一、引言

農(nóng)村人居環(huán)境整治提升是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)。2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》。2018年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》。2021年又出臺(tái)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025年）》。2024年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》。政策密集出臺(tái)下，自上而下的行政推動(dòng)成為推動(dòng)工作的重要手段，農(nóng)村人居環(huán)境得到顯著改善，同時(shí)也暴露出一些問題。首先，政府主導(dǎo)推動(dòng)模式下，村民作為受益者參與度低，村集體多為上級(jí)命令執(zhí)行者，村民意愿表達(dá)受限，影響推進(jìn)成效。其次，農(nóng)村人居環(huán)境投人巨大，基層財(cái)政壓力大，有的地方將壓力轉(zhuǎn)至村級(jí)，致使村級(jí)債務(wù)增加。第三，運(yùn)維不足，導(dǎo)致實(shí)際使用效果欠佳。這些問題與農(nóng)村人居環(huán)境提供機(jī)制緊密相關(guān)。該機(jī)制涵蓋資金籌集、使用、組織及長(zhǎng)期維護(hù)等環(huán)節(jié)，通過主體與客體的有機(jī)結(jié)合，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境改善（李全文，2015）。農(nóng)村人居環(huán)境服務(wù)類型多樣，通常由政府、集體、社會(huì)資本、農(nóng)戶等共同供給。實(shí)踐中，江蘇各地借助多元主體提供，有效優(yōu)化了鄉(xiāng)村人居環(huán)境。本文基于文獻(xiàn)梳理，剖析當(dāng)前人居環(huán)境關(guān)鍵問題，深入分析江蘇4個(gè)典型案例，探究不同主體耦合運(yùn)作模式、財(cái)政合理分擔(dān)機(jī)制以及運(yùn)維機(jī)制等問題，進(jìn)而提出針對(duì)性建議。

二、文獻(xiàn)梳理回顧和關(guān)鍵問題分析

（一）如何完善不同提供主體耦合機(jī)制

改善農(nóng)村人居環(huán)境的主體，包括政府、村莊居民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)及其他個(gè)人，提供方式主要有政府提供、市場(chǎng)提供、社區(qū)提供、自愿提供和混合提供（李全文，2015）。過去農(nóng)村人居環(huán)境政府提供不足，準(zhǔn)公共產(chǎn)品類農(nóng)村人居環(huán)境問題，主要通過村民一事一議籌資籌勞與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的投融資方式解決（劉強(qiáng)，2018）。由于建設(shè)運(yùn)行成本大，缺乏穩(wěn)定的支持保障環(huán)境導(dǎo)致盈利預(yù)期不確定，非經(jīng)濟(jì)和制度因素影響社會(huì)資本的進(jìn)入意愿，企業(yè)等社會(huì)資本投入整體較少、覆蓋不高（崔紅志，2022）。農(nóng)民提供積極性不高，支付意愿低（許增巍，2016）。農(nóng)村人居環(huán)境各項(xiàng)工作合適的承擔(dān)主體，與工作內(nèi)容的公共性緊密相關(guān)。純公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供，準(zhǔn)公共產(chǎn)品適合由多元主體協(xié)同提供。鑒于政府、集體、個(gè)人、社會(huì)資本等提供主體的目標(biāo)動(dòng)機(jī)各異，何種耦合運(yùn)作機(jī)制更為有利，不同的人居環(huán)境類型又該如何選擇主體耦合模式，是需要回答的問題。

（二）如何構(gòu)建不同層級(jí)分擔(dān)機(jī)制

“十三五”期間，農(nóng)村污水處理的建設(shè)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)約需1400億元，2020年農(nóng)村生活垃圾處理資金133.7億＼～933.12億元，改廁每年需投入150億＼～500億元（牛坤玉，2019）。朱玲（2019）分析了鄉(xiāng)村廢棄物所需的硬件投資資金籌集和管理體系運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來源?？紤]到我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)力狀況，實(shí)際上許多地區(qū)并不具備支撐農(nóng)村垃圾處理的財(cái)力，支出責(zé)任應(yīng)由上級(jí)政府負(fù)擔(dān)（朱曉沖，2007）。農(nóng)村人居環(huán)境工作資金需求龐大，各級(jí)財(cái)政都反映有壓力。如何完善多元主體和多級(jí)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，值得深人研究。

