鄉(xiāng)村振興離不開以農民為主體的鄉(xiāng)村人才振興，農業(yè)農村現(xiàn)代化離不開農民現(xiàn)代化。如果要讓社會主義現(xiàn)代化基本實現(xiàn)的成色十足，就必須補齊農民現(xiàn)代化這塊短板。如何把人口壓力轉變?yōu)槿肆Y源優(yōu)勢，把先進適用的科技成果轉化為現(xiàn)實生產力，就必須加強農民教育培訓工作。但是，農民教育培訓供給與當今農民旺盛需求不相匹配，農民教育培訓公益性機構弱化、主體力量分化、管理機制虛化等問題依然突出。針對這一現(xiàn)狀，應當采取更為有力的措施，加大農民教育培訓力度，進一步提高農民科學文化素質，國家層面的農民教育培訓立法顯得尤為重要。

一、農民教育培訓立法的意義

（一）建成數(shù)量充足、能力過硬的高素質農民隊伍需要進一步法律保障。鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化需要一支龐大的鄉(xiāng)村人才隊伍，培養(yǎng)一支有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民隊伍，造就更多鄉(xiāng)土人才。農民現(xiàn)代化是農業(yè)農村現(xiàn)代化的組成部分和基礎保障，對農民開展大規(guī)模的教育培訓是促進農民加速現(xiàn)代化的最重要途徑?！吨袊伯a黨農村工作條例》《鄉(xiāng)村振興促進法》明確要求，建設一支有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民隊伍。各級黨委政府和農業(yè)農村部門肩負著提升農民綜合素質素養(yǎng)和技術技能水平，為鄉(xiāng)村全面振興提供基礎人才支撐的重大責任，但就隊伍規(guī)模、如何培養(yǎng)、誰來培養(yǎng)、培養(yǎng)效果、組織管理、投入保障等內容需要更加明確和規(guī)范。

（二）農村勞動力受教育年限需要加快提升，農民終身學習制度如何建立需要進一步法律保障。據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國鄉(xiāng)村地區(qū)的16—60歲勞動年齡人口平均受教育年限為8.99年，25歲及以上人口受教育年限為7.78年，與發(fā)達國家差距3—4年。農民文化素質偏低，已嚴重制約我國鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展水平，也成為農業(yè)強國建設的突出短板，亟需通過加大學歷教育力度加以解決。通過專門立法，統(tǒng)籌用好各類教育資源，發(fā)揮好農廣校、企業(yè)、職業(yè)院校等教育培訓機構作用，引導高等教育資源下沉服務鄉(xiāng)村是當務之急。加快形成農民技術培訓、職業(yè)教育、繼續(xù)教育銜接的終身學習制度體系，不同階段學習成果互認互通，有效貫通各層次教育培訓“立交橋”，也需要通過立法加以穩(wěn)固保障。

（三）農民教育培訓管理體制和投入機制需要進一步法律保障。近年來，全國各地黨委政府高度重視農民教育培訓，把農民教育培訓作為一項重要工作來抓，培養(yǎng)了一批高素質農民和農村實用人才帶頭人，在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮了重要作用。但農民教育培訓“多口”管理，培訓資源不足且缺乏有效整合利用，農民教育培訓資金短缺，培訓內容與實際需求不相適應，培訓機構管理不規(guī)范，培訓質量和效益不高等問題也顯得越來越突出。為使農民教育培訓盡快走上法制化的軌道，應立法將支持和推進農民教育培訓事業(yè)明確為各級政府的責任。同時，國家財政要統(tǒng)籌農民教育培訓的預算支出，并在管理體制上進行改革，以保證農民教育培訓經費和長效機制的建設。

二、我國農民教育培訓立法實踐與探索

（一）現(xiàn)行法律法規(guī)層面。目前，國家層面并沒有針對農民教育培訓專門立法，但在多部法律中提及?！吨腥A人民共和國農業(yè)法》《中華人民共和國農業(yè)技術推廣法》等法律法規(guī)已就制定農業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃、增加農業(yè)教育經費、發(fā)展農業(yè)職業(yè)教育、開展農業(yè)實用技術培訓、提高農民科學文化素質等農民教育培訓相關內容作出規(guī)定。此外，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》也對培養(yǎng)高素質農民等作出規(guī)定，要求“各級人民政府應當采取措施，加強職業(yè)教育和繼續(xù)教育，組織開展農業(yè)技能培訓、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓和職業(yè)技能培訓，培養(yǎng)有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民和農村實用人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人”?！吨腥A人民共和國職業(yè)教育法》于1996年公布實施，2022年5月修訂后施行，明確“國家采取措施，支持舉辦面向農村的職業(yè)教育，組織開展農業(yè)技能培訓、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓和職業(yè)技能培訓，培養(yǎng)高素質鄉(xiāng)村振興人才”“各級人民政府加大面向農村的職業(yè)教育投入，可以將農村科學技術開發(fā)、技術推廣的經費適當用于農村職業(yè)培訓”。

（二）地方法律文件層面。地方人大和政府部門則進行了一些立法探索，天津市和甘肅省分別在2010年、2011年出臺了農民教育培訓條例，青島市人民政府2016年發(fā)布政府令施行《青島市新型職業(yè)農民培育管理辦法》。另外，還有黑龍江、內蒙古、山西、山東、河南、江蘇、安徽、湖南、廣西、四川、云南、陜西、寧波、青島等14個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和計劃單列市以省政府名義印發(fā)了關于加快培育新型職業(yè)農民的指導意見。

（三）農業(yè)農村部探索層面。2018年中央一號文件提出“全面建立職業(yè)農民制度”，農業(yè)農村部牽頭負責落實。建立職業(yè)農民制度的總體思路是在職業(yè)認定、能力發(fā)展、職業(yè)支持和社會保障等方面作出指導性安排，建立起以職業(yè)為基礎的支持務農創(chuàng)業(yè)政策體系。但由于一些原因，該制度最終并未正式出臺。

三、政策建議

目前，我國國家層面尚未制定一部專門針對農民教育培訓的法律。雖然現(xiàn)行的多部法律均在不同程度上涉及農民教育培訓事項，但相關規(guī)定分散地出現(xiàn)在各部法律中，且多為原則性的指導條文，過于籠統(tǒng)，缺乏對農民教育的組織管理、經費投入、教育機構、農民接受教育培訓的權利和義務等加以規(guī)范的具體規(guī)定。為此，提出如下建議。

（一）深入開展法律保障問題研究。當前，天津、甘肅等地已經出臺了地方農民教育培訓工作條例，建議組織相關專家組成調研組，分組赴部分省開展調研，深入調研各地的經驗做法，進一步就農民教育培訓立法的必要性和可行性聽取基層意見建議。全面總結已經出臺農民教育培訓有關法制文件的經驗做法，鼓勵和引導未出臺制度性文件的地方先行先試，堅持從實際出發(fā)，突出地方特色，因地制宜，探索立法，以服務當?shù)剞r民教育培訓事業(yè)發(fā)展。

（二）推動制定專門法律條例。作為一個農業(yè)大國，發(fā)展農業(yè)教育自古以來都是我國一項重要的事業(yè)。發(fā)達國家的經驗也證明了農業(yè)要取得較大發(fā)展的前提是建立健全農民教育法律保障體系。通過制定法律才能更好落實鄉(xiāng)村振興政策，真正完善我國農民教育培訓體系，切實維護普通農民受教育的權利?，F(xiàn)有的法律法規(guī)及政策已為我國農民教育培訓奠定了良好基礎，結合我國農業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和對立法難度的考量，較為可行的專門立法建議是以《鄉(xiāng)村振興促進法》和《職業(yè)教育法》作為上位法，制定出臺一部《農民教育培訓工作條例》的法律。該法的立法過程中，應當吸收當前法制建設中的不足之處，進一步細化政府責任、實施主體、教育范圍、教育方式、中高職貫通、師資隊伍建設、質量評價、經費來源和使用、獎懲措施等方面內容。

（三）盡快出臺規(guī)范性指導意見和配套政策文件。考慮到立法的難度與時效，建議可優(yōu)先推動農業(yè)農村部以上層面出臺《關于進一步做好農民教育培訓工作的指導意見》，強調基層人民政府在農民教育培訓過程中的主導地位及其具體職責，明確各方主體責任。在此基礎上，農業(yè)農村部繼續(xù)出臺培訓標準、培訓機構標準、實訓基地建設標準等配套政策文件，不斷提高其精準性和可實施性。在加大對農民教育培訓投入力度的同時，通過各種激勵機制和財政補貼充分調動培訓機構、職業(yè)學校、企業(yè)以及受訓農民的積極性。同時，還應當注重農民教育培訓工作質量，深入優(yōu)化農民教育培訓評價考核制度，對于表現(xiàn)優(yōu)異的培訓機構和培訓不符合要求的培訓機構明確獎懲措施。

（作者單位：中央農廣校）