在存量規(guī)劃背景下，小規(guī)模漸進(jìn)式的城市更新模式逐漸得到廣泛運(yùn)用，邊角地等小尺度空間也成為許多城市優(yōu)化存量發(fā)展的重要載體之一。在城市建成區(qū)，由于前期土地利用粗放、規(guī)劃變更、權(quán)屬交織等諸多原因，產(chǎn)生了大量荒廢閑置的邊角地，造成了土地資源的浪費(fèi)。與此同時(shí)，建成區(qū)往往也是城市問題較為凸顯的區(qū)域，公共活動(dòng)空間缺乏、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不足、綠色開放空間不佳等問題頻頻出現(xiàn)，對(duì)人們?nèi)粘Ｉ钤斐蓸O大不便。如何科學(xué)合理利用建成區(qū)邊角地，同時(shí)解決居民的現(xiàn)實(shí)問題，增強(qiáng)城市活力，是城市更新中需要考量的重要問題。

一、邊角地的概念解析

目前的研究對(duì)邊角地并無統(tǒng)一的概念解釋。齊放、王國剛認(rèn)為邊角空間屬于“微觀”層面的城市空間，依附于城市五大要素，是兩種或多種空間的交界地帶，如街頭轉(zhuǎn)角處、道路交叉口、街頭廣場等小空間。呂廣進(jìn)、李艷認(rèn)為邊角空間依附于城市主體空間，規(guī)模一般小于0.2公頃，是一片區(qū)域由多個(gè)主體空間分割占據(jù)后的剩余空間，或是受兩個(gè)以上的主體共同影響的交集空間。陳敏、易崢等人將山地城鎮(zhèn)邊角地定義為伴隨城市擴(kuò)張而產(chǎn)生，主要位于不同用地空間（兩種及以上）的邊緣處、接駁處和以交通為主的城市線性空間的兩旁和下方，和周邊用地性質(zhì)和功能有顯著區(qū)別的用地，以及城中山體、河流消落區(qū)等特殊類型用地[3]。

在相關(guān)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)中，邊角地通常被納入零星用地的范疇。2016年印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》明確，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)涉及邊角地、夾心地、插花地等難以獨(dú)立開發(fā)的零星土地，單宗零星用地面積原則上不超過2000平方米?！渡钲谑谐鞘懈罗k法實(shí)施細(xì)則》提到，城市更新單元范圍內(nèi)的邊角地、夾心地、插花地等零星未出讓國有土地因規(guī)劃統(tǒng)籌確需劃人城市更新單元的，可以出讓給相鄰地塊的城市更新實(shí)施主體，出讓零星土地總面積不超過該項(xiàng)目總用地面積（項(xiàng)自拆除范圍用地面積）的 10% 且不得超過3000平方米。重慶市2018年印發(fā)的《重慶市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》則將規(guī)劃人口大于20萬的城市，小于3000平方米的居住用地（含與其他用地性質(zhì)混合性兼容的居住用地）和小于2000平方米的非居住用地，以及因用地狹窄或者與城市道路不相連等原因不具備單獨(dú)建設(shè)條件的用地視作零星用地。

綜上所述，邊角地通常指分布在主體空間的邊緣地帶，具有一定利用難度的用地。結(jié)合本文的具體研究對(duì)象，將邊角地界定為：地塊面積不大于3000平方米的未供經(jīng)營性用地，以及由于地形等諸多因素不具備單獨(dú)建設(shè)條件的未供土地。邊角地通常具有面積小、分布散、利用難、空間消極等特征，久而久之容易成為傾倒垃圾、堆積廢品、私搭亂建的場所，對(duì)城市空間品質(zhì)和人們生活有較大的影響。