（三）如何保障運(yùn)行維護(hù)機(jī)制順暢

農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品與服務(wù)長(zhǎng)期存在著供給不足的問題，一方面是由于財(cái)政投資不足，另一方面是在供給機(jī)制上也存在著問題（賈康，2006）。中央政府與地方政府之間的激勵(lì)問題、地方政府與農(nóng)戶之間的博弈行為，導(dǎo)致了農(nóng)村人居環(huán)境規(guī)制失靈（廖衛(wèi)東，2020）。行政壓力導(dǎo)致基層對(duì)自上而下的任務(wù)高度敏感，極力執(zhí)行，但又滿足于完成任務(wù)。具體到農(nóng)村人居環(huán)境整治中，過去由于存在考核指標(biāo)和壓力，導(dǎo)致重建設(shè)、輕管理。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少地區(qū)存在農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)資金不足的情況。如何探索運(yùn)維保障機(jī)制，確保農(nóng)村人居環(huán)境整治提升效果，值得深入研究。

（四）如何發(fā)揮農(nóng)民主體作用

基層政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”（周飛舟，2006）。懸浮政府對(duì)村民的約束力下降，“干部干、村民看”成為當(dāng)前一個(gè)社會(huì)現(xiàn)象（歐陽靜，2010）?；鶎咏M織管理制度是鄉(xiāng)村人居環(huán)境演變的重要驅(qū)動(dòng)力量，基層組織對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)生活的直接干涉減少，農(nóng)村人居破壞性活動(dòng)增加（李伯華，2013）。在行政壓力下，政府為快速完成目標(biāo)任務(wù)，常大包大攬，未引導(dǎo)村民充分理解并主動(dòng)參與。農(nóng)民參與不足，不僅使農(nóng)村人居環(huán)境工作成效大打折扣，還加重了政府負(fù)擔(dān)。例如，改廁工作，戶內(nèi)廁具、廁屋等本屬于農(nóng)民自身事務(wù)，如果政府包辦反而加大了財(cái)政壓力，農(nóng)民也不一定會(huì)滿意。如何提升農(nóng)民參與的自主性，值得深入研究。

三、農(nóng)村人居環(huán)境投入的4個(gè)典型案例

為深入探究上述四個(gè)問題，根據(jù)質(zhì)性案例研究選取規(guī)則，綜合考慮涵蓋不同類型提供主體、主要人居環(huán)境整治任務(wù)以及不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域的方式，選取了江蘇省4個(gè)整治效果相對(duì)較好的案例。村級(jí)層面，蘇南地區(qū)Y村，其以村集體主導(dǎo)組織人居環(huán)境整治；蘇中地區(qū)D村則引入社會(huì)資本參與村莊環(huán)境整治?？h級(jí)層面，蘇北地區(qū)P縣在生活垃圾分類處理方面采取多元參與模式；蘇南地區(qū)D市在農(nóng)村生活污水和改廁一體化處理方面采取PPP模式。本文于2018年、2019年對(duì)所選案例開展實(shí)地調(diào)研，與所在村村干部、農(nóng)戶以及當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)基層干部進(jìn)行面對(duì)面訪談，獲取詳實(shí)的第一手資料。為持續(xù)跟蹤案例發(fā)展，2022年2月，通過電話訪談方式進(jìn)行追蹤，2024年1月到部分案例點(diǎn)進(jìn)行跟蹤，從而全面掌握典型案例中人居環(huán)境工作的最新進(jìn)展情況，為研究提供數(shù)據(jù)支撐（見表1）。

案例1.集體主導(dǎo)組織人居環(huán)境整治模式。Y村地處蘇南，1970年建村，目前村域面積10.5平方千米，戶籍人口1.18萬人，常住人口超過2.5萬人。Y村1993年?duì)款^組建企業(yè)集團(tuán)，通過兩次股改，由“村企合一”向“集體持股、村企合伙”轉(zhuǎn)變。目前，該村通過股權(quán)和村企建立聯(lián)系，Y村持有企業(yè)集團(tuán) 25% 的股份，2023年底村級(jí)集體收入3.35億元。

Y村早在2006年就自籌20億元建設(shè)小鎮(zhèn)，實(shí)施農(nóng)民集中居住，集中居住區(qū)實(shí)行社區(qū)化管理，公共服務(wù)和公共管理事項(xiàng)由政府統(tǒng)一提供。為推進(jìn)人居環(huán)境整治工作，村黨委多次召開會(huì)議，將人力、物力、財(cái)力集中到整治一線。Y村在農(nóng)村人居環(huán)境整治中，一大特色是集體主導(dǎo)下的多方參與。村里通過居民議事會(huì)、樓道議事會(huì)等形式，整合鎮(zhèn)級(jí)政府設(shè)立的景區(qū)辦、城管、愛衛(wèi)辦，以及村里的綠化公司、物業(yè)公司、河道保潔等多方力量，按照職責(zé)開展整治。成立于2014年的村物業(yè)公司每日向社會(huì)匯總通報(bào)整治情況，村聯(lián)合相關(guān)部門對(duì)轄區(qū)環(huán)境整治情況開展日常巡查，村民也可以借助手機(jī)軟件上傳需整治點(diǎn)，后臺(tái)迅速整治反饋。另一大特色是數(shù)字化應(yīng)用。引入的6臺(tái)“水面垃圾自動(dòng)收集器”，高效清理水草、樹葉等常見垃圾，解決傳統(tǒng)人工打撈效率低、難收集細(xì)微顆粒物的難題。生活垃圾處理上，也構(gòu)建起智慧分類監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)混投現(xiàn)象精準(zhǔn)溯源。目前，Y村 99% 的村民已享受到城鎮(zhèn)化的優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境與條件。

