案情

某市某鎮(zhèn)沙角村是甜玉米生產(chǎn)和集散基地，甜玉米種植面積達(dá)5.6萬(wàn)畝。由于沒(méi)有深加工的工廠設(shè)備，玉米主要依靠客商收購(gòu)后外銷，村民種植收益受運(yùn)輸、渠道等因素的影響較大。

2024年3月，為解決玉米銷售問(wèn)題，鎮(zhèn)政府爭(zhēng)取了鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助和財(cái)政扶持資金60多萬(wàn)元，計(jì)劃幫扶沙角村引進(jìn)甜玉米粒罐頭、真空軟包裝玉米、鮮榨玉米汁加工項(xiàng)目，預(yù)計(jì)項(xiàng)目實(shí)施將使村集體經(jīng)濟(jì)收入從每年的10萬(wàn)元增加到300萬(wàn)元。

經(jīng)與省農(nóng)業(yè)聯(lián)合大學(xué)成立的綠色食品有限公司多次洽談，項(xiàng)目需要深加工用地50畝、冷藏倉(cāng)儲(chǔ)用地10畝，但沙角村沒(méi)有現(xiàn)成的三產(chǎn)用地服務(wù)項(xiàng)目。為解決項(xiàng)目落地問(wèn)題，鎮(zhèn)政府組織在沙角村周邊摸底后，提出三個(gè)用地方案：一是在該市的特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)入園，二是企業(yè)申請(qǐng)?jiān)O(shè)施農(nóng)用地用于建廠，三是由沙角村申請(qǐng)三產(chǎn)用地出租給企業(yè)使用。

此后，產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、投資促進(jìn)局等部門(mén)對(duì)鎮(zhèn)政府提出的方案進(jìn)行論證，對(duì)用地方式提出不同意見(jiàn)，沒(méi)有形成切實(shí)可行的項(xiàng)目用地方案，需要自然資源主管部門(mén)結(jié)合沙角村的村莊規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、集體土地流轉(zhuǎn)等因素，為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府引進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)融合提供項(xiàng)目用地要素保障的有效路徑。

分析

園區(qū)用地、設(shè)施農(nóng)用地、三產(chǎn)用地在用地成本、業(yè)態(tài)限制、政策規(guī)定等方面各有不同，從農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)角度來(lái)看，設(shè)施農(nóng)用地主要用于農(nóng)產(chǎn)品的晾曬、分揀、存儲(chǔ)等臨時(shí)場(chǎng)所，但綠色食品有限公司要做玉米深加工應(yīng)使用建設(shè)用地，其方案不可行。從自然資源主管部門(mén)來(lái)看，農(nóng)產(chǎn)品深加工項(xiàng)目落地，相對(duì)可行的用地方案是使用村集體三產(chǎn)用地，解決沙角村的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目用地問(wèn)題，關(guān)鍵在于抓住村莊規(guī)劃和集體土地流轉(zhuǎn)兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。這也正是沙角村的缺項(xiàng)，需要鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌謀劃。

首先，農(nóng)村的土地資源以集體林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式分散在承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶手中，以家庭為單位分散經(jīng)營(yíng)，規(guī)模過(guò)小，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)發(fā)展鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目面臨無(wú)地可用的問(wèn)題時(shí)，化解土地資源配置結(jié)構(gòu)性不合理狀態(tài)，就要通過(guò)土地流轉(zhuǎn)在局部改變?cè)瓉?lái)分散到戶的經(jīng)營(yíng)模式，將適合發(fā)展鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的土地集中到村集體管理，由村集體進(jìn)行經(jīng)營(yíng)或出租給其他主體經(jīng)營(yíng)，以此來(lái)獲得集體經(jīng)營(yíng)性收入或集體租金收入。值得注意的是，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)不同于城市土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移可以通過(guò)征收、收回、收儲(chǔ)等多種方式實(shí)現(xiàn)，大多數(shù)情形下，村集體沒(méi)有對(duì)土地強(qiáng)制收回的手段。因此，要實(shí)現(xiàn)村集體土地重新優(yōu)化集中配置，就要結(jié)合承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二次延包、小塊并大塊等政策機(jī)遇，預(yù)先將鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目所需用地適當(dāng)調(diào)整，集中到村集體統(tǒng)一管理，解決分散承包經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的土地資源集聚難題。

