關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興政府與社會(huì)資本合作中國(guó)PPP的特殊性

黨的二十大提出“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“，為繼續(xù)做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章指明了前進(jìn)方向、提供了遵循。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵時(shí)期（李麗君等，2023）。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)“問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題，啟動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。在過(guò)去十年間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)面貌發(fā)生翻天覆地變化。新時(shí)代十年來(lái)，我國(guó)走出了一條中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁上新臺(tái)階，輝煌成就振奮人心。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須解決“人、地、錢(qián)“等要素供給問(wèn)題（李麗君等，2023）。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及內(nèi)容多、范圍廣、跨度大，需要公共財(cái)政的大力支持，但僅靠財(cái)政投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興，不僅能提高農(nóng)村資金供給，還通過(guò)對(duì)土地、勞動(dòng)力等要素的再分配，有效提升農(nóng)業(yè)要素配置效率，為鄉(xiāng)村振興提供有力保障（王朝才，2023）。必須發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，撬動(dòng)社會(huì)資本力量，健全多渠道資金支持機(jī)制，運(yùn)用具有中國(guó)特色的PPP模式為鄉(xiāng)村振興保駕護(hù)航。

一、PPP參與鄉(xiāng)村振興的重要意義

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要投入大量資金，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)短板，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平。近幾年，各級(jí)財(cái)政部門(mén)多渠道籌措資金，加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)費(fèi)投入，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。但僅僅依靠財(cái)政單一投入方式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足資金需求，為此，在加大財(cái)政資金投入的同時(shí)，必須積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與支持鄉(xiāng)村振興建設(shè)。PPP模式依托政府和社會(huì)資本合作，發(fā)揮社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的引導(dǎo)和示范作用，讓“三農(nóng)“更多分享PPP發(fā)展紅利，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，PPP模式不僅能夠解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村融資需求，還能提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效益水平，以期為鄉(xiāng)村振興提供一條切實(shí)可行之路，助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面現(xiàn)代化目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

（一）財(cái)政單獨(dú)支撐鄉(xiāng)村振興不可持續(xù)

在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略框架下，核心參與方涵蓋村民、政府與社會(huì)資本?，F(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展面臨多維挑戰(zhàn)：資源要素配置機(jī)制尚未健全、公共福利供給體系存在短板、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)亟待、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平相對(duì)滯后。在此背景下，傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)模式仍占據(jù)主導(dǎo)地位，農(nóng)民群體在融資渠道拓展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力、資源反哺效能和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理專(zhuān)業(yè)化水平等方面存在顯著制約。這些系統(tǒng)性障礙導(dǎo)致鄉(xiāng)村自然資源稟賦的潛在價(jià)值難以充分激活，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的發(fā)展需求難以全面適應(yīng)。而政府財(cái)力有限。如圖1所示，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重維持在20%左右，且有持續(xù)降低趨勢(shì)，財(cái)政支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的壓力仍然較大。而依靠政府投入主導(dǎo)鄉(xiāng)村振興目前存在外生性輸血難以形成長(zhǎng)效機(jī)制、福利性支出易滋生“養(yǎng)懶漢“現(xiàn)象以及財(cái)政投入有限這三方面問(wèn)題，政府“大包大攬“和“無(wú)限輸血“的模式不可持續(xù)（王朝才，2023）。而社會(huì)資本、金融資本存量巨大（2024年，我國(guó)財(cái)政收入為21.97萬(wàn)億元，三季度末金融業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)489.15萬(wàn)億元），因此，亟需構(gòu)建多元化市場(chǎng)主體參與機(jī)制，整合金融資源、服務(wù)要素及產(chǎn)業(yè)資源，特別是引導(dǎo)國(guó)有與民營(yíng)資本在內(nèi)的社會(huì)資本形成合力。通過(guò)培育市場(chǎng)化資源配置機(jī)制的內(nèi)源化發(fā)展，構(gòu)建可持續(xù)的造血機(jī)制。

（二）PPP參與鄉(xiāng)村振興獲政策支持

近年來(lái)，國(guó)家一直鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。2013年中央一號(hào)文件提出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)”的方針政策，是首次明確鼓勵(lì)社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，倡行資本下鄉(xiāng)。此后，相關(guān)政策、文件和意見(jiàn)持續(xù)出臺(tái)。2016年12月，國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的指導(dǎo)思想、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域與實(shí)施路徑等，這是我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域首個(gè)正式的PPP指導(dǎo)性文件。2017年10月，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要始終把關(guān)系國(guó)計(jì)民生根本性問(wèn)題的“三農(nóng)“問(wèn)題作為全黨工作的重中之重。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為解決“三農(nóng)“問(wèn)題的新指引，而PPP模式支持農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展也不再僅是為了推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，而是關(guān)乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大局。在《黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中，明確提出了必須解決錢(qián)從哪里來(lái)的問(wèn)題，要撬動(dòng)社會(huì)資本更多地投向鄉(xiāng)村，這就使PPP模式支持鄉(xiāng)村振興有了新的使命和空間，政策扶持力度得到了空前的提高。自2020年起，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部連續(xù)三年印發(fā)《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》，每年都提出“創(chuàng)新政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式”，明確了PPP在鄉(xiāng)村振興中的地位。2023年中央一號(hào)文件提出，“健全政府投資與金融、社會(huì)投入聯(lián)動(dòng)機(jī)制，鼓勵(lì)將符合條件的項(xiàng)目打捆打包按規(guī)定由市場(chǎng)主體實(shí)施，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本按市場(chǎng)化原則更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村”。

（三）PPP參與鄉(xiāng)村振興是資本期望

現(xiàn)階段工業(yè)產(chǎn)能呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過(guò)剩態(tài)勢(shì)，而農(nóng)產(chǎn)品需求增速顯著，社會(huì)收益分配機(jī)制慢慢開(kāi)始向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。特別是食品深加工、數(shù)字農(nóng)業(yè)裝備等細(xì)分領(lǐng)域，正成為資本關(guān)注的重點(diǎn)。巨額閑置資金在城市空間缺乏增值渠道，疊加鄉(xiāng)村資源稟賦的持續(xù)吸引，促使資金逐漸流向農(nóng)村地區(qū)。這種轉(zhuǎn)移不僅體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)張，更推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈向縱深化整合。與此同時(shí)，地方政府推出的招商引資政策組合及村莊人居環(huán)境整治對(duì)資本要素形成雙重磁吸效應(yīng)通過(guò)設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、提供財(cái)政貼息貸款等金融工具，有效降低了鄉(xiāng)村投資的資本門(mén)檻。社會(huì)資本對(duì)特定鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的收益預(yù)期呈現(xiàn)明顯增強(qiáng)。尤其在鄉(xiāng)村文旅融合項(xiàng)目、綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域，社會(huì)資本已顯現(xiàn)出長(zhǎng)期布局的戰(zhàn)略意圖?；谏鲜鲞壿?，資本逐利特性必然驅(qū)動(dòng)其產(chǎn)生參與鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程的強(qiáng)烈意愿。

二、PPP在中國(guó)的特殊性

作為舶來(lái)品引入的PPP模式，在深度適配我國(guó)國(guó)情及現(xiàn)實(shí)需求過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了本土化，逐步構(gòu)建起具有中國(guó)特色的理論體系。相較于西方國(guó)家將PPP定義為公營(yíng)機(jī)構(gòu)與民間資本協(xié)作的模式，我國(guó)官方表述將其界定為“政府與社會(huì)資本合作”的治理框架。相較于國(guó)際通行的“公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的合作”定義，我國(guó)創(chuàng)新性地將PPP界定為“政府與社會(huì)資本的合作”。這一制度性話語(yǔ)重構(gòu)既彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特質(zhì)推進(jìn)PPP的獨(dú)特發(fā)展路徑，公共服務(wù)市場(chǎng)化也為公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化改革提供了本土化道路。其核心創(chuàng)新聚焦于制度設(shè)計(jì)、實(shí)施路徑及運(yùn)作機(jī)制等層面，推動(dòng)中國(guó)特色PPP模式演變?yōu)楹w公共服務(wù)供給、資源優(yōu)化配置、法律屬性界定、資產(chǎn)負(fù)債管理以及社會(huì)學(xué)研究等多領(lǐng)域的系統(tǒng)性工程。通過(guò)多維度的理論融合與實(shí)踐探索，該模式已逐步發(fā)展為兼具政策創(chuàng)新價(jià)值、經(jīng)濟(jì)治理效能和社會(huì)學(xué)研究意義的復(fù)合型治理范式。