案例2.社會(huì)資本參與村莊環(huán)境整治樣板。D村位于蘇中地區(qū)，目前有456戶人家。2017年，為實(shí)施省級(jí)特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)，邀請(qǐng)W公司打造特色田園鄉(xiāng)村樣板。W公司聯(lián)合政府、村集體，通過“政府 + 社會(huì)資本 + 村集體”的創(chuàng)新模式，合資組建旅游發(fā)展公司。W公司投資4500萬，政府平臺(tái)公司投人3500萬，村集體以集體建設(shè)用地作價(jià)540萬入股，政府投入主要用于補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等短板，對(duì)每家每戶污水管網(wǎng)進(jìn)行了全覆蓋式改造，全部進(jìn)入污水集中處理器。W公司主要投資景觀建設(shè)以及村民活動(dòng)中心等單體建筑。公司團(tuán)隊(duì)十幾個(gè)年輕人“扎根”參與村莊建設(shè)。到村后，發(fā)現(xiàn)過去的村規(guī)民約村里幾乎無人知曉，便幫助村里修訂通俗易懂的村規(guī)民約，并通過各種宣傳活動(dòng)，提高農(nóng)民對(duì)庭院屋后環(huán)境保護(hù)的自覺性。村負(fù)責(zé)具體人居環(huán)境工作，經(jīng)村“兩委”討論決定將村莊環(huán)境保潔工作進(jìn)行外包，引入專業(yè)團(tuán)隊(duì)，確保道路清掃、綠化養(yǎng)護(hù)、公共設(shè)施維護(hù)等保潔服務(wù)精細(xì)到位。水體治理上，運(yùn)用現(xiàn)代的水花生打撈機(jī)清理水體浮游物，比傳統(tǒng)手工打撈效率更高，還能在最大程度上保護(hù)水下生物。

案例3．“3個(gè)1”投入生活垃圾分類處理。P縣地處蘇北地區(qū)，農(nóng)村人口約100萬人。借助生活垃圾分類試點(diǎn)縣之機(jī)，在全縣18個(gè)鎮(zhèn)（場(chǎng)）街道全面開展。P縣垃圾分類采取“三分”機(jī)制，由農(nóng)戶將生活垃圾進(jìn)行“初分”，分揀員對(duì)農(nóng)戶分類的垃圾進(jìn)行再次“細(xì)分”，管理員再進(jìn)行“篩分”。廚余垃圾通過厭氧發(fā)酵池進(jìn)行發(fā)酵，每噸垃圾處理節(jié)省約210元。再生資源回收產(chǎn)生的利潤(rùn)，作為垃圾分類積分兌換、光榮榜等激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)。資金投入上，P縣采用“3個(gè)1”模式，即村民按照每人每月1元錢的標(biāo)準(zhǔn)繳納垃圾處理費(fèi)，各鎮(zhèn)同標(biāo)準(zhǔn)自籌，縣財(cái)政根據(jù)村民垃圾處理費(fèi)收繳率、鎮(zhèn)財(cái)政配套資金到位率同標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)補(bǔ)。全縣100萬人口，年可籌資4100余萬元。同時(shí)，按照廚余垃圾0.06元/千克補(bǔ)貼，全縣每年獎(jiǎng)補(bǔ)經(jīng)費(fèi)達(dá)到4400余萬元。

案例4.PPP模式推進(jìn)農(nóng)村生活污水和改廁一體化處理。D市位于蘇南地區(qū)，鄉(xiāng)村戶數(shù)19.73萬戶，2016年被確定為全省首批村莊生活污水治理試點(diǎn)縣。D市按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)營(yíng)、因地制宜、逐步推進(jìn)”的思路，在規(guī)劃發(fā)展村莊及撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)所在地村莊，選擇388個(gè)村莊，由水務(wù)集團(tuán)采用市場(chǎng)化運(yùn)作、項(xiàng)目總承包形式，招標(biāo)委托專業(yè)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目20年的設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)維。該模式為政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目，資金安排中，設(shè)施建設(shè)、運(yùn)維一體化考慮，運(yùn)營(yíng)期按每年每戶280元的運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)，包括在招標(biāo)價(jià)格中。