本案例中，沙角村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)面臨鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目缺少土地資源的難題，又恰逢鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）正在開(kāi)展承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二次延包的試點(diǎn)工作，雖然政策要求延包保持穩(wěn)定，但也允許符合土地被征用、用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)、承包方自愿交回承包地等情形進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。對(duì)政策的具體適用，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)、自然資源主管部門(mén)要對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行指導(dǎo)。

其次，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的落地除了整合土地資源之外，另一個(gè)關(guān)鍵就是村莊規(guī)劃。只有符合村莊規(guī)劃的農(nóng)用地才有可能通過(guò)農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批手續(xù)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，才能變?yōu)橐婪捎玫娜a(chǎn)用地。這是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府需要掌握的土地用途管制邏輯，也是使用建設(shè)用地的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目落地的必經(jīng)之路。然而，村莊規(guī)劃的編制，不僅要兼顧各個(gè)方面的利益關(guān)系，還要籌措村莊規(guī)劃編制補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，需要鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府結(jié)合實(shí)際統(tǒng)籌開(kāi)展。只有能充分了解不同村集體經(jīng)濟(jì)組織的資源、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢(shì)，才能夠通過(guò)村莊規(guī)劃將有效的土地要素資源供給集中于鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效。對(duì)社會(huì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)文化特征等同質(zhì)性高的村莊，可探索以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單元整體推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，降低單個(gè)村莊的規(guī)劃編制費(fèi)用。由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)籌開(kāi)展村莊規(guī)劃編制，引導(dǎo)村黨組織和村民委員會(huì)認(rèn)真研究審議村莊規(guī)劃，有利于通盤(pán)考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地保護(hù)、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)、基層治理等要求，實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)村建設(shè)空間管控向統(tǒng)籌全域空間管控的轉(zhuǎn)變。

本案例中，沙角村尚未編制村莊規(guī)劃，也沒(méi)有足夠現(xiàn)狀建設(shè)用地可用于玉米深加工廠建設(shè)。項(xiàng)目要以三產(chǎn)用地的方式落地，就需要鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府將該村的村莊規(guī)劃列入編制計(jì)劃，明確三產(chǎn)用地落地的位置，以規(guī)劃為依據(jù)推進(jìn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、三產(chǎn)用地供地等審批手續(xù)，確保玉米深加工項(xiàng)目用地依法依規(guī)。

第三，農(nóng)村集體土地不僅承載農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的空間，也是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的要素。村級(jí)產(chǎn)業(yè)要融合構(gòu)建相容共生、互補(bǔ)兼顧、層次遞進(jìn)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目要落地，都離不開(kāi)集體產(chǎn)權(quán)支撐，而“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的集體產(chǎn)權(quán)制度是發(fā)展農(nóng)民股份合作的基礎(chǔ)。要發(fā)展鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目就要理順集體產(chǎn)權(quán)，特別是集體土地的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)三者的關(guān)系。對(duì)土地等資源性資產(chǎn)的有效管理，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。如此，才能在充分尊重承包農(nóng)戶意愿前提下，探索發(fā)展土地股份合作等多種經(jīng)營(yíng)形式。為此，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)需要在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)延包的推進(jìn)工作中加強(qiáng)協(xié)同，穩(wěn)步有序推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰集體產(chǎn)權(quán)歸屬，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制。

本案例中，沙角村正在開(kāi)展承包經(jīng)營(yíng)權(quán)延包工作，需要鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委等統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的需要，通過(guò)調(diào)整該村集體所有土地資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，為項(xiàng)目實(shí)施提供基礎(chǔ)要素保障，而不是脫離實(shí)際機(jī)械執(zhí)行延包政策。