二、國內(nèi)外邊角地利用實(shí)踐

國外對(duì)邊角地的活化利用著重強(qiáng)調(diào)公共空間營造和人性化的設(shè)計(jì)。例如美國馬薩諸塞州劍橋市將多個(gè)閑置場所系統(tǒng)改造為15處公共運(yùn)動(dòng)和休閑場所，并利用休閑步道將場地與周邊街道和社區(qū)連通4。巴塞羅那采取針灸更新的方式單點(diǎn)切入，梳理舊城中的老工業(yè)區(qū)、舊倉庫、廢棄設(shè)施和閑置地等消極空間，通過場地清理、土地整治、設(shè)施改建、綠化種植、功能植入，整改為綠色開放空間5，與城市公園、綠蔭步道相連，織軸成網(wǎng)，構(gòu)建了連貫的公共空間網(wǎng)絡(luò)。美國紐約市針對(duì)不規(guī)則十字路口和三角形空間進(jìn)行改造，通過增加綠化種植，補(bǔ)充座椅、照明、無障礙設(shè)施等低成本、低風(fēng)險(xiǎn)的方式，成功將街道轉(zhuǎn)變?yōu)閺V場，大大增加了建成區(qū)的公共空間。

國內(nèi)邊角地的利用主要以植入公園、社區(qū)功能和經(jīng)營性設(shè)施為主。例如重慶聚焦主城建成區(qū)邊角地空間，建成了92個(gè)社區(qū)體育文化公園，極大促進(jìn)了城市邊角地的盤活，滿足了居民日常文體活動(dòng)需求。成都以中心城區(qū)為重點(diǎn)，充分利用橋下空間、街旁空間、地下空間、屋頂空間、濱河空間等7類剩余空間打造“金角銀邊”，改造成為運(yùn)動(dòng)場地和休閑公園，引入經(jīng)營性設(shè)施，取得了良好的成效。上海靜安區(qū)第三輪零星舊改行動(dòng)中，以社會(huì)公益建設(shè)為目標(biāo)，將零星用地用于補(bǔ)充公共綠化、體育場地、社區(qū)服務(wù)設(shè)施等社會(huì)公益性功能。

由此可見，無論是國內(nèi)還是國外，城市建成區(qū)的邊角地往往被當(dāng)作社區(qū)更新的載體，其優(yōu)化利用通常以補(bǔ)充公共空間或設(shè)施為主，以此滿足人們休閑游憩等日常功能需求。此外，對(duì)于邊角地不僅是散點(diǎn)式利用，還要將其與城市空間系統(tǒng)有機(jī)聯(lián)系起來，例如將改造為公園的邊角地織補(bǔ)進(jìn)城市綠色空間體系中，起到斷點(diǎn)接續(xù)、綜合提升的作用。

三、兩江新區(qū)直屬街道片區(qū)邊角地利用策略

兩江新區(qū)成立于2010年，主要涉及重慶市江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)三個(gè)行政區(qū)部分區(qū)域。直屬街道片區(qū)是兩江新區(qū)的一個(gè)重要板塊，其開發(fā)時(shí)間最早，城市建設(shè)最成熟，人口集聚度最高。直屬街道片區(qū)最初以產(chǎn)業(yè)功能為主，經(jīng)過20余年發(fā)展，隨著兩江新區(qū)產(chǎn)業(yè)重心向外圍挪移，直屬街道片區(qū)逐漸由產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)變，空間布局也隨之不斷優(yōu)化調(diào)整。截至目前，片區(qū)用地實(shí)施率高達(dá) 87% ，但建成區(qū)邊角地的問題逐漸凸顯。

（一）邊角地基本情況

經(jīng)梳理，直屬街道片區(qū)邊角地總共170處，散布在建設(shè)成熟區(qū)域，包括經(jīng)營性用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、市政設(shè)施用地和公園綠地等。其形成的原因大致可分為四類：一是實(shí)施與規(guī)劃不符導(dǎo)致的地塊切割，例如道路施工紅線調(diào)整，沿線形成不具備開發(fā)條件的零星土地。二是片區(qū)建設(shè)周期較長，早期自主開發(fā)權(quán)屬范圍大多不規(guī)則，后期編制規(guī)劃的過程中雖然進(jìn)行了地塊形狀規(guī)整，但仍容易出現(xiàn)規(guī)劃與現(xiàn)狀權(quán)屬范圍線之間，或權(quán)屬范圍之間的夾角區(qū)。三是山地地區(qū)地形較為復(fù)雜，部分地塊面積小、高差大、坡度陡，難以整體利用，久而久之淪為城市荒地。四是一些市政交通設(shè)施建設(shè)滯后于居住區(qū)開發(fā)，鄰避效應(yīng)導(dǎo)致設(shè)施再開發(fā)面臨重重困難，久而久之形成建成區(qū)中的閑置邊角地。