四、農(nóng)村人居環(huán)境投入的4個(gè)典型案例模式比較分析

（一）不同案例提供主體耦合模式比較

案例1中，村集體是主要提供主體。該村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展好，村集體持有公司股份，年度分紅可觀，可為村莊環(huán)境投入提供資金保障。村里成立物業(yè)公司參與整治工作，能夠降低維護(hù)環(huán)境成本。更為重要的是，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，村莊對(duì)外交往增多，村民參與村莊公共事務(wù)能力提升。當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府提供的城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)，也是村級(jí)環(huán)境整治成效顯著的一大原因。不過，鑒于村集體發(fā)展的不均衡性，Y村模式不能簡(jiǎn)單復(fù)制。調(diào)研中，其他村有村干部反映，“當(dāng)前人工成本高，一個(gè)小工程就要大幾千，開展人居環(huán)境整治活動(dòng)后村集體一年增加了十多萬的債務(wù)”。集體主導(dǎo)推動(dòng)人居環(huán)境建設(shè)在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村較為現(xiàn)實(shí)。

案例2為社會(huì)資本主導(dǎo)提供模式。社會(huì)資本的參與源于地方領(lǐng)導(dǎo)邀請(qǐng)，旨在共同打造特色田園鄉(xiāng)村樣板。這一行為既有公益考量，也帶有一定政治屬性。當(dāng)?shù)刈匀环A賦較好，有發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的前景，有盈利機(jī)會(huì)，成為吸引社會(huì)資本介人的另一關(guān)鍵因素。W公司在建設(shè)民宿促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜蔚耐瑫r(shí)，把當(dāng)?shù)靥厣鷳B(tài)農(nóng)產(chǎn)品包裝后精準(zhǔn)營(yíng)銷，實(shí)現(xiàn)多元收益。當(dāng)?shù)厝司迎h(huán)境和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展相輔相成，推動(dòng)社會(huì)資本主動(dòng)參與村莊環(huán)境整治。政府、公司、村集體在人居環(huán)境整治中職責(zé)界定明確，是確保村莊整體改造提升效果顯著的關(guān)鍵。

案例3為縣、鄉(xiāng)政府和農(nóng)戶共同提供模式。一方面，政府在制度協(xié)同方面發(fā)揮主導(dǎo)推動(dòng)作用。當(dāng)?shù)卣畬?duì)生活垃圾分類處置工作高度重視，成立了以縣主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建起縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)（街道）、縣直部門和鎮(zhèn)（街道）包村（社區(qū)）的包掛聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將縣鎮(zhèn)村和部門責(zé)任層層壓實(shí)。另一方面，農(nóng)民積極性被充分調(diào)動(dòng)。過去，部分農(nóng)戶不愿付費(fèi)，導(dǎo)致支付意愿降低。但在案例3中，通過政府和村干部的宣傳引導(dǎo)，農(nóng)戶支付意愿大幅提高。最終，實(shí)施“政府 + 市場(chǎng)”的垃圾分類運(yùn)營(yíng)模式，縣鎮(zhèn)兩級(jí)按照每人每年80元的標(biāo)準(zhǔn)支付市場(chǎng)化公司運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。

案例4為PPP模式。該地借助成為全省首批村莊生活污水治理試點(diǎn)縣這一契機(jī)，積極開展相關(guān)建設(shè)工作。其中，政府主導(dǎo)推動(dòng)是該模式成功運(yùn)作的關(guān)鍵。D市專門成立了新一輪村莊生活污水治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建縱向協(xié)調(diào)機(jī)制，突出規(guī)劃發(fā)展村莊污水處理建設(shè)。同時(shí)，由水務(wù)集團(tuán)牽頭，招標(biāo)委托專業(yè)化公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)行一體化推進(jìn)、規(guī)?；ㄔO(shè)和專業(yè)化管護(hù)。

綜合分析4個(gè)案例，均有主導(dǎo)推動(dòng)主體，這是實(shí)現(xiàn)不同主體間有效耦合的關(guān)鍵。案例1村集體主導(dǎo)的關(guān)鍵在于村集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，村莊治理水平較高。案例2借助社會(huì)資本推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游與環(huán)境整治，社會(huì)資本投人后各方有利益是合作關(guān)鍵。案例3為國(guó)家級(jí)試點(diǎn)，案例4為省級(jí)試點(diǎn)，在試點(diǎn)推動(dòng)下，政府推動(dòng)意愿強(qiáng)是成功關(guān)鍵，同時(shí)構(gòu)建有效制度推動(dòng)多方主體參與也是成功原因。