（一）政府宏觀調(diào)控作用凸顯

PPP的第一個(gè)“P”，對(duì)應(yīng)“Public”概念，特指“公共部門(mén)”。西方理論中公共部門(mén)通常涵蓋公共部門(mén)行政組織及非營(yíng)利性，其運(yùn)作根植于公權(quán)力行使和公共服務(wù)供給，并集中反映為政府行為的政策效應(yīng)。在具有中國(guó)特色的制度環(huán)境中，該術(shù)語(yǔ)專(zhuān)指行使國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)體系——政府。具體而言，作為中國(guó)特色PPP主體中的關(guān)鍵參與方，政府機(jī)構(gòu)并非特指單一行政機(jī)關(guān)，而是指經(jīng)法定程序獲得授權(quán)的行政主體聯(lián)合體，這種聯(lián)合體包含項(xiàng)目審批決策系統(tǒng)、財(cái)政資金配置部門(mén)、建設(shè)工程監(jiān)管機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)以及社會(huì)服務(wù)管理系統(tǒng)等多個(gè)維度。PPP項(xiàng)目的實(shí)施既需要跨職能部門(mén)間的平行協(xié)調(diào)配合，也涉及行政體系內(nèi)部依托層級(jí)行政命令的垂直聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在中國(guó)特色PPP實(shí)踐過(guò)程中，我國(guó)政府出現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1.政府掌握大量資源，管理權(quán)限大

在中國(guó)，大量資源掌握在政府手中。除土地山林、水電礦產(chǎn)等國(guó)有自然資源外，政府還掌握著醫(yī)院、學(xué)校、城市道路、信息等公共資源。因此，政府的公共服務(wù)范圍很大，相伴而來(lái)的，配套職能責(zé)任大。一方面政府需根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行資源管理，另一方面需為老百姓的生活提供配套服務(wù)。

從PPP參與主體的職能定位維度審視，政府作為中國(guó)特色PPP范式中公共利益的法定代表方，承擔(dān)項(xiàng)目主導(dǎo)責(zé)任。作為PPP模式的核心引領(lǐng)者，政府承擔(dān)著推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展及實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面進(jìn)步的多維使命。伴隨著國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)入高質(zhì)量實(shí)施階段，PPP模式已系統(tǒng)整合至脫貧攻堅(jiān)、污染防治及可持續(xù)發(fā)展等戰(zhàn)略目標(biāo)，深度融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局，并與鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略形成多維聯(lián)動(dòng)。這種復(fù)合型職能定位客觀上要求其必須具備戰(zhàn)略遠(yuǎn)見(jiàn)和動(dòng)態(tài)決策能力，通過(guò)構(gòu)建系統(tǒng)化的政策響應(yīng)機(jī)制，在全面深化改革進(jìn)程中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的雙重目標(biāo)。具體而言，政府既需要運(yùn)用市場(chǎng)化手段提升公共服務(wù)供給效能，又必須堅(jiān)守公共利益底線，通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與利益共享機(jī)制，確保在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程中實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果的全民共享。這種雙重目標(biāo)導(dǎo)向的治理邏輯，從而客觀上拓展了政府在PPP中的職能邊界。

從PPP項(xiàng)目的付費(fèi)方式看，主要分為兩個(gè)階段。在2023年2月前，PPP項(xiàng)目有政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)模式、可行性缺口補(bǔ)助（ViabilityGapFunding，VGF由政府主導(dǎo)、以“財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策”為主要補(bǔ)貼形式3種付費(fèi)模式。根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目管理庫(kù)，截至2022年末，我國(guó)可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)項(xiàng)目6182個(gè)，占比高達(dá)59.38%，投資額為117314億元，占比高達(dá)69.62%；政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目3649個(gè)，占比35.05%，投資額為35155億元，占比為20.86%；使用者付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目580個(gè)，僅占5.57%，投資額為16028億元16028，僅占9.52%。2023年11月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，要求PPP項(xiàng)目“聚焦使用者付費(fèi)”模式，其余兩種模式將不再適用。今后，將系統(tǒng)構(gòu)建付費(fèi)路徑及實(shí)施框架，確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益可全額覆蓋前期建設(shè)投入及運(yùn)維成本，并產(chǎn)生合理投資回報(bào)，避免因引入PPP模式導(dǎo)致地方政府未來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān)異常增加。政府在嚴(yán)格防控新增隱性負(fù)債、全面遵循現(xiàn)行法規(guī)政策要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)遵循公平性原則，于項(xiàng)目建設(shè)周期內(nèi)對(duì)終端用戶付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目提供必要的財(cái)政資金支持；政府支付僅可依據(jù)規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)支出，嚴(yán)禁以任何形式補(bǔ)貼建設(shè)成本?！俺笆銮樾瓮猓共捎萌笨谘a(bǔ)貼機(jī)制、承諾最低收益保障、可用性付費(fèi)等任何財(cái)政支持方式，規(guī)避使用公共財(cái)政資金直接填補(bǔ)項(xiàng)目全生命周期成本”。

從PPP項(xiàng)目的空間維度分布考察，受區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展梯度差異，加之地方治理模式影響，PPP發(fā)展的推進(jìn)力度呈現(xiàn)著異質(zhì)性特征（徐海燕，2022）。市場(chǎng)化程度較高的東部沿海地區(qū)，已形成涵蓋項(xiàng)目篩選、核準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管及績(jī)效評(píng)估等全周期的成熟運(yùn)作體系；而經(jīng)濟(jì)增速放緩、要素稟賦較弱的地區(qū)，由于項(xiàng)目收益預(yù)期偏低且實(shí)施復(fù)雜度較高，政府普遍面臨市場(chǎng)響應(yīng)不足的困境。為此，主管部門(mén)需構(gòu)建差異化激勵(lì)機(jī)制，具體實(shí)施路徑包括但不限于：優(yōu)化準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系，設(shè)計(jì)收益保障條款，實(shí)施融資利率優(yōu)惠、給予專(zhuān)項(xiàng)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等政策組合，以吸引社會(huì)資本參與。此類(lèi)政策措施客觀上拓展了政府部門(mén)的監(jiān)管職能邊界。

2.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以人民為中心

我國(guó)是由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，“以人民為中心”是黨的根本執(zhí)政理念。西方憲政體系構(gòu)建于立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)“三權(quán)鼎立”的制度框架之上，各權(quán)力主體間形成制衡與博弈機(jī)制，該政治架構(gòu)肇始于資產(chǎn)階級(jí)革命進(jìn)程，本質(zhì)服務(wù)于資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部不同利益集團(tuán)間的利益協(xié)調(diào)與權(quán)力制約需求，以旨在維系其階級(jí)統(tǒng)治秩序。我國(guó)確立人民代表大會(huì)制度作為根本政治制度，國(guó)家權(quán)力由全國(guó)人大及其常委會(huì)集中行使。在此架構(gòu)下，權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)、監(jiān)察體系、司法及檢察系統(tǒng)形成職能分工各有側(cè)重、職權(quán)配置科學(xué)有序的國(guó)家治理體系，各機(jī)構(gòu)雖職能定位存在差異，但政治原則和施政目標(biāo)始終保持高度統(tǒng)一，均遵循黨的全面領(lǐng)導(dǎo)根本原則，嚴(yán)格依照法定權(quán)限與程序規(guī)范行使職權(quán)，將實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益作為治理實(shí)踐的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。此種制度設(shè)計(jì)既有效防范權(quán)力過(guò)度集中風(fēng)險(xiǎn)，又確保有利于各治理主體依法獨(dú)立行使職權(quán)、各負(fù)其責(zé)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成治理效能最大化機(jī)制，保障國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)高效推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢(shì)。