與此同時(shí)，直屬街道建成區(qū)的城市問題也較為顯著。由于早期城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，部分現(xiàn)狀指標(biāo)低于現(xiàn)行規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。例如片區(qū)現(xiàn)狀人均綠地與廣場用地約7.2平方米/人，低于《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137—2011）中10平方米的人均指標(biāo)下限?，F(xiàn)狀人均公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地約4.5平方米/人，低于5.5平方米/人的人均指標(biāo)下限。其中，老舊社區(qū)的問題尤為嚴(yán)重：一是公共活動(dòng)空間不足，5分鐘綠地覆蓋率較低，已有公共空間環(huán)境品質(zhì)不佳，缺乏活力；二是公共服務(wù)設(shè)施存在缺口，例如民心佳園公租房片區(qū)常住人口約1.5萬，由于前期規(guī)劃缺乏前瞻性，目前片區(qū)養(yǎng)老、停車、公廁等設(shè)施均出現(xiàn)了供應(yīng)不足的問題。

由此可見，直屬街道片區(qū)土地資源閑置浪費(fèi)和供需緊張并存。一方面，閑置邊角空間占用建設(shè)用地指標(biāo)，浪費(fèi)了土地資源；另一方面，新形勢(shì)下眾多民生設(shè)施函須建設(shè)，卻因缺乏土地指標(biāo)難以實(shí)施。因此，將閑置空間與居民需求相契合，既能有效盤活零星低效土地，也能獲取空間補(bǔ)充城市功能缺口，起到提升居民生活品質(zhì)、美化城市環(huán)境的作用。

（二）邊角地利用原則

一是以人為本原則。堅(jiān)持以人民為中心是城市工作的核心理念，在邊角地的利用過程中，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)民眾的積極性與參與性，傾聽人民群眾的真實(shí)需求，切實(shí)解決居民面臨的緊迫問題，滿足人民對(duì)美好生活的向往。

二是因地制宜原則。城市建成區(qū)邊角地的形成原因較為復(fù)雜，每一個(gè)地塊呈現(xiàn)的特征和適宜的利用方式不盡相同，應(yīng)充分結(jié)合地塊自身情況，采取“一地一策”方式，分類分項(xiàng)提出差異化的利用策略。

三是集約節(jié)約原則。建成區(qū)存量土地資源稀缺且價(jià)值較高，而邊角地往往面積較小，又位于相對(duì)核心位置，更需注重土地的精細(xì)化設(shè)計(jì)與開發(fā)，促進(jìn)空間利用模式轉(zhuǎn)向集中緊湊、有機(jī)混合，從而提升土地使用效率。

四是針灸改造原則。建成區(qū)邊角地是寶貴的土地資源，應(yīng)防止“大拆大建”，采用“繡花”功夫來織補(bǔ)城市功能，通過植入小型公共功能、空間微改造、環(huán)境美化等方式進(jìn)行“針灸式”微更新，達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。

（三）邊角地利用策略

1.建設(shè)口袋公園，補(bǔ)充城市公共綠地

直屬街道片區(qū)社區(qū)級(jí)公園綠地普遍較為缺乏，因此對(duì)于位于道路交叉口、不具備開口條件的小型邊角用地，建議優(yōu)先作為口袋公園等小型開放空間使用，以提升社區(qū)環(huán)境與居民體驗(yàn)。在設(shè)施配置上，宜適當(dāng)植入健身器材、健身步道、兒童游樂等設(shè)施，滿足一老一小的緊迫需求。例如，人和萬壽山社區(qū)華夏城北側(cè)道路交叉口區(qū)域，由于權(quán)屬切割形成了2塊面積不足3000平方米、形狀不規(guī)則的零星經(jīng)營性用地，在充分了解周邊社區(qū)居民的需求后，建議將用地功能優(yōu)化為街頭公園和社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，以解決社區(qū)目前存在的公園綠地缺乏、社區(qū)服務(wù)空間不足的問題。