（二）不同案例投入比較

4個(gè)案例中，均有不同程度的政府投人，這與公共物品理論相符合。公共物品理論指出，物品公共性越強(qiáng)，越應(yīng)由政府代替受益者付費(fèi)。外部性、信息復(fù)雜程度、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、激勵(lì)相容是政府間事權(quán)劃分的原則。外部性輻射范圍越大的事務(wù)，越應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)；信息復(fù)雜度高的事務(wù)，由較低層次政府提供更具優(yōu)勢(shì)。規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯著的事務(wù)，統(tǒng)一提供可以降低成本。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)度高時(shí)，依據(jù)激勵(lì)相容理論可適當(dāng)下放事權(quán)（見表2）。

案例1村莊環(huán)境整治工作中，政府投入以鎮(zhèn)級(jí)為主。該地位于蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政保障較為充足。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2021年，所在地級(jí)市市級(jí)財(cái)政安排1.97億元用于農(nóng)村人居環(huán)境整治和美麗村莊建設(shè)，4.8億元用于城鄉(xiāng)生活污水治理三年行動(dòng)計(jì)劃；2020年，所在縣級(jí)市統(tǒng)籌安排4.2億元，用于美麗鄉(xiāng)村（美麗河道）建設(shè)、“四好農(nóng)村路”建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村河道疏浚、農(nóng)村環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)等；2021年，所在鎮(zhèn)城鄉(xiāng)社區(qū)支出1.4億元，主要用于環(huán)境整治。從人均財(cái)政投人來看，鎮(zhèn)級(jí)投入水平較高，這與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高有關(guān)。

案例2為財(cái)政投入打造示范項(xiàng)目，整治投入主要依賴試點(diǎn)財(cái)政。試點(diǎn)村莊抓住了國(guó)家級(jí)田園綜合體和省級(jí)特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)契機(jī)，獲取大量資金支持。據(jù)公開資料，按戶數(shù)測(cè)算獎(jiǎng)補(bǔ)資金數(shù)達(dá)到1368萬元，計(jì)劃財(cái)政投入5685萬元，達(dá)到12.4萬元每戶。田園綜合體建設(shè)包括D村在內(nèi)的4個(gè)村莊統(tǒng)一試點(diǎn)，新建生活污水分布式設(shè)施戶均投入約1500元，但財(cái)政資金過多投入示范樣本容易引發(fā)公平問題。

案例3中P縣為保障農(nóng)村人居環(huán)境整治資金，在財(cái)政局設(shè)立鄉(xiāng)村振興（農(nóng)村人居環(huán)境整治）資金保障領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織實(shí)施和綜合協(xié)調(diào)?？h財(cái)政統(tǒng)籌調(diào)度各行業(yè)專項(xiàng)資金結(jié)余存量和可爭(zhēng)取資金，整合涉農(nóng)資金投人環(huán)境整治。2021年，全縣一般公共預(yù)算收人50.73億元，縣財(cái)政安排4060萬元，重點(diǎn)用于廁所革命、垃圾治理、污水治理和村容村貌提升等重點(diǎn)任務(wù)。根據(jù)“三個(gè)1”方案，全縣每年籌資8000萬元保障垃圾收運(yùn)與分類工作，分類后生活垃圾平均減量 30%～60% ，從源頭降低了成本。

案例4采用的是PPP模式，其污水一體化處理資金主要源于省級(jí)試點(diǎn)資金和當(dāng)?shù)刎?cái)政投人。據(jù)有關(guān)資料，388個(gè)村莊涉及44011戶，總投入7.77億元。部分污水處理費(fèi)用源于征收的污水處理費(fèi)用，目前該市污水處理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為1.1元 ～1.4 元/噸，這筆費(fèi)用包含在自來水費(fèi)中一并征收，專項(xiàng)用于污水處理工作。這一資金籌集模式既體現(xiàn)了政府在公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)作用，也反映了通過合理收費(fèi)實(shí)現(xiàn)成本分擔(dān)的思路。

在4個(gè)案例中，財(cái)政補(bǔ)助比例較高的依次是污水、垃圾、改廁，符合層級(jí)事權(quán)財(cái)權(quán)劃分理論預(yù)期。除案例1因地方財(cái)政較好，對(duì)公共品投人較多外，其余3個(gè)案例均為試點(diǎn)，獲財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)較多，資金投人有保障。不過，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)方式會(huì)形成弱者恒弱的不利局面，財(cái)政較弱地區(qū)基礎(chǔ)差、獎(jiǎng)補(bǔ)少，無法推動(dòng)工作。而且，過多投入示范樣本容易引發(fā)公平問題，特別是村級(jí)投入差異易致村民產(chǎn)生不平等感，削弱農(nóng)民對(duì)政府的認(rèn)可。