因此，中國(guó)特色PPP的落地，從決策、執(zhí)行到操作也都遵循“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以人民為中心”的主線不動(dòng)搖。決策層面，遵循黨中央、國(guó)務(wù)院的重大部署決策，從2014年開(kāi)始推廣PPP，于2016年的政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)PPP，到2022中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議習(xí)近平總書(shū)記提出“要推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行，引導(dǎo)社會(huì)資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)”，可以發(fā)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)在不斷完善。執(zhí)行層面，從中央部委到地方政府，通力合作，層層審核。操作層面，不同于國(guó)際上社會(huì)資本方和資本方對(duì)半發(fā)起項(xiàng)目，我國(guó)PPP主要由政府發(fā)起。充分說(shuō)明我國(guó)是人民主場(chǎng)，而非國(guó)外的資本主場(chǎng)。同時(shí)，中國(guó)特色PPP的具體項(xiàng)目發(fā)起全都跟隨國(guó)家五年規(guī)劃，服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略。此外，項(xiàng)目公司都有黨組織，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

作為一種創(chuàng)新性的公共服務(wù)市場(chǎng)供給機(jī)制，PPP模式的核心訴求在于優(yōu)化公共資源配置效率，其本質(zhì)屬性是通過(guò)構(gòu)建政府與社會(huì)資本的協(xié)同治理框架，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的最大化。該模式以民生需求為導(dǎo)向，突出公共服務(wù)的普惠性和實(shí)用性特征，深刻體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義治理體系中“以人民為中心”的價(jià)值導(dǎo)向。優(yōu)先解決群眾急難愁盼的事，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目，美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目等；地方政府為民辦實(shí)事，多地政府年初規(guī)劃年內(nèi)完成“十件大事”。聚焦公共服務(wù)供需，適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)增長(zhǎng)，改善民生。我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾（陳碩穎，楊揚(yáng)，2018）?；A(chǔ)設(shè)施是公共服務(wù)的載體，PPP解決了傳統(tǒng)公共服務(wù)領(lǐng)域存在的資源投入與產(chǎn)出效益失衡、服務(wù)供給結(jié)構(gòu)單一化、運(yùn)營(yíng)管理碎片化以及公眾監(jiān)督渠道不暢等系統(tǒng)性挑戰(zhàn)，為破解公共服務(wù)領(lǐng)域“質(zhì)效雙升”難題提供了可行路徑。

（二）社會(huì)資本的規(guī)模更龐大

PPP模式中的第二個(gè)“P”對(duì)應(yīng)英文“Private”，通常譯作“私人部門(mén)”、“民間資本”等表述，我國(guó)將其意譯為“社會(huì)資本”體現(xiàn)了概念涵蓋度的寬廣?！吧鐣?huì)資本”術(shù)語(yǔ)由來(lái)已久，主流闡釋包含五大維度，其一指社會(huì)群體掌握的顯性與隱性資源總合，即人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；其二強(qiáng)調(diào)個(gè)體擁有的社會(huì)資源架構(gòu)；其三主張社會(huì)資本是嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)中可被目的性行動(dòng)調(diào)動(dòng)的資源儲(chǔ)備；其四認(rèn)為其核心要素是存在于社會(huì)結(jié)構(gòu)中的信任紐帶；其五則是本研究所關(guān)注的定義，也是中國(guó)情境下的PPP模式制度的特征，這一特征構(gòu)成了其與西方傳統(tǒng)PPP實(shí)踐的本質(zhì)差異。在制度設(shè)計(jì)層面，我國(guó)明確將“市場(chǎng)準(zhǔn)入開(kāi)放性”作為PPP模式的核心原則，規(guī)定凡在中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法注冊(cè)的企業(yè)主體，無(wú)論其所有制性質(zhì)歸屬，均享有平等參與PPP項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的法定權(quán)利，也即社會(huì)資本是各種類(lèi)型的所有制企業(yè)（陳碩穎，楊揚(yáng)，2018）。2014年，發(fā)改委頒布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》指出：社會(huì)資本的主體“應(yīng)是符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體”。但本級(jí)人民政府所屬政府融資平臺(tái)及其控股的其他國(guó)有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本參與本級(jí)政府管轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。

1.國(guó)有資本為主，私有資本為輔

我國(guó)是以公有制為主的經(jīng)濟(jì)制度，國(guó)有企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域占據(jù)著主導(dǎo)地位，因而PPP實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)占據(jù)合作比例較大，這與西方資本主義國(guó)家完全不同。PPP項(xiàng)目較強(qiáng)的公共屬性和較大的投資規(guī)模決定其會(huì)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，因此地方政府往往傾向于交給“更靠譜”的國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)。首先，本級(jí)國(guó)有企業(yè)具備在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)；此外，本級(jí)國(guó)有企業(yè)基于與當(dāng)?shù)卣恼位A(chǔ)，具備一定協(xié)調(diào)溝通的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)對(duì)本地重大項(xiàng)目具備較高的社會(huì)責(zé)任感；同時(shí)，一些擁有土地、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等資產(chǎn)的本地國(guó)有企業(yè)資信等級(jí)相對(duì)較高，又與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)聯(lián)系較多，在項(xiàng)目融資方面具備一定優(yōu)勢(shì)。因此，在PPP項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試尋找社會(huì)資本投資人時(shí)，本級(jí)國(guó)有企業(yè)的參與帶來(lái)的這些優(yōu)勢(shì)對(duì)吸引其他社會(huì)資本起到非常大的推動(dòng)作用。尤其對(duì)于一些經(jīng)營(yíng)性不強(qiáng)、項(xiàng)目本身吸引力不足的項(xiàng)目，實(shí)踐證明，這樣的模式更容易促進(jìn)項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本的雙贏。

2.國(guó)有資本承擔(dān)部分社會(huì)責(zé)任

在理論辨析層面，“社會(huì)資本“這一概念在公共治理語(yǔ)境中還有另外一層含義，其核心內(nèi)涵不僅限于資本屬性的界定，更強(qiáng)調(diào)參與主體應(yīng)具備公共責(zé)任擔(dān)當(dāng)，即要求在商業(yè)邏輯之外，同步踐行社會(huì)效益的價(jià)值追求。這種雙重目標(biāo)導(dǎo)向的資本屬性，與單純以利潤(rùn)最大化為行動(dòng)綱領(lǐng)的商業(yè)資本形成鮮明對(duì)比。后者因缺乏公共價(jià)值考量，在參與政府主導(dǎo)的公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，極易產(chǎn)生目標(biāo)函數(shù)的根本性沖突。當(dāng)資本逐利性超越公共服務(wù)公益性時(shí)，這種價(jià)值導(dǎo)向的錯(cuò)位將嚴(yán)重削弱合作基礎(chǔ)，導(dǎo)致項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)的指數(shù)級(jí)上升，最終造成合作關(guān)系的破裂和項(xiàng)目實(shí)施的失敗。這種理論辨析為理解不同性質(zhì)資本在PPP模式中的適配性提供了重要分析框架。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的一大特點(diǎn)即是有較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感。因此，在第二個(gè)“P“的對(duì)象和內(nèi)涵上在我國(guó)都有創(chuàng)新，沒(méi)有機(jī)械照搬國(guó)外的做法（劉尚希，2019）。

（三）合作空間更廣泛

PPP理論體系的三個(gè)核心支柱中，伙伴關(guān)系（Partnership）作為制度設(shè)計(jì)的中樞環(huán)節(jié)，在中西方治理實(shí)踐中呈現(xiàn)出顯著差異。西方國(guó)家的制度建構(gòu)遵循“小政府“原則，通過(guò)限制行政權(quán)力邊界、重構(gòu)政府職能定位，形成了資源配置導(dǎo)向的“有限政府“模式。這種治理范式將政府角色限定在宏觀調(diào)控與市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，體現(xiàn)了新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論主張。而中國(guó)基于獨(dú)特的文化基因、發(fā)展路徑和制度優(yōu)勢(shì)在PPP模式本土化過(guò)程中進(jìn)行了創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。在當(dāng)前制度競(jìng)爭(zhēng)與意識(shí)形態(tài)博弈加劇的國(guó)際背景下，我國(guó)通過(guò)系統(tǒng)評(píng)估不同治理鞏固的適配性，構(gòu)建了“政黨領(lǐng)導(dǎo)-政府主導(dǎo)-市場(chǎng)協(xié)同”的三維治理框架。這一制度創(chuàng)新不僅實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)供給機(jī)制的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，更在堅(jiān)持公有制主體地位的前提下，完成了政府職能轉(zhuǎn)變與國(guó)家治理現(xiàn)代化的雙重跨越，形成了具有中國(guó)特色的服務(wù)型政府建設(shè)路徑（徐海燕，2022）。

1.合作空間巨大

首先，近幾年，全球經(jīng)濟(jì)低迷，國(guó)內(nèi)需求和出口均內(nèi)生動(dòng)力不足，基建投資成為政府對(duì)沖經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的主要措施。2020年的政府工作報(bào)告對(duì)擴(kuò)大有效投資作出部署，明確提出重點(diǎn)支持“兩新一重”建設(shè)（新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，交通、水利等重大工程建設(shè)），并明確了資金支持、項(xiàng)目推進(jìn)方式、配套舉措等。其中，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合的階段，“新基建”（新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）兼顧短期擴(kuò)大有效需求和長(zhǎng)期擴(kuò)大有效供給，多地相繼發(fā)布了當(dāng)?shù)氐男禄ㄐ袆?dòng)方案，地方新基建按下“加速鍵”。總之，宏觀環(huán)境變化為PPP發(fā)展創(chuàng)造了巨大空間。

其次，在公共服務(wù)供給體系的資本協(xié)同機(jī)制構(gòu)建中，公有資本和私有資本之間的職能配置呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性分異?；诠卜?wù)的特殊屬性，涉及基礎(chǔ)民生保障的非經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，客觀上要求公共部門(mén)發(fā)揮戰(zhàn)略主導(dǎo)作用。政府需依據(jù)區(qū)域發(fā)展特征、人口分布結(jié)構(gòu)等宏觀參數(shù)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，并通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制確保服務(wù)供給的普惠性和公平性。而對(duì)于具有市場(chǎng)屬性的經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，特別是運(yùn)營(yíng)管理環(huán)節(jié)的專(zhuān)業(yè)化要求，私有資本展現(xiàn)出顯著的比較優(yōu)勢(shì)。由于政府作為行政主體在市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)、服務(wù)創(chuàng)新等方面存在專(zhuān)業(yè)壁壘，直接介入容易導(dǎo)致效率損耗和服務(wù)質(zhì)量波動(dòng)?！蛾P(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與?！笆袌?chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股；關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。對(duì)清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，可積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行。”此外，公共服務(wù)項(xiàng)目龐大的資金需求與財(cái)政可持續(xù)性的內(nèi)在矛盾，客觀上要求構(gòu)建多元化的融資體系。這種職能分工的必然性催生了公私資本的合作空間（陳碩穎;楊揚(yáng)，2018）。通過(guò)制度化的協(xié)同框架，既能發(fā)揮公有資本在戰(zhàn)略規(guī)劃和社會(huì)兜底方面的制度優(yōu)勢(shì)，又能充分釋放私有資本在市場(chǎng)效率和技術(shù)創(chuàng)新方面的專(zhuān)業(yè)潛能，最終形成1+1＞2的協(xié)同效應(yīng)。

2.產(chǎn)業(yè)范圍更廣，公共產(chǎn)品邊界更大

作為社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)經(jīng)濟(jì)以市場(chǎng)為主，以宏觀調(diào)控為輔。因此，相比西方，我國(guó)政府掌握大量資源，這不僅意味著在PPP項(xiàng)目中管理權(quán)限大，也意味著我國(guó)PPP項(xiàng)目可涉及產(chǎn)業(yè)更廣，涉獵公共產(chǎn)品與服務(wù)的邊界更大。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)PPP所涉及的公共產(chǎn)品與服務(wù)的邊界已從“典型公共產(chǎn)品”、“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”向“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”延伸（賈康，2022）。

“典型公共產(chǎn)品”作為理論范式的基準(zhǔn)形態(tài)，具有消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性與受益非排他性的雙重特征。以國(guó)防、司法體系等為代表，其供給需滿足全體社會(huì)成員的平等獲取權(quán)，且無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效配置。因此，國(guó)家作為唯一責(zé)任主體，必須建立制度化的保障體制。值得注意的是，在直接管理原則下，政府可通過(guò)政府采購(gòu)機(jī)制引入市場(chǎng)力量，在工程建設(shè)、物資供應(yīng)等輔助性環(huán)節(jié)形成協(xié)作界面，這種“政府主導(dǎo)+市場(chǎng)協(xié)同”的安排既堅(jiān)持了公共屬性又提升了效率水平。

“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”作為理論譜系的過(guò)渡形態(tài)，僅具備非競(jìng)爭(zhēng)性或非排他性的單一特征。是指無(wú)法同時(shí)滿足傳統(tǒng)公共產(chǎn)品定義下的“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”，但具有其中一項(xiàng)特征的物品。在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，其供給為市場(chǎng)化運(yùn)作提供了操作空間。通過(guò)排他性技術(shù)設(shè)置，社會(huì)資本可實(shí)現(xiàn)選擇性供給，配合使用者付費(fèi)機(jī)制形成可持續(xù)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式。這種機(jī)制設(shè)計(jì)有效解決了傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給中的“搭便車(chē)”難題，既提升了服務(wù)效率，又優(yōu)化了公共資源配置。

“權(quán)益－倫理型公共產(chǎn)品”作為中國(guó)特色治理實(shí)踐的創(chuàng)新產(chǎn)物，本質(zhì)上具有私人產(chǎn)品屬性，但基于社會(huì)價(jià)值共識(shí)和政治選擇，被納入政府必保范疇。在醫(yī)療、教育、住房等民生領(lǐng)域，這類(lèi)產(chǎn)品既表現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)性消費(fèi)特征，又通過(guò)法規(guī)確立為均等化服務(wù)的制度性安排。其供給機(jī)制創(chuàng)新體現(xiàn)在政府與市場(chǎng)主體的合作模式中，通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)形成協(xié)同治理框架。這種制度創(chuàng)新不僅回應(yīng)了公共服務(wù)需求升級(jí)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，更為PPP模式創(chuàng)新提供了實(shí)踐載體，典型如公立醫(yī)院的“重整—運(yùn)營(yíng)—移交”（Retrofit-Operate-Transfer，ROT）模式改革和保障性住房的政企共建機(jī)制建設(shè)等。

3.評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)先國(guó)際

如圖2所示，我國(guó)在整個(gè)PPP項(xiàng)目生命周期中，通過(guò)事前、事中、事后評(píng)價(jià)，判斷項(xiàng)目成本收益、是否合規(guī)、該何時(shí)移交等。具體而言，中國(guó)率先提出在“項(xiàng)目識(shí)別階段”，需進(jìn)行的“物有所值評(píng)價(jià)（ValueforMoney，VFM）”和“財(cái)政承受能力論證”。自此，“物有所值”和“財(cái)政承受能力”論證已成為核心的質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)。聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)通過(guò)修訂立法指南將這兩項(xiàng)原則確立為項(xiàng)目實(shí)施的前置性制度約束，要求成員國(guó)建立規(guī)范化的評(píng)估體系。具體而言，項(xiàng)目實(shí)施前必須完成物有所值評(píng)價(jià)，財(cái)政承受能力論證，初步實(shí)施方案（以下簡(jiǎn)稱“兩評(píng)一案”）的三重論證程序，并經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)的技術(shù)審查與地方政府的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，需構(gòu)建項(xiàng)目全生命周期的支出責(zé)任監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)可能突破10%承受閾值的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)實(shí)施預(yù)警管控。這種制度設(shè)計(jì)形成了雙重約束框架：既通過(guò)量化指標(biāo)確保公共資源配置效率，又通過(guò)硬性約束規(guī)避地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于未通過(guò)規(guī)范性評(píng)估或試圖規(guī)避財(cái)政約束的項(xiàng)目，將依法排除在PPP適用范圍之外，從而形成“質(zhì)量門(mén)檻-過(guò)程監(jiān)管-風(fēng)險(xiǎn)防控”的閉環(huán)管理體系。同時(shí)，落實(shí)誠(chéng)信履約，將項(xiàng)目支出依法納入預(yù)算管理，增強(qiáng)投資信心，保障PPP長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

4.合同范本不同

在PPP合同治理的國(guó)際實(shí)踐中，英美法系國(guó)家建立了較為完善的標(biāo)準(zhǔn)化合同框架。以英國(guó)《PFI合同規(guī)范化（第四版）》和澳大利亞的《合同管理指南》（黃騰等，2009）為代表，這些規(guī)范文件通過(guò)系統(tǒng)化的條款設(shè)計(jì)，構(gòu)建了覆蓋合同履行全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。具體而言，服務(wù)交付時(shí)間延遲、需求變更、法律調(diào)整、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等典型風(fēng)險(xiǎn)情景均預(yù)設(shè)了處理規(guī)則，這種制度設(shè)計(jì)通過(guò)前瞻性的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，有效降低了項(xiàng)目履約過(guò)程中的不確定性，避免了因應(yīng)急決策不當(dāng)導(dǎo)致的項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)。相比之下，我國(guó)雖在市政公用領(lǐng)域推出了系列特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本，如《城市供水特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》、《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議示范文本》、《城市生活垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》、《城鎮(zhèn)供熱特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》等，在定價(jià)機(jī)制、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管程序及部分風(fēng)險(xiǎn)分配方面形成了基礎(chǔ)框架，但條款設(shè)計(jì)仍存在精細(xì)化不足的問(wèn)題。而國(guó)家發(fā)展改革委于2014年12月發(fā)布的《PPP合同通用指南》從醞釀到正式發(fā)布略顯倉(cāng)促，而且只是一個(gè)大綱，缺乏可操作性，也可能影響相關(guān)文件的前后連貫性；財(cái)政部幾乎同時(shí)發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》對(duì)各項(xiàng)要點(diǎn)有進(jìn)一步的細(xì)化和補(bǔ)充，操作性更強(qiáng)。這種制度差異既反映了不同法律體系下PPP治理的演進(jìn)階段特征，也凸顯了我國(guó)未來(lái)在合同規(guī)范化建設(shè)中需要強(qiáng)化的方向，即通過(guò)細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)情景預(yù)設(shè)、完善動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制等路徑，提升合同體系的適應(yīng)性和韌性。

5.監(jiān)管辦法不同

在PPP監(jiān)管框架的國(guó)際實(shí)踐中，英國(guó)、澳大利亞及中國(guó)香港地區(qū)均構(gòu)建了雙軌監(jiān)管體系，涵蓋市場(chǎng)準(zhǔn)入階段的資質(zhì)審查與運(yùn)營(yíng)階段的合規(guī)監(jiān)管。以英國(guó)2001年《公私合營(yíng)指南》為例，其招投標(biāo)監(jiān)管制度強(qiáng)調(diào)對(duì)投標(biāo)人財(cái)務(wù)實(shí)力、專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、管理能力的多維評(píng)估，并對(duì)監(jiān)管主體責(zé)任、實(shí)施程序、成本分擔(dān)及信息要件等關(guān)鍵要素作出制度化安排，形成具有操作性的監(jiān)管治理框架；在選定投標(biāo)者和定標(biāo)階段之間仍然需要滿足強(qiáng)制的產(chǎn)出（服務(wù)）要求、實(shí)現(xiàn)物有所值、同意合同的主要條款以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、可靠的財(cái)務(wù)來(lái)源（不需要政府提供相應(yīng)的擔(dān)保）、聯(lián)合體是一個(gè)統(tǒng)一整體等條件。

在運(yùn)營(yíng)階段的監(jiān)管，英國(guó)也有兩部主要的文件：《運(yùn)營(yíng)任務(wù)指南2之項(xiàng)目移交指南》和《PFI合同規(guī)范化（第四版）》，提出應(yīng)對(duì)價(jià)格、服務(wù)水平、客服幫助平臺(tái)、里程碑事件進(jìn)行監(jiān)管，并對(duì)如何明確監(jiān)管的責(zé)任、誰(shuí)進(jìn)行監(jiān)管、什么時(shí)候進(jìn)行監(jiān)管、誰(shuí)為監(jiān)管付錢(qián)、監(jiān)管需要注意哪些信息等均做了詳細(xì)的論述。

相比之下，我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體系存在顯著的結(jié)構(gòu)性差異。在招投標(biāo)階段，PPP項(xiàng)目未建立PPP的專(zhuān)項(xiàng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致市場(chǎng)篩選機(jī)制缺失；在運(yùn)營(yíng)監(jiān)管環(huán)節(jié)，雖提出價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量評(píng)價(jià)與違法追責(zé)等原則性要求，但缺乏實(shí)施細(xì)則與可操作性規(guī)范。這種制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致監(jiān)管主體不明確、流程不規(guī)范，對(duì)項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)缺乏預(yù)見(jiàn)性安排。

三、中國(guó)特色PPP的特有優(yōu)勢(shì)

（一）產(chǎn)業(yè)興旺與共同富裕

1.促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

推廣PPP是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要抓手。政府通過(guò)PPP機(jī)制向社會(huì)資本開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域，構(gòu)建了多元化的投融資生態(tài)，既拓展了城鄉(xiāng)建設(shè)的資金來(lái)源，也激活了市場(chǎng)主體的參與動(dòng)能。這種機(jī)制創(chuàng)新不僅實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資本的優(yōu)化配置，更通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈整合效應(yīng)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動(dòng)能。值得關(guān)注的是，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)展現(xiàn)出巨大的PPP項(xiàng)目潛力，涵蓋生態(tài)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)、生態(tài)綜合治理、文旅產(chǎn)業(yè)融合等多個(gè)維度。在項(xiàng)目規(guī)劃階段，應(yīng)強(qiáng)化區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源的系統(tǒng)整合與產(chǎn)業(yè)協(xié)同。各地需立足本土產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與資源稟賦，通過(guò)PPP項(xiàng)目的跨界聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展生態(tài)。這種發(fā)展模式通過(guò)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，實(shí)現(xiàn)價(jià)值鏈同步提升。PPP參與鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)，不僅是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)，也可將產(chǎn)業(yè)拉進(jìn)來(lái)做PPP私人資本的現(xiàn)金流，有利于推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，農(nóng)民增收和共同富裕，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。

