雖然國有農(nóng)場對國有耕地享有管理和占用的權(quán)利，但是國家作為國有農(nóng)場的投資人和國有耕地的所有人，必然要承擔更嚴格的農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的責任，因此國有農(nóng)場不應成為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)膶ο?。三是地方政府不能成為補償?shù)膶ο?。在一些地方政府為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展做出的犧牲頗多時，不應當成為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)膶ο?，因為地方政府作為公共事務的代理人，其從事農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償工作的行為屬于履行自己的職責和義務，針對履職優(yōu)秀的地方政府國家可以給予行政獎勵，但是不屬于農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)姆秶?/p>

2.科學量化補償標準

農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償機制的有效運行，還離不開科學合理的補償標準。

一是科學核算農(nóng)戶綠色生產(chǎn)投入的成本。應當以單位耕地本可以付出的經(jīng)濟產(chǎn)出價值為基準，按照農(nóng)用耕地面積大小進行補償，根據(jù)農(nóng)戶的綠色生產(chǎn)行為導致的成本損失來確定補償標準?？梢詫⑥r(nóng)戶綠色生產(chǎn)的成本分為投入成本和機會成本進行貨幣化評估，將投入成本分為直接成本和間接成本，直接成本是指農(nóng)戶從事綠色生產(chǎn)所多支付的直接損耗，間接成本是指農(nóng)戶為從事綠色生產(chǎn)所放棄的經(jīng)濟損耗，機會成本是指農(nóng)戶按照理性人追求產(chǎn)量所可能得到預期經(jīng)濟收入但實際因從事綠色生產(chǎn)導致的收入差額。二是堅持動態(tài)化原則以及考慮各地差異。一是要根據(jù)綠色生產(chǎn)成本以及經(jīng)濟條件不同的各地區(qū)具體情況，在制定補償標準時要因地制宜優(yōu)化農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償標準。同時，要加強與村集體的溝通與協(xié)調(diào)，回應農(nóng)戶的實際需要，將農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償法律機制的運行充分融入到本地農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃去。二是要對補償標準進行實時調(diào)整，以適應時代發(fā)展的需要，做到與時俱進。三是健全綠色農(nóng)業(yè)指標體系和檢測標準。理論上講，對于實施綠色生產(chǎn)而降低化肥農(nóng)藥的使用，或者輪作休耕導致農(nóng)戶收入減少的補償數(shù)額，應當核算收益損失，并對農(nóng)戶進行補償，但實踐中很難獲取化肥農(nóng)藥使用量的準確數(shù)據(jù)，所以應當完善綠色農(nóng)業(yè)評價指標體系。一方面，由農(nóng)業(yè)主管部門與相關社會組織定期對農(nóng)戶的土壤、水質(zhì)、農(nóng)作物農(nóng)藥殘留進行檢查，以此作為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償資金申請發(fā)放的重要標準。另一方面，讓綠色生產(chǎn)的農(nóng)戶對照指標進行自查，定期報告。

3.完善補償程序規(guī)定

農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)姆ㄖ位瘶?gòu)建，關鍵在于通過正當化的程序設置促進政府依法履行利益補償保障責任，讓農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)臋?quán)利人的實體權(quán)利獲得程序確認，平衡各方利益分配。