（三）不同案例運(yùn)維比較

人居環(huán)境的運(yùn)維和建設(shè)同等重要。在財(cái)政資源有限的情況下，為完成既定目標(biāo)任務(wù)，預(yù)算一般側(cè)重建設(shè)資金的安排，對(duì)運(yùn)維工作有所忽視。本文所選的4個(gè)案例，均對(duì)運(yùn)維機(jī)制給予了高度重視。

案例1中，人居環(huán)境由物業(yè)公司維護(hù)。成立于2014年的村辦物業(yè)公司，秉持社會(huì)化、專業(yè)化、企業(yè)化、規(guī)范化的管理模式，專業(yè)團(tuán)隊(duì)有力保障了村莊的清潔。這背后離不開資金的堅(jiān)實(shí)支持。該村所在的地級(jí)市設(shè)有村莊環(huán)境長(zhǎng)效管理獎(jiǎng)補(bǔ)資金，要求區(qū)（縣級(jí)市）、鎮(zhèn)政府配套村莊環(huán)境長(zhǎng)效管理的保潔和養(yǎng)護(hù)資金，以及適當(dāng)?shù)目己霜?jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，且投入逐年增加。

案例2為特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)。村莊環(huán)境運(yùn)維工作主要由村莊負(fù)責(zé)，村“兩委”討論決定將村莊環(huán)境保潔工作外包。特色田園鄉(xiāng)村的資金整合是整體推進(jìn)的重要保障，提升了生活污水治理與改廁銜接程度。

案例3中，作為試點(diǎn)縣，對(duì)運(yùn)維頗為重視，將生活垃圾等維護(hù)列入城鄉(xiāng)一體化運(yùn)維機(jī)制。運(yùn)維完善在于具備完善的頂層設(shè)計(jì)，制定的《農(nóng)村“五網(wǎng)協(xié)同”市場(chǎng)化運(yùn)行體系實(shí)施方案》考慮了運(yùn)維機(jī)制。同時(shí)，建立了嚴(yán)格的督查考核機(jī)制。縣政府將農(nóng)村生活垃圾分類工作納入年度重點(diǎn)工作目標(biāo)考核，每月進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)督查。人員經(jīng)費(fèi)也得到充分保障，運(yùn)維隊(duì)伍依靠“三個(gè)1”籌集的資金得以維持。

案例4中，在污水治理中，運(yùn)維機(jī)制發(fā)揮著關(guān)鍵作用。首先，運(yùn)維一體規(guī)劃是一大亮點(diǎn)。在規(guī)劃設(shè)計(jì)之初就統(tǒng)籌考慮到建成后的長(zhǎng)期運(yùn)維問題，采用了 EPC+0 （設(shè)計(jì)采購(gòu)施工運(yùn)營(yíng)一體化）模式，以運(yùn)維18年、每年每戶280元的標(biāo)準(zhǔn)，將運(yùn)維費(fèi)用納入招標(biāo)價(jià)格。其次，對(duì)工程建設(shè)運(yùn)維實(shí)行績(jī)效管理。市水務(wù)集團(tuán)作為業(yè)務(wù)方，監(jiān)督中標(biāo)服務(wù)供應(yīng)商的設(shè)計(jì)、質(zhì)量、進(jìn)度、環(huán)保、安全等行為。市污水處理管理處作為監(jiān)管和考核主體，對(duì)運(yùn)維不達(dá)標(biāo)的扣除服務(wù)費(fèi)，確保項(xiàng)目順利運(yùn)行。最后，引導(dǎo)村民用好項(xiàng)目設(shè)施，保障設(shè)施運(yùn)行順暢。

綜合分析四個(gè)案例可知，運(yùn)維機(jī)制包括資金提供者、運(yùn)行維護(hù)者、收益者之間的制度安排，四個(gè)案例中，都安排了運(yùn)維資金、明確了運(yùn)維主體，農(nóng)戶等受益主體也參與配合運(yùn)維工作?？梢娺\(yùn)維順暢的關(guān)鍵在于明確資金安排和維護(hù)主體，以及村民等受益主體的支持。

（四）不同案例村民參與力度比較

農(nóng)村人居環(huán)境整治牽涉方方面面，部分工作屬于農(nóng)民個(gè)人事務(wù)，而運(yùn)維等環(huán)節(jié)更離不開村民的支持。因此，農(nóng)民參與力度是農(nóng)村人居環(huán)境整治的關(guān)鍵要素。農(nóng)民在參與人居環(huán)境整治的過程中，其參與公共事務(wù)的能力也能得到有效提升。