2.助力共同富裕

PPP模式可以保障鄉(xiāng)村可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的模式，通過(guò)合理的設(shè)計(jì)，聯(lián)動(dòng)資源、資本、產(chǎn)業(yè)和人，既有市場(chǎng)有效行為，又合理兼顧了收益公平的財(cái)富再分配，擴(kuò)大中等收入群體，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。而擴(kuò)大中等收入群體，逐步形成橄欖型分配結(jié)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑。如果中等收入群體在整個(gè)收入結(jié)構(gòu)中占主體，形成兩頭小中間大的“橄欖形”或“紡錘形”分配結(jié)構(gòu)，由于群體間差距小、利益趨同，需要做的調(diào)高和托底的工作少，社會(huì)矛盾較小，有利于社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，橄欖型分配結(jié)構(gòu)有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。當(dāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合等體制機(jī)制障礙逐步破除后，完善財(cái)政收入分配機(jī)制將成為促進(jìn)共同富裕的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這要求建立更合理的利益共享機(jī)制，確保發(fā)展成果惠及更廣泛群體。其中，一次分配做大蛋糕；二次分配講求公平；三次分配追求慈善。

3.加快公共服務(wù)均等化

通過(guò)中央轉(zhuǎn)移支付以及PPP等機(jī)制創(chuàng)新激活社會(huì)資本效能，構(gòu)建了基本公共服務(wù)均等化的雙軌治理框架。該框架針對(duì)城鄉(xiāng)、區(qū)域間公共服務(wù)供給失衡、服務(wù)質(zhì)量有待提高、公眾獲得感不足等民生短板問(wèn)題，建立了兜底性的民生保障機(jī)制；同時(shí)針對(duì)發(fā)展差距引發(fā)的收入分配失衡、社會(huì)階層分化等復(fù)雜矛盾，構(gòu)建了改善民生的提升路徑，形成“保基本、促公平”的治理閉環(huán)。，為實(shí)現(xiàn)共同富裕就會(huì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。如此欠發(fā)達(dá)地區(qū)才能發(fā)展產(chǎn)業(yè)、留住人才，實(shí)現(xiàn)政府資源有效配置，挖掘商業(yè)價(jià)值。

截至2022年底，財(cái)政部PPP項(xiàng)目數(shù)量、投資額和各省GDP分布情況如圖3和圖4所示。從項(xiàng)目金額來(lái)看，西南地區(qū)的項(xiàng)目數(shù)量占比較大。PPP模式的發(fā)展效能與區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施需求強(qiáng)度、政府治理理念及財(cái)政支撐能力存在顯著相關(guān)性。這種制度設(shè)計(jì)既要求地方政府具備前瞻性的項(xiàng)目規(guī)劃能力，也需要建立與市場(chǎng)主體的良性互動(dòng)機(jī)制。西南地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，城鎮(zhèn)化進(jìn)程較緩，傳統(tǒng)的投融資模式已無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)建設(shè)需求，亟需PPP等市場(chǎng)化機(jī)制作為抓手。

從項(xiàng)目數(shù)量來(lái)看，PPP項(xiàng)目數(shù)同GDP未呈現(xiàn)正相關(guān)或負(fù)相關(guān)等線性關(guān)系，但GDP較高的省份如廣東、江蘇的PPP庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量處于中游水平，說(shuō)明PPP在市場(chǎng)下沉，促進(jìn)偏遠(yuǎn)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助力地區(qū)發(fā)展平衡。

根據(jù)圖5可知，截至2022年底財(cái)政部10411個(gè)PPP項(xiàng)目中，總投資額168497.08億元中；省本級(jí)241個(gè)，投資額28669.65億元；市本級(jí)項(xiàng)目2238個(gè)，投資額64756.54億元；縣級(jí)項(xiàng)目7932個(gè)，總投資額75070.89億元，占比最大。即越往下項(xiàng)目越多，再次驗(yàn)證說(shuō)明PPP促進(jìn)地區(qū)發(fā)展平衡，助力共同富裕。

（二）解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力

1.專(zhuān)業(yè)人士干專(zhuān)業(yè)的事

PPP強(qiáng)調(diào)讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，對(duì)設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等具體任務(wù)進(jìn)行分工，發(fā)揮社會(huì)資本的技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)，有利于提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求優(yōu)化特殊目的公司（SpecialPurposeVehicle，SPV）的治理結(jié)構(gòu)，使得SPV能夠?qū)μ峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)切實(shí)負(fù)責(zé)。因我國(guó)PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期出現(xiàn)“重建設(shè)，輕運(yùn)營(yíng)”的問(wèn)題，目前，各地紛紛出現(xiàn)聯(lián)合體、混合所有制更容易中標(biāo)，單獨(dú)的建設(shè)公司難中標(biāo)的傾向，致力于尋找專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，充分挖掘PPP項(xiàng)目建后運(yùn)營(yíng)價(jià)值，社會(huì)分工更細(xì)。

2.更好發(fā)揮政府作用

中國(guó)特色PPP更好地發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)政府治理體系與能力的現(xiàn)代化，到2050年，全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。政府應(yīng)“有所不為，而后可以有為”。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展離不開(kāi)政府的作用，但政府的作用也不是萬(wàn)能的。政府只有敢于放權(quán)、善于放權(quán)，才能更好發(fā)揮自身的作用。各級(jí)政府要堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持新發(fā)展理念，圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)政府職能深刻轉(zhuǎn)變，最大限度減少對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大限度減少對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，最大限度減少對(duì)微觀事務(wù)的管理，把不該由政府管理的事項(xiàng)交給市場(chǎng)和社會(huì)，集中力量管理該由政府管理的事項(xiàng)，全面提高政府效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。正如黨的二十大提出的，“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力“。其次，中國(guó)特色PPP促進(jìn)了政府定義市場(chǎng)邊界。在PPP治理范式下，政府角色發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。通過(guò)重塑政企權(quán)責(zé)邊界，政府從傳統(tǒng)的投資建設(shè)者轉(zhuǎn)型為公共利益的守護(hù)者。這種角色重構(gòu)體現(xiàn)在三個(gè)維度：其一，聚焦項(xiàng)目決策、社會(huì)資本方選擇等前端環(huán)節(jié)；其二，強(qiáng)化合同全生命周期管理、績(jī)效考核等過(guò)程監(jiān)管；其三，通過(guò)制度化的監(jiān)管機(jī)制提升治理效能。這種職能轉(zhuǎn)型不僅優(yōu)化了資源配置效率，更通過(guò)治理能力建設(shè)推動(dòng)了政府現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（三）維護(hù)社會(huì)公平正義

1.政府帶頭履信守約

PPP強(qiáng)調(diào)契約精神，對(duì)政府約束更嚴(yán)，每一步都要求合規(guī)。同時(shí)實(shí)行事后追責(zé)制度。同其余方式相比，加強(qiáng)了監(jiān)督管理。2022年11月的財(cái)金119號(hào)文特別強(qiáng)調(diào)了要“強(qiáng)化項(xiàng)目履約管理。政府和社會(huì)資本雙方應(yīng)切實(shí)增強(qiáng)誠(chéng)信守約意識(shí)，依法依規(guī)履行合同義務(wù)”；且“政府方應(yīng)帶頭誠(chéng)信履約，維護(hù)良好營(yíng)商環(huán)境，不得以拖延竣工驗(yàn)收時(shí)間、延遲績(jī)效考核等方式，拖欠政府付費(fèi)”。

推廣PPP不僅是加快政府職能轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)性改革，更是提升國(guó)家治理能力的重要路徑。標(biāo)準(zhǔn)化PPP機(jī)制通過(guò)有機(jī)地結(jié)合政府的發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管與公共服務(wù)職能，充分發(fā)揮社會(huì)資本的管理優(yōu)勢(shì)和技術(shù)創(chuàng)新能力，有效減少行政權(quán)力對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)度干預(yù)。這種制度創(chuàng)新在提高公共服務(wù)供給效率的同時(shí)，構(gòu)建了政府與社會(huì)資本平等合作、透明運(yùn)作的新型治理框架。