一是健全補償成本的評估。從補償?shù)纳暾埑绦蚩?，補償?shù)姆秶鷳敯ㄞr(nóng)戶實施綠色生產(chǎn)行為付出的機會成本或預期成本，然而這種成本是難以確定的。此時，就需要相應的評估機構(gòu)對其進行科學量化，同時需要明確何種主體可以作為評估人、評估人的選任以及解除、評估人的專業(yè)性和獨立性、評估的程序及方法。二是加大補償內(nèi)容的公示。從補償?shù)墓境绦騺砜矗a償關系到每個綠色生產(chǎn)農(nóng)戶的切身利益，必須使其知曉相關內(nèi)容。補償公示的內(nèi)容應當包括補償標準以及申請補償?shù)牟牧?、受償人享有的救濟途徑。同時應體現(xiàn)出公示的多樣性，除了公告，還可以采取電視廣播、網(wǎng)絡、當?shù)刂髁鲌罂确绞剑驅(qū)⒐鎻堎N在村委會公告欄以及村民經(jīng)常聚集的場所。三是強化補償糾紛的救濟。從補償?shù)木葷绦騺砜?，可以通過設置聽證程序、行政復議和行政訴訟等程序。一方面，在補償款正式確定前，如果申請補償?shù)霓r(nóng)戶認為補償標準不合理，可以申請聽證會。聽證會可以由政府工作人員、專家學者和申請補償?shù)霓r(nóng)戶參加，農(nóng)民可以表達出自己的心聲，與政府協(xié)商制定出公平、合理、符合實際的補償方案，隨后將補償方案公告。另一方面，在補償款正式確定之后，受償?shù)霓r(nóng)戶可以提起行政復議或者行政訴訟來救濟自己的權(quán)利。

（三）確立多樣農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償方式

1.創(chuàng)新補償方式

一是探索多渠道補償方式。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資金補償、政策補償、技術(shù)補償和實物補償相結(jié)合的補償方式。補償方式可以從農(nóng)戶的生產(chǎn)生活、就業(yè)安置、技術(shù)指導等方面進行創(chuàng)新。一方面，政策補償與技術(shù)補償相結(jié)合。受補償者可以在被授權(quán)的范圍內(nèi)，利用政策的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇促進發(fā)展，如創(chuàng)設公益崗位解決因輪作休耕導致利益受損的農(nóng)戶的就業(yè)問題，或?qū)π莞r(nóng)戶的再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)進行扶持。也可以通過技術(shù)補償來提高農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，如通過無償?shù)募夹g(shù)指導和咨詢、綠色生產(chǎn)培訓等補償方式，對農(nóng)戶進行定期的技術(shù)指導和設備維護。另一方面，資金補償和實物補償相結(jié)合。對實施綠色生產(chǎn)的農(nóng)戶給予農(nóng)用物資和農(nóng)業(yè)設施等生產(chǎn)資料，降低其生產(chǎn)支出。二是重視農(nóng)戶受償選擇權(quán)。調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行綠色生產(chǎn)的熱情。對于綠色生產(chǎn)的農(nóng)戶，可以賦予綠色生產(chǎn)農(nóng)戶受償?shù)倪x擇權(quán)，并設置協(xié)商機制來保障農(nóng)戶的選擇權(quán)，并且通過制度設計引導農(nóng)戶進行非經(jīng)濟類補償，推動多元補償方式快速發(fā)展。

2.拓寬補償渠道

一是拓寬補償資金的來源。建立以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付、市場交易和其他經(jīng)濟補償方式協(xié)同并舉的多元化補償機制。我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村占地面積大，農(nóng)村人口僅占全部人口的40%，僅靠中央縱向的財政撥款仍是捉襟見肘，充足的資金來源影響到農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)难a償數(shù)額，直接關系到農(nóng)戶的經(jīng)濟利益。所以應當面向全國創(chuàng)新農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)姆绞?，以推進秸稈肥料化、飼料化、燃料化利用為主攻方向，以壓實地方主體責任、開展整縣推進試點為工作手段，以秸稈利用區(qū)域性補償制度創(chuàng)設和全域全量利用為重點支撐，探索建立政府推動、市場驅(qū)動、主體帶動的多元化農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償方式。二是構(gòu)建多元化補償機制?？梢詤⒄窄h(huán)境保護面的生態(tài)補償機制，一是要通過積極爭取中央財政縱向轉(zhuǎn)移支付，探索跨區(qū)域橫向轉(zhuǎn)移支付，推動農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償市場化。二是要將企業(yè)和個人的捐贈納入綠色生產(chǎn)補償?shù)膶ｍ椈鹬校纬梢允袌鰹榛A的多元化融資機制。同時，國家可以通過支持經(jīng)營性組織提供與綠色農(nóng)業(yè)相關的公共服務，財政部門也可以提煉能夠獲得市場效益的綠色農(nóng)業(yè)項目，緩解國家的財政壓力，農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償做好資金保障。