案例1中，村集體展現(xiàn)出強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力。鑒于村莊外來人口眾多、人口規(guī)模較大，村民參與存在困難，建立了社區(qū)網(wǎng)格自管會(huì)與樓道自治小組，將居民樓道設(shè)定為最基礎(chǔ)的管理單元，明確成員名單、工作職責(zé)等內(nèi)容。同時(shí)，開展“最美樓道”“星級(jí)網(wǎng)格”“文明家庭獎(jiǎng)”評(píng)比工作，以評(píng)選提升居民參與積極性。此外，針對(duì)涉及人居環(huán)境的重大事務(wù)與重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，村里議事廳組織召開黨員和村民代表座談會(huì)，聽取建議意見后再付諸實(shí)施，保障村民參與積極性。

案例2中，村民對(duì)環(huán)境整治的參與意愿和力度均較高。一方面，村民意識(shí)到環(huán)境改善對(duì)自身的好處。目前，村里有37間民宿，部分村民從外地返鄉(xiāng)開辦超市、農(nóng)家樂?！按謇锏呢i圈、露地糞坑等臟亂差建筑到處都是，游客怎會(huì)來?！痹谶@種“美村才能富民”的理念下，村民自覺維護(hù)村莊環(huán)境，改廁等工作進(jìn)展順利。另一方面，村民參與度高也與村干部能力密切相關(guān)。省級(jí)特色田園鄉(xiāng)村試點(diǎn)中，鄉(xiāng)黨委曾經(jīng)鼓勵(lì)幾個(gè)村莊申報(bào)，但是申報(bào)手續(xù)繁瑣，實(shí)施中也要村民支持，只有D村有積極性。村書記認(rèn)為要發(fā)展，村莊環(huán)境必須要提升，這是個(gè)機(jī)會(huì)。村書記2005年以經(jīng)濟(jì)能人的身份當(dāng)選村委會(huì)主任，2006年接任村支部書記，在其帶領(lǐng)下，村里招引了幾個(gè)大項(xiàng)目，通過蠶桑園帶動(dòng)貧困戶發(fā)展，在村里威望較高，易于組織。

案例3中村民參與力度的提升得益于政府的組織與宣傳推動(dòng)。首先，在垃圾分類方面采用簡(jiǎn)易的二分法，便于村民理解?！翱苫厥瘴锢习傩战凶隹少u錢廢品，一般自己直接出售，不列入垃圾序列，這在當(dāng)?shù)厥浅ＷR(shí)，也與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展等有關(guān)；廢電池、農(nóng)藥袋等有毒有害垃圾數(shù)量少，一戶人家可能一個(gè)月也積攢不了多少，沒必要家家戶戶設(shè)置有毒有害垃圾桶。”基于此思路，P縣試點(diǎn)中，政府統(tǒng)一為村民配備可堆肥垃圾、其他垃圾兩個(gè)垃圾桶，操作相對(duì)簡(jiǎn)便。其次，保潔員的收集工作給村民帶來正確分類的壓力。垃圾分類情況與“光榮榜”“星級(jí)戶”等評(píng)選掛鉤，在鄉(xiāng)村熟人社會(huì)環(huán)境下，起到了一定激勵(lì)作用。更關(guān)鍵的是，農(nóng)戶分類工作做得好，能夠減輕分揀員工作量，面對(duì)熟悉的分揀員，村民更容易做好分類工作。最后，鎮(zhèn)村干部宣傳力度大。試點(diǎn)中，推行“村民只要按要求將垃圾正確分類，就可以得到相應(yīng)積分，攢到一定數(shù)量可以兌換日用品”的積分兌換，推動(dòng)了宣傳工作。

案例4中污水處理工作專業(yè)性強(qiáng)，村民參與空間相對(duì)有限。當(dāng)?shù)卣ㄟ^入戶發(fā)放宣傳手冊(cè)、在村內(nèi)設(shè)置展板展示以及組織農(nóng)戶現(xiàn)場(chǎng)觀摩等形式，爭(zhēng)取村民對(duì)農(nóng)村生活污水治理工程的支持。項(xiàng)目初期，施工在客觀上會(huì)對(duì)農(nóng)民生活產(chǎn)生短期影響，但建成后顯著改善了村民的生活方式，美化了村內(nèi)環(huán)境，從而贏得村民的普遍認(rèn)可。可見，只有讓農(nóng)民切實(shí)看到成效，他們才會(huì)積極參與支持。