2.打破壟斷，降低民間資本進(jìn)入門(mén)檻

黨的二十大報(bào)告要求，“構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，深化要素市場(chǎng)化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系”。中國(guó)特色PPP很好地響應(yīng)了習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的要求。民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域的“旋轉(zhuǎn)門(mén)”、“玻璃門(mén)”、“隱形門(mén)”、“卷簾門(mén)”以及地方保護(hù)被打破。民間資本借助PPP模式實(shí)現(xiàn)深度參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在制度實(shí)施層面，必須嚴(yán)格遵循市場(chǎng)準(zhǔn)入公平原則。各類(lèi)公開(kāi)招標(biāo)活動(dòng)應(yīng)杜絕以企業(yè)所有制性質(zhì)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)等名義設(shè)置歧視性條款，確保不同所有制主體享有平等的市場(chǎng)參與機(jī)會(huì)。這種制度設(shè)計(jì)既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治化要求，也是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要體現(xiàn)。切實(shí)解決民企與國(guó)企公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，招標(biāo)中非公有制的歧視問(wèn)題。優(yōu)化民資營(yíng)商環(huán)境，深化“放管服”，確保公平、透明、可預(yù)期，與其他簡(jiǎn)政放權(quán)措施形成組合拳，為擴(kuò)大有效投資拓展更大空間。

（四）推進(jìn)改革開(kāi)放

1.對(duì)內(nèi)深化改革投融資體制與財(cái)政體制、公共服務(wù)供給方式

PPP模式構(gòu)成了深化財(cái)稅體制改革和建設(shè)現(xiàn)代金融體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?，F(xiàn)代財(cái)政制度要求建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，強(qiáng)化中期金融規(guī)劃管理，關(guān)注PPP資產(chǎn)質(zhì)量，全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債。過(guò)去財(cái)政采用年度預(yù)算方式，最多滾動(dòng)5年；而PPP預(yù)算采用項(xiàng)目全生命周期，兩評(píng)一案等方式進(jìn)行預(yù)算，該模型的實(shí)質(zhì)是，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)需要政府實(shí)現(xiàn)了從年度預(yù)算向中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，這不僅提升了資產(chǎn)管理效能，也為建立現(xiàn)代財(cái)政制度提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

2.對(duì)外實(shí)行外資開(kāi)放，推動(dòng)“一帶一路”與ESG

“一帶一路”倡議的深入實(shí)施展現(xiàn)出巨大的經(jīng)濟(jì)外溢效應(yīng)。世界銀行研究數(shù)據(jù)顯示，該戰(zhàn)略將使參與國(guó)貿(mào)易量增長(zhǎng)（二）8%-9.7%，人均實(shí)際收入提升1.2%-3.4%，助力3200萬(wàn)人口擺脫中度貧困狀態(tài)。然而，沿線國(guó)家財(cái)政能力薄弱和債務(wù)水平高企成為制約倡議推進(jìn)的結(jié)構(gòu)性瓶頸。數(shù)據(jù)顯示，約25%的沿線國(guó)家已面臨較高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，部分國(guó)家中長(zhǎng)期財(cái)政脆弱性持續(xù)加劇，這既影響基礎(chǔ)設(shè)施投資能力，也為國(guó)際輿論提供了“債務(wù)陷阱論”等質(zhì)疑空間。中國(guó)特色PPP模式為此提供了創(chuàng)新解決方案。通過(guò)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的國(guó)際化合作機(jī)制，有效吸引全球私人資本參與“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資這種機(jī)制創(chuàng)新不僅緩解了東道國(guó)財(cái)政壓力，更通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作提升了項(xiàng)目可持續(xù)性和國(guó)際認(rèn)可度，為破解發(fā)展瓶頸、深化國(guó)際合作提供了中國(guó)智慧。

財(cái)金〔2020〕13號(hào)文第二章節(jié)《PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)管理》中提到：“績(jī)效目標(biāo)應(yīng)符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，與當(dāng)?shù)刎?cái)政收支狀況相適應(yīng)，以結(jié)果為導(dǎo)向，反映項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)，體現(xiàn)環(huán)境-社會(huì)-公司治理責(zé)任（ESG）理念”。ESG，即環(huán)境、社會(huì)和公司治理。ESG指標(biāo)與PPP模式相契合，這為我國(guó)PPP模式未來(lái)的發(fā)展提供更多可能性。

四、中國(guó)特色PPP的現(xiàn)存痛點(diǎn)

（一）法律適用不明晰、部門(mén)職責(zé)分工不清

1.法律關(guān)系復(fù)雜性

PPP項(xiàng)目全生命周期涉及多領(lǐng)域法律交叉，現(xiàn)行規(guī)章對(duì)產(chǎn)權(quán)歸屬、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等核心問(wèn)題缺乏統(tǒng)一規(guī)定（王守清;劉婷，2016）。

2.立法沖突性

PPP的特殊性要求專(zhuān)門(mén)性條款，部委制定的規(guī)章、政策法律效力層級(jí)較低，與上位法存在沖突風(fēng)險(xiǎn)，易被國(guó)際資本視為政治風(fēng)險(xiǎn)。

3.監(jiān)管職責(zé)碎片化

國(guó)務(wù)院各主管部門(mén)從行業(yè)管理角度出臺(tái)的規(guī)范文件缺乏系統(tǒng)整合，形成“政策孤島”，削弱制度執(zhí)行力。

4.術(shù)語(yǔ)體系混亂

對(duì)PPP項(xiàng)目的多元稱謂，如BOT、特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等，對(duì)PPP項(xiàng)目的稱造成法律適用困惑，形成制度性交易成本。

5.各地方政府頒布的規(guī)章之間也存在較大的差別

對(duì)中央的法律法規(guī)構(gòu)成了挑戰(zhàn)和威脅，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)制度不統(tǒng)一和不公平的現(xiàn)象。PPP模式的成功依賴于公私部門(mén)之間的長(zhǎng)期合作，政府法規(guī)政策的穩(wěn)定性、透明度是保障健康合作關(guān)系的基礎(chǔ)。制定針對(duì)PPP的高位階的統(tǒng)一立法，建立全國(guó)性的PPP機(jī)構(gòu)很有必要。

（二）國(guó)有制企業(yè)更容易中標(biāo)

在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，盡管政策明確倡導(dǎo)多元所有制參與如2015年的國(guó)辦發(fā)42號(hào)文提出，要鼓勵(lì)“國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)”積極參與提供公共服務(wù)。2019年的財(cái)金10號(hào)文更明確了政府要向“民營(yíng)企業(yè)”推介信用良好、收益穩(wěn)定的公共服務(wù)項(xiàng)目，并在同等條件下對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目給予優(yōu)先支持的政策，但實(shí)踐層面仍存在顯著偏差：

受制于PPP項(xiàng)目本身具有規(guī)模大、資金沉淀性強(qiáng)、回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，政府偏好與信用等級(jí)高的國(guó)企、央企合作。2019年非公企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目?jī)H占39.7%，成交額占比21.9%。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)企、央企的信用依賴導(dǎo)致非公企業(yè)面臨融資歧視，其加權(quán)平均融資成本高出國(guó)企2-3個(gè)百分點(diǎn)，抑制市場(chǎng)活力。此外，由于PPP項(xiàng)目在2014年后集中開(kāi)展，一些地方政府官員對(duì)操作流程往往是一知半解，摸著石頭過(guò)河。且PPP項(xiàng)目帶有融資性質(zhì)，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更受推崇，而這些地區(qū)的政府官員往往對(duì)PPP知之甚少，希望企業(yè)提供PPP一攬子解決方案，甚至包括實(shí)施方案的編制。由于國(guó)有企業(yè)同屬體制內(nèi)，在與政府溝通上具有天然優(yōu)勢(shì)，也能為政府減輕因項(xiàng)目執(zhí)行不力而產(chǎn)生的責(zé)任，自然成為首選。因此。非公所有制成分的項(xiàng)目公司普遍遭遇融資難、融資貴問(wèn)題，這在一定程度上影響了PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)化發(fā)展（徐海燕，2022）。