最后，三產(chǎn)用地在農(nóng)村集體用地中的占比較小，農(nóng)村地區(qū)也不可能像工業(yè)園區(qū)一樣發(fā)展大規(guī)模工業(yè)項(xiàng)目，要避免項(xiàng)目失敗造成村集體資源浪費(fèi)，就要參照產(chǎn)業(yè)園區(qū)的成功管理經(jīng)驗(yàn)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織帶著規(guī)劃指標(biāo)、投資強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)類型等項(xiàng)目建設(shè)約束要求與項(xiàng)目業(yè)主進(jìn)行投資洽談。項(xiàng)目合作意向初步達(dá)成后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村集體、項(xiàng)目業(yè)主等三方簽訂招商合作投資協(xié)議，參照自然資源部頒布的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》，對(duì)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目進(jìn)行用地指標(biāo)控制，約定其單位面積利用效率和產(chǎn)出水平，在項(xiàng)目竣工、投產(chǎn)、達(dá)產(chǎn)驗(yàn)收時(shí)，既核定容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重等指標(biāo)是否符合規(guī)范，也核定固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、土地產(chǎn)出率、土地稅收等指標(biāo)是否達(dá)到約定，未達(dá)到要求的，則啟動(dòng)退出機(jī)制，以確保鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目用地的利用效率。

本案例中，鎮(zhèn)政府吸取了引進(jìn)蘑菇深加工項(xiàng)目失敗的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度、退出條件提出明確的要求，但苦于沒(méi)有可參照的案例。自然資源局建議參照國(guó)有土地上工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)范性指標(biāo)和推薦性指標(biāo)，但需要協(xié)議約定認(rèn)可。

綜上來(lái)看，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，在全力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，農(nóng)村建設(shè)迅猛發(fā)展。但在現(xiàn)階段的新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，部分地區(qū)進(jìn)行一二三產(chǎn)融合起點(diǎn)相對(duì)較低，受到資源稟賦以及經(jīng)濟(jì)因素的影響和制約，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目往往難以落地。要克服村集體無(wú)可用土地資源、建設(shè)無(wú)規(guī)劃依據(jù)等難題，需要從土地流轉(zhuǎn)、村莊規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)登記、指標(biāo)管控等方面著手，實(shí)踐中可參考的路徑為：結(jié)合家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制延包試點(diǎn)，以土地流轉(zhuǎn)的方式，對(duì)村集體土地資源進(jìn)行整合，預(yù)留鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目所需用地；統(tǒng)籌開(kāi)展村莊規(guī)劃，將鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目所需用地納入村莊規(guī)劃可建設(shè)范圍，為項(xiàng)目建設(shè)提供規(guī)劃依據(jù)；同步推進(jìn)集體林權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)登記，明晰集體產(chǎn)權(quán)歸屬，為實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)折股量化，發(fā)展農(nóng)民股份合作奠定基礎(chǔ)；參照國(guó)有工業(yè)用地的指標(biāo)體系，明確鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的控制指標(biāo)，管控項(xiàng)目的土地利用效率。這樣一來(lái)，可實(shí)現(xiàn)村集體資源的戰(zhàn)略整合，破解延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈用地難題，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品初加工、倉(cāng)儲(chǔ)、冷鏈等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，進(jìn)而使村集體也能通過(guò)集體資產(chǎn)出租、村集體經(jīng)濟(jì)入股產(chǎn)業(yè)發(fā)展盈利或分紅等方式獲取經(jīng)濟(jì)收入。

本案例中，沙角村在鎮(zhèn)政府及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)支持下，實(shí)現(xiàn)甜玉米深加工項(xiàng)目用地依法依規(guī)落地，圍繞傳統(tǒng)種植優(yōu)勢(shì)發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，貫通訂單種植、食品深加工、物流運(yùn)輸、包裝材料等上下游產(chǎn)業(yè)，提供穩(wěn)定的甜玉米采購(gòu)訂單，村集體獲得穩(wěn)定股權(quán)、租金等收入，村民在獲得股權(quán)收益的基礎(chǔ)上，能夠圍繞甜玉米產(chǎn)業(yè)鏈就業(yè)實(shí)現(xiàn)致富。（作者單位：南寧市自然資源局）