綜合分析4個(gè)案例可知，農(nóng)民參與力度主要取決于參與成效和參與渠道兩方面。參與成效體現(xiàn)為參與給農(nóng)民帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。案例1和案例3的評(píng)比活動(dòng)，給參與農(nóng)民帶來心理榮譽(yù)感；案例2和案例4分別提升了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)效益和生活水平。參與渠道是影響農(nóng)民參與的重要因素，案例1通過議事廳、座談會(huì)等形式為農(nóng)民提供參與機(jī)會(huì)，案例2中農(nóng)民的參與源于村干部的帶動(dòng)，案例3和4中農(nóng)民參與積極性則得益于政府的大力推動(dòng)?？梢?，政府推動(dòng)和村級(jí)組織推動(dòng)有機(jī)結(jié)合，能夠通過拓展農(nóng)民參與渠道，提升農(nóng)民參與力度。

五、結(jié)論和建議

本文的結(jié)論主要有：第一，多元主體參與農(nóng)村人居環(huán)境整治，需要有主導(dǎo)推動(dòng)主體，這是實(shí)現(xiàn)不同主體有效耦合的關(guān)鍵。在試點(diǎn)推動(dòng)情境下，政府強(qiáng)烈的推動(dòng)意愿亦是成功的關(guān)鍵要素。第二，以政府投人為主的多元分擔(dān)機(jī)制是保障投入的關(guān)鍵。政府間事權(quán)劃分遵循外部性、信息復(fù)雜程度、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、激勵(lì)相容原則，4個(gè)案例中，財(cái)政補(bǔ)助比例較高的依次為污水、垃圾、改廁，與理論預(yù)期相符。第三，運(yùn)維順暢的關(guān)鍵在于明確資金安排和維護(hù)主體，以及村民等受益主體的支持。第四，農(nóng)民參與力度受參與成效和參與渠道影響。參與成效體現(xiàn)為農(nóng)民參與后獲得的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，參與渠道則取決于政府推動(dòng)及村集體領(lǐng)導(dǎo)能力等多方面因素。

農(nóng)村人居環(huán)境整治作為刺激投入、改善農(nóng)村環(huán)境的重要手段，在具體實(shí)施進(jìn)程中，必須充分考量并規(guī)避潛在問題，以確保整治工作能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，推動(dòng)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展?；诖?，本文提出以下性政策建議。

第一，強(qiáng)化農(nóng)民自主性，降低村莊環(huán)境整治成本。村民作為農(nóng)村人居環(huán)境的直接受益者與參與者，其積極主動(dòng)性的發(fā)揮至關(guān)重要。鼓勵(lì)農(nóng)戶主動(dòng)投身生活垃圾分類工作，踴躍參與美麗庭院創(chuàng)建活動(dòng)，著力培養(yǎng)文明健康的生活方式。這些舉措不僅簡(jiǎn)單易行，而且能夠以較低成本實(shí)現(xiàn)村莊環(huán)境的顯著提升，形成農(nóng)村環(huán)境整治的內(nèi)生動(dòng)力。

第二，構(gòu)建各級(jí)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，實(shí)施均衡發(fā)展。應(yīng)依據(jù)農(nóng)村人居環(huán)境投入標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)立常規(guī)化財(cái)政補(bǔ)助，從資金層面保障供給質(zhì)量。同時(shí)，結(jié)合不同區(qū)域的財(cái)力實(shí)際狀況，在一定范圍內(nèi)實(shí)施全域推進(jìn)策略，避免過度聚焦示范樣本形成高投人、推廣價(jià)值不足的“盆景”，促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作均衡發(fā)展，以獲得良好社會(huì)治理效果。

第三，創(chuàng)造盈利空間，提升社會(huì)資本參與積極性。可嘗試將公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目進(jìn)行有效捆綁，深人研究項(xiàng)目盈利模式及價(jià)格形成機(jī)制，以此為基礎(chǔ)，積極推進(jìn)跨區(qū)縣合作，共同對(duì)相似技術(shù)設(shè)施進(jìn)行管理與維護(hù)，提高社會(huì)資本參與盈利空間。

第四，以制度為抓手，健全農(nóng)村人居環(huán)境運(yùn)維機(jī)制。在財(cái)政專項(xiàng)規(guī)劃中，應(yīng)安排充足的運(yùn)維資金，確保運(yùn)維工作的穩(wěn)定開展。同時(shí)，引人先進(jìn)高效設(shè)備，借助科技手段降低運(yùn)維成本。此外，明確綜合性管護(hù)責(zé)任單位，對(duì)各類人居環(huán)境工作的運(yùn)維進(jìn)行統(tǒng)一統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障運(yùn)維工作的系統(tǒng)性與高效性。

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（作者單位：江蘇省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）