（三）國(guó)有資本固有責(zé)任機(jī)制不夠完善

在實(shí)際參與PPP項(xiàng)目時(shí)社會(huì)責(zé)任缺失的案例時(shí)有發(fā)生，這是由于國(guó)有資本固有責(zé)任機(jī)制不夠完善，無(wú)法改變國(guó)有企業(yè)委托代理關(guān)系。全民所有的產(chǎn)權(quán)屬性導(dǎo)致所有權(quán)主體虛置，個(gè)體監(jiān)督權(quán)難以有效行使。政府通過(guò)行政委派方式配置經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成多層委托代理關(guān)系。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，這種機(jī)制易滋生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇（陳贇，2020）。國(guó)有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，國(guó)有企業(yè)管理就形成了十分復(fù)雜的利益體系。為此國(guó)資委發(fā)布《關(guān)于國(guó)有企業(yè)更好履行社會(huì)責(zé)任的指導(dǎo)意見(jiàn)》，然而目前成效不大。

（四）“新官不理舊賬”

所謂“新官不理舊賬”，是指同級(jí)的新一屆政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員5年一屆更替后，不承認(rèn)上一屆政府和領(lǐng)導(dǎo)人員對(duì)公民和市場(chǎng)主體作出的合同、承諾、債務(wù)等行為。而PPP項(xiàng)目履約環(huán)境易受行政體制變動(dòng)影響，包括受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)改革或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人更替等的不確定性影響。這些年，在地方治理中，“新官不理舊賬”還時(shí)有發(fā)生，5年任期致使地方官員對(duì)PPP項(xiàng)目規(guī)劃不長(zhǎng)遠(yuǎn)，極易沖動(dòng)承諾，加之我國(guó)體制下，地方政府對(duì)長(zhǎng)期債務(wù)與自有資金的壓力遠(yuǎn)小于西方，更易出現(xiàn)過(guò)快過(guò)高規(guī)劃項(xiàng)目規(guī)模，超出10%財(cái)承紅線，形成隱性債務(wù)，造成遠(yuǎn)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。不僅削弱社會(huì)資本投資信心，增加風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)要求，導(dǎo)致已簽約項(xiàng)目面臨履約風(fēng)險(xiǎn)，損害公眾利益，極大地?fù)p害政府的公信力，消解政策連續(xù)性預(yù)期，累積社會(huì)矛盾，可能誘發(fā)群體性事件。

（五）重資金，重建設(shè)，輕運(yùn)營(yíng)

作為突破傳統(tǒng)融資模式的新型治理工具，PPP機(jī)制構(gòu)建起涵蓋項(xiàng)目策劃、資本籌措、工程建設(shè)及長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)的全周期管理框架。其典型特征在于10-30年的超長(zhǎng)合作周期，其中施工期僅占項(xiàng)目總時(shí)長(zhǎng)的10%-20%，而運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段作為全生命周期的核心保障模塊，直接影響服務(wù)供給的持續(xù)性與質(zhì)量穩(wěn)定性。這種階段結(jié)構(gòu)的特殊性要求，必須通過(guò)專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)主體介入形成治理支撐——這正是歐美國(guó)家將運(yùn)營(yíng)方案論證作為PPP項(xiàng)目立項(xiàng)前置條件的制度邏輯，也是保障基礎(chǔ)設(shè)施百年品質(zhì)的關(guān)鍵機(jī)制設(shè)計(jì)。然而，在我國(guó)PPP發(fā)展的較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，尤其是新建PPP項(xiàng)目中，施工企業(yè)或施工企業(yè)作為牽頭方組成的聯(lián)合體占據(jù)了絕對(duì)主導(dǎo)地位，出現(xiàn)這種情況的原因及帶來(lái)的主要問(wèn)題有：

1.政府設(shè)置的施工資質(zhì)要求限制了其他社會(huì)資本方的參與

目前在政府招標(biāo)采購(gòu)選擇社會(huì)資本的環(huán)節(jié)中，由于一些地方政府對(duì)于社會(huì)資本的認(rèn)識(shí)不到位，簡(jiǎn)單將社會(huì)資本等同于施工企業(yè)或施工企業(yè)牽頭的聯(lián)合體，使得新建PPP項(xiàng)目在社會(huì)資本選擇過(guò)程中，相當(dāng)多的PPP項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本的資質(zhì)條件設(shè)置了施工資質(zhì)的硬性要求，且很多新建項(xiàng)目不允許聯(lián)合體參與或要求社會(huì)資本牽頭方要由施工企業(yè)擔(dān)任，這極大限制了其他社會(huì)資本方參與新建PPP項(xiàng)目。

2.施工企業(yè)PPP項(xiàng)目全生命周期管理能力不足

PPP模式對(duì)社會(huì)資本方的能力需求具有復(fù)合性特征，除工程施工能力外，更強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全周期的融資方案設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)體系構(gòu)建及風(fēng)險(xiǎn)管控能力。然而，傳統(tǒng)施工企業(yè)往往局限于工程建設(shè)環(huán)節(jié)的價(jià)值獲取，在前期資本運(yùn)作與后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)方面存在專(zhuān)業(yè)壁壘。施工企業(yè)普遍存在資金實(shí)力弱、負(fù)債率高的問(wèn)題，自身融資能力有限，難以承擔(dān)PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期限、大體量的資金需求，導(dǎo)致很多PPP項(xiàng)目因融資難而無(wú)法落地。此外，施工企業(yè)普遍缺乏運(yùn)營(yíng)管理能力，增加了PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)的不可控性。

3.施工企業(yè)在項(xiàng)目初期即鎖定主要收益，削弱了社會(huì)資本和其他參與方的協(xié)作意愿

由于施工企業(yè)普遍存在負(fù)債率高、掛靠較多的情況，其特性決定了施工企業(yè)對(duì)于PPP項(xiàng)目大多只限于參與項(xiàng)目的工程建設(shè)，建完就跑，不參與運(yùn)營(yíng)。而且由于PPP項(xiàng)目周期通常在10年以上、大型施工企業(yè)投資決策流程復(fù)雜等原因，除戰(zhàn)略性項(xiàng)目外，施工企業(yè)很難做到以自有資金投入項(xiàng)目公司的股權(quán)并占據(jù)項(xiàng)目公司的控股地位。大部分新建PPP項(xiàng)目，施工企業(yè)只投入資本金的10%～20%左右。但由于施工企業(yè)作為選中的社會(huì)資本或社會(huì)資本的牽頭方，其往往通過(guò)“明股實(shí)債”等方式尋找資金方組建項(xiàng)目公司，從而控制著項(xiàng)目公司，通過(guò)工程建設(shè)環(huán)節(jié)拿走項(xiàng)目大部分利潤(rùn);并常在項(xiàng)目建設(shè)完成后一段時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)移所持有的項(xiàng)目公司股權(quán)。由此導(dǎo)致資金方或運(yùn)營(yíng)方利潤(rùn)空間非常有限，從而降低了資金方或運(yùn)營(yíng)方參與此類(lèi)項(xiàng)目的積極性。

4.施工企業(yè)通過(guò)外部融資替代資本金投入的模式，不僅延緩了項(xiàng)目落地進(jìn)程，更因金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)偏好差異，導(dǎo)致部分項(xiàng)目陷入資金籌措困境

“十四五”以來(lái)，國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迎來(lái)高峰，各地配套建設(shè)需求大，而地方政府融資能力、運(yùn)營(yíng)能力弱，加之長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)以GDP為核心的政績(jī)考核方式進(jìn)一步加重了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)困境，所以部分地區(qū)地方政府將PPP變成了融資機(jī)制。