2.補(bǔ)充公共設(shè)施，解決民生急迫需求

直屬街道片區(qū)老舊小區(qū)居多，人口集聚量大，醫(yī)療、養(yǎng)老、停車等基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)緊張。利用居住區(qū)內(nèi)邊角地作為公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)充，可有效解決新增設(shè)施空間不足的問題。在需補(bǔ)充多項(xiàng)設(shè)施且用地緊張時(shí)，應(yīng)適當(dāng)考慮采取復(fù)合利用的方式，在滿足功能的同時(shí)有效節(jié)約土地資源。例如，人和邢家橋安置房片區(qū)現(xiàn)狀有一處交通設(shè)施用地，僅供地面停車使用，利用效率不高，但周邊居民對(duì)社區(qū)服務(wù)、公共空間有較緊迫的需求。經(jīng)充分協(xié)調(diào)，建議將停車場進(jìn)行復(fù)合利用，地面為社區(qū)綜合服務(wù)中心、社區(qū)商業(yè)和社區(qū)公園，地下布局500個(gè)停車泊位，從而極大提升土地利用效率，同時(shí)解決民生需求。

3.美化邊坡陡坎，提升城市環(huán)境品質(zhì)

由于地形高差或道路切割形成的邊角地，開發(fā)成本高，使用空間小，同時(shí)對(duì)城市景觀風(fēng)貌有較大影響，如邊坡、陡坎、崖壁等，此類邊角地利用以恢復(fù)自然生態(tài)、美化城市風(fēng)貌、完善綠地功能為主。例如人和人興路開通后形成了一處難以利用的邊坡用地，地塊下方隧道穿越、上方高壓線橫空導(dǎo)致其無法改作其他功能使用，建議對(duì)其進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，美化城市道路界面。龍泉錦苑小區(qū)背后是一處 變電站，其周邊形成了大量消極的邊角綠色空間，人們不愿進(jìn)入通行，建議借助地形高差和綠植適當(dāng)采取遮蔽措施，弱化變電站在視覺和心理上對(duì)人們產(chǎn)生的影響，恢復(fù)綠色空間的使用功能。

4.創(chuàng)新利用模式，盤活閑置基礎(chǔ)設(shè)施

針對(duì)建成區(qū)市政交通設(shè)施類的邊角用地，應(yīng)探索多種開發(fā)模式，以有效盤活閑置土地，實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。交通設(shè)施建議以功能復(fù)合為主，例如采取社會(huì)停車場與軌道站場 P+R 復(fù)合、社會(huì)停車場與公共交通站場復(fù)合、交通設(shè)施與公園綠地（運(yùn)動(dòng)場）復(fù)合、大型軌道站場進(jìn)行TOD綜合開發(fā)等方式，并適當(dāng)增加公共服務(wù)功能。市政設(shè)施則以降低鄰避效應(yīng)為主，可采取地下或半地下布局、與商業(yè)辦公等空間復(fù)合利用、多項(xiàng)市政設(shè)施復(fù)合利用等模式，盡量降低對(duì)建成區(qū)的環(huán)境影響。

四、結(jié)語

邊角地作為城市建成區(qū)寶貴的土地資源，是城市服務(wù)設(shè)施與公共空間的重要載體。本文充分借鑒國內(nèi)外建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)了建成區(qū)邊角地的利用方式，并以兩江新區(qū)直屬街道片區(qū)為例，從精細(xì)化城市治理的角度，采取明確原則、精準(zhǔn)識(shí)別、問題導(dǎo)向、分類施策的規(guī)劃方法，總結(jié)了不同類型邊角地的優(yōu)化利用策略，對(duì)其他城市具有較廣泛的借鑒意義。

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作者簡介：

曾茜，重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院碩士研究生。研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃。

陳勁濤，中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院西部分院碩士研究生。研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃。