公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用經(jīng)歷了從共享到開放到運(yùn)營(yíng)的過(guò)程，公共數(shù)據(jù)開放模式的內(nèi)在缺陷逐漸顯現(xiàn)，而授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式更加契合數(shù)據(jù)作為新生產(chǎn)要素的資源屬性。國(guó)內(nèi)各地政府正在積極探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的新模式，以期充分挖掘公共數(shù)據(jù)的價(jià)值。

把握公共數(shù)據(jù)的資源屬性

從我國(guó)公共數(shù)據(jù)的相關(guān)政策及法律文件出臺(tái)，可見公共數(shù)據(jù)經(jīng)歷從共享到開放到運(yùn)營(yíng)的過(guò)程。這一歷程源于立法者對(duì)數(shù)據(jù)的資源屬性的認(rèn)識(shí)逐步加深。

公共數(shù)據(jù)的共享、開放可以追溯至2007年左右的政府信息公開，彼時(shí)著重關(guān)注數(shù)據(jù)的信息載體屬性。隨著信息收集、處理和數(shù)據(jù)分析技術(shù)的發(fā)展，“政府信息”這一信息載體逐步成為要素化的公共數(shù)據(jù)，經(jīng)濟(jì)價(jià)值日漸凸顯，相關(guān)的政策和立法目標(biāo)也轉(zhuǎn)向通過(guò)公共數(shù)據(jù)開發(fā)產(chǎn)生價(jià)值，著重關(guān)注大數(shù)據(jù)的資源屬性。此后，隨著“大數(shù)據(jù)”“數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)”等概念的提出和配套政策、法律文件的出臺(tái)，數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)屬性越來(lái)越突出，部分地區(qū)開始出臺(tái)文件規(guī)制公共數(shù)據(jù)開放共享。2019年左右，數(shù)據(jù)正式成為新的生產(chǎn)要素，各地紛紛制定地方數(shù)據(jù)條例，明確區(qū)分在行政服務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間的公共數(shù)據(jù)共享行為與向公眾提供的公共數(shù)據(jù)開放行為。部分地區(qū)對(duì)于公共數(shù)據(jù)進(jìn)行了有償開放的立法嘗試，公共數(shù)據(jù)從共享、開放向運(yùn)營(yíng)發(fā)展。2022年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)二十條”）從中央政策層面提出數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，至此公共數(shù)據(jù)資源屬性正式得到挖掘，且政策和立法上開始探索經(jīng)濟(jì)價(jià)值上的實(shí)現(xiàn)方式，即采用授權(quán)運(yùn)營(yíng)的模式。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度優(yōu)勢(shì)

公共數(shù)據(jù)開放是一項(xiàng)普惠性的數(shù)據(jù)利用政策。然而，在全球范圍內(nèi)，許多國(guó)家的公共數(shù)據(jù)開放工作放慢了腳步，目前一些公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)更新不夠持續(xù)，還面臨著開放形式單一、成果數(shù)量有限、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等問(wèn)題。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式則顯現(xiàn)出一定的制度優(yōu)勢(shì)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式通過(guò)簽訂授權(quán)協(xié)議來(lái)明確雙方權(quán)利和義務(wù)，有效預(yù)防產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議，減少交易成本，有助于減少對(duì)于數(shù)據(jù)共享的顧慮，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)更有效利用和價(jià)值增值。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式對(duì)于緩解地方財(cái)政壓力、激發(fā)政府共享數(shù)據(jù)的主動(dòng)性也具有積極作用，這主要通過(guò)直接和間接兩種途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。直接途徑是指政府通過(guò)向獲得授權(quán)的運(yùn)營(yíng)方收取費(fèi)用，直接增加地方政府的財(cái)政收入。間接途徑則是通過(guò)將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給第三方進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，借助市場(chǎng)機(jī)制挖掘數(shù)據(jù)潛在價(jià)值，推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的繁榮，進(jìn)而通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)地方稅收的增加。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律屬性

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是在公共數(shù)據(jù)無(wú)償開放難以充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的背景下產(chǎn)生的，其有償性可以通過(guò)“受益者負(fù)擔(dān)”原則得到合理化，并可通過(guò)“行政收費(fèi)”的法律路徑實(shí)現(xiàn)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)雖然包含“授權(quán)”這一詞匯，但其與行政許可有著一些區(qū)別。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)涉及政府與運(yùn)營(yíng)主體之間的協(xié)商和合作，通過(guò)簽訂授權(quán)協(xié)議，雙方建立了一種既包含管理與被管理關(guān)系，又融合了公共服務(wù)買賣合作的復(fù)合型關(guān)系。這樣的關(guān)系既有公法的屬性，也有私法的特征。故公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是一個(gè)更為復(fù)雜、涉及多方關(guān)系和法律屬性的合作模式。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)不屬于已有的特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，作為開發(fā)對(duì)象的公共數(shù)據(jù)資源又與傳統(tǒng)的自然資源在性質(zhì)上大相徑庭。在制度的設(shè)計(jì)上可以參考特許經(jīng)營(yíng)的立法框架和實(shí)踐規(guī)則，以確保制度融貫性，同時(shí)應(yīng)綜合考慮公共數(shù)據(jù)資源的特性，以確定合適的授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)體，劃定可授權(quán)數(shù)據(jù)的邊界，明確各參與方的權(quán)利與責(zé)任，設(shè)定授權(quán)的有效期限，以及建立評(píng)價(jià)和退出機(jī)制。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的相關(guān)探索

總體而言，我國(guó)在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域的探索呈現(xiàn)出“先立法、后實(shí)踐”的特點(diǎn)，即通過(guò)總體的立法引導(dǎo)，再由地方政府進(jìn)行具體的實(shí)施和創(chuàng)新。

就公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度設(shè)計(jì)而言，“數(shù)據(jù)二十條”提出推進(jìn)公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)分類分級(jí)確權(quán)授權(quán)使用，建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制。《關(guān)于支持深圳探索創(chuàng)新財(cái)政政策體系與管理體制的實(shí)施意見》積極推進(jìn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理研究，明確支持深圳研究數(shù)據(jù)資源相關(guān)會(huì)計(jì)問(wèn)題，探索試點(diǎn)公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)確權(quán)、估值、管理及市場(chǎng)化利用?！度鎸?duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進(jìn)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)高水平制度型開放總體方案》提出擴(kuò)大政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍，明確獲取和使用公開數(shù)據(jù)方式，發(fā)布開放數(shù)據(jù)集目錄，探索開展公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，鼓勵(lì)開發(fā)以數(shù)據(jù)集為基礎(chǔ)的產(chǎn)品和服務(wù)。盡管中央層面已經(jīng)就公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)提出了原則性指導(dǎo)，但目前尚缺乏具體可操作的實(shí)施細(xì)則。

就授權(quán)的相關(guān)主體而言，2023年印發(fā)的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確要求組建國(guó)家數(shù)據(jù)局，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)管理，將中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室承擔(dān)的協(xié)調(diào)推動(dòng)公共服務(wù)和社會(huì)治理信息化、協(xié)調(diào)促進(jìn)智慧城市建設(shè)、協(xié)調(diào)國(guó)家重要信息資源開發(fā)利用與共享、推動(dòng)信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通等職責(zé)劃入國(guó)家數(shù)據(jù)局。

國(guó)內(nèi)各地對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行了有益的嘗試。如在制度設(shè)計(jì)方面，《上海市數(shù)據(jù)條例》首次在全國(guó)范圍內(nèi)以立法形式正式提出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度；《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》明確允許縣級(jí)及以上人民政府開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)；《四川省數(shù)據(jù)條例》提出公共數(shù)據(jù)按照共享屬性分為無(wú)條件共享、有條件共享、不予共享三類，公共數(shù)據(jù)按照開放屬性分為無(wú)條件開放、有條件開放、不予開放三類；《成都市數(shù)據(jù)條例》提出將公共數(shù)據(jù)作為新型國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給國(guó)有企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。

在授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制方面，各地主要形成了三種模式：一是集中授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，其中較獨(dú)特的是“成都模式”，將公共數(shù)據(jù)作為新型國(guó)有資產(chǎn)，統(tǒng)一授權(quán)給國(guó)有企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，具體操作對(duì)外是成都大數(shù)據(jù)集團(tuán)集中運(yùn)營(yíng)，對(duì)內(nèi)是各數(shù)據(jù)控制部門分散授權(quán)。二是分領(lǐng)域授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，其中北京、上海分別采取不同的治理結(jié)構(gòu)，北京設(shè)立金融、醫(yī)療、交通、空間等領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)專區(qū)，由市政府開展授權(quán)運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)有條件開放和社會(huì)化應(yīng)用；上海構(gòu)建了覆蓋“市—區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”三個(gè)層級(jí)的管理體系，市政府負(fù)責(zé)全市數(shù)字化工作的總體協(xié)調(diào)和解決關(guān)鍵問(wèn)題，區(qū)政府負(fù)責(zé)本區(qū)的數(shù)據(jù)管理工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)推動(dòng)數(shù)據(jù)技術(shù)的落地應(yīng)用，共同協(xié)同推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的增值利用。三是分散授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，通過(guò)制定明確的授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)條件，采用競(jìng)爭(zhēng)性遴選機(jī)制選擇若干家專業(yè)公司進(jìn)行公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)，以激發(fā)市場(chǎng)活力和提高服務(wù)質(zhì)量。其中浙江省采取相對(duì)創(chuàng)新的做法，允許縣（區(qū)）級(jí)政府獨(dú)立開展授權(quán)運(yùn)營(yíng)，在有條件的地區(qū)先行試點(diǎn)，鼓勵(lì)地方政府根據(jù)自身實(shí)際情況，探索出適合當(dāng)?shù)氐氖跈?quán)運(yùn)營(yíng)模式。

對(duì)于公共數(shù)據(jù)資源的高質(zhì)量開發(fā)利用，筆者認(rèn)為，宜盡快明確公共數(shù)據(jù)的概念及界定范圍。由于國(guó)家層面的政策尚未對(duì)公共數(shù)據(jù)提供一個(gè)明確的定義，加之學(xué)術(shù)界也存在一定的討論，公共數(shù)據(jù)的具體范圍仍然是一個(gè)開放且發(fā)展中的問(wèn)題。同時(shí)，目前地方嘗試的集中授權(quán)運(yùn)營(yíng)、分領(lǐng)域授權(quán)運(yùn)營(yíng)、分散授權(quán)運(yùn)營(yíng)三種模式在實(shí)踐中都存在一些短板，國(guó)家級(jí)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制有待構(gòu)建。

（盧穎系上海市第一中級(jí)人民法院民事審判庭副庭長(zhǎng)、三級(jí)高級(jí)法官；張冰玢系上海市第一中級(jí)人民法院民事審判庭法官助理）

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