（四）統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償監(jiān)管體系

“有權(quán)力必有監(jiān)督”，監(jiān)督程序是防止行政腐敗和補償資金濫用的最有效措施，要完善農(nóng)業(yè)綠色補償監(jiān)管體系，就要將農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)倪\行置于各方監(jiān)督之中。

1.拓寬補償基金的監(jiān)管形式

一是拓寬補償資金的監(jiān)管形式。通過內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督協(xié)同并進，機構(gòu)監(jiān)督與民眾監(jiān)督雙向監(jiān)督，建立多元的監(jiān)督體系，引導社會和媒體參與到監(jiān)督中去，確保公開、公正、透明地對農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償資金的監(jiān)督和管理，保證農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)拈L久生命力。二是協(xié)同資金考核與外部監(jiān)管。不僅加強組織內(nèi)部的自律，建立農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償資金考核制度，加強對資金使用效果的監(jiān)督，確保把資金用在應該用的地方，定期對農(nóng)業(yè)綠色補償資金的使用情況進行信息公開，提高監(jiān)管的有效性；而且注重外部的監(jiān)管，充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)管力量，建立信息公開系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡平臺公開補償?shù)南嚓P信息，也可以采取聽證會、開設公眾信箱等形式發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，公民可以通過申請信息公開、向公眾信箱留言對補償事項提出建議和批評，從而達到外部監(jiān)管的效果。三是實現(xiàn)事中事后全過程監(jiān)督。國家應當通過事中監(jiān)督和事后監(jiān)督對補償資金的申請、撥付、使用等進行全過程監(jiān)督，堅持定期和隨機相結(jié)合的檢查方式，保證資金準確地用于補償農(nóng)戶的綠色生產(chǎn)行為。

2.打造多部門協(xié)同監(jiān)督機制

一是增強各部門協(xié)同推動補償工作，實現(xiàn)補償信息公開化。一方面要完善行政機關內(nèi)部監(jiān)督體系，打破各自為政的行政體系劃分。圍繞農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償工作，推動各部門之間的信息共享機制，積極搭建農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償監(jiān)管網(wǎng)絡平臺，形成數(shù)據(jù)共享。在多部門進行信息共享的同時，將公平公開的原則貫徹到農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償?shù)娜^程。另一方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要逐步健全與工信、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等部門聯(lián)動機制，積極配合市場監(jiān)管部門開展打擊虛假套取農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償資金等專項行動，加大執(zhí)法檢查力度，認真落實各部門監(jiān)管責任。二是發(fā)揮監(jiān)督檢查“指揮棒”作用，強化政府責任清單。由于農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償多為中央縱向財政轉(zhuǎn)移支付方式，農(nóng)業(yè)發(fā)展又事關公共利益，這意味著政府具有推進農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償工作的職責和義務，更意味著作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補償執(zhí)行主體的政府更要嚴格遵守法律法規(guī)的約束，遵循法治思維的行動邏輯保障農(nóng)戶依法獲得補償。三是農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補償涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部等多個部門，為了避免某個部門同時成為政策的執(zhí)行者和監(jiān)督者，應當推出監(jiān)督管理的權(quán)責清單，落實各級黨委和政府責任，整合監(jiān)管執(zhí)法力量，形成合力，高效解決在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題。此外要賦予監(jiān)管部門必要的執(zhí)法權(quán)力和處罰權(quán)利，嚴格落實監(jiān)管責任，對于互相推諉和不作為、亂作為的瀆職行為以懲戒，必要時追究法律責任。