在中國(guó)式現(xiàn)代化的新歷史方位上，城鄉(xiāng)融合既是破解長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的核心，也是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的必由之路。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)規(guī)劃（2024—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）進(jìn)一步明確了“工業(yè)化+城鎮(zhèn)化+全面鄉(xiāng)村振興”的協(xié)同路徑，要求通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，為要素雙向流動(dòng)與優(yōu)化配置提供有力保障，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。

回顧過(guò)去40年，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系變化大致經(jīng)歷三個(gè)階段：從城鄉(xiāng)分割體制為工業(yè)化完成初始積累，到“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”“城鄉(xiāng)一體化”打破部分制度壁壘，再到如今的“城鄉(xiāng)融合”新階段。重點(diǎn)不再局限于把城市要素“下沉”到農(nóng)村，而是要推動(dòng)城鄉(xiāng)要素雙向平等流動(dòng)，讓鄉(xiāng)村擁有自主增值能力。

要素流動(dòng)的起點(diǎn)是“人”，“兩環(huán)相扣”構(gòu)建了勞動(dòng)力資源和人力資本在縣域?qū)用媪鲃?dòng)和積累的關(guān)鍵鏈條。

第一環(huán)是擴(kuò)大就業(yè)容量與技能供給?！兑?guī)劃》要求“推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)加快融入鄰近大中城市產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈創(chuàng)新鏈，引導(dǎo)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)梯次向縣域轉(zhuǎn)移”，并提出“支持涉農(nóng)高校、企業(yè)開(kāi)展高質(zhì)量職業(yè)技能培訓(xùn)”。政策目的是把制造、加工、倉(cāng)儲(chǔ)等環(huán)節(jié)有序嵌入縣域，讓勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移、就地增值，同時(shí)通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)提升人力資本。只有當(dāng)農(nóng)民在縣城及中心鎮(zhèn)既能拿到符合預(yù)期的工資，又具備匹配產(chǎn)業(yè)升級(jí)的技能，縣域才能真正留住人而非被動(dòng)“空心化”。

第二環(huán)是將公共服務(wù)和財(cái)政資源與常住人口掛鉤。2023年中央一號(hào)文件首次提出“建立健全基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤、由常住地供給”；《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“推行由常住地登記戶(hù)口提供基本公共服務(wù)制度”，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在社保、住房、義務(wù)教育等方面享有與本地戶(hù)籍居民等同的權(quán)利。由此形成的“人地錢(qián)掛鉤”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，一方面保障了農(nóng)民在農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)，另一方面為地方政府接納農(nóng)民提供了激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)“進(jìn)得來(lái)、留得下、能發(fā)展”，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的難題。

要素流動(dòng)的保障是“地”，要讓其既“用得活”又“守得住”。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革繼續(xù)推進(jìn)?！兑?guī)劃》提出“有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機(jī)制”，并強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。這意味著在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)該進(jìn)一步改革，把更多的增值收益留在農(nóng)村，按照“國(guó)家—集體—農(nóng)戶(hù)”三方進(jìn)行合理分配。由此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地從分割走向統(tǒng)一。

宅基地制度要“活權(quán)而不失權(quán)”?！兑?guī)劃》允許“農(nóng)戶(hù)合法擁有的住房通過(guò)出租、入股、合作等方式盤(pán)活利用”，2025年一號(hào)文件則明確底線(xiàn)：城鎮(zhèn)居民不得“到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房、宅基地”，任何退出必須“依法、自愿、有償”。由此，宅基地進(jìn)入一宅多用、限定流轉(zhuǎn)的新階段：農(nóng)民既可以把農(nóng)房改成民宿、餐館或股權(quán)資產(chǎn)獲取收益，又不用擔(dān)心因進(jìn)城落戶(hù)被強(qiáng)制收回宅基地。

建設(shè)用地指標(biāo)要向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜?！兑?guī)劃》明確“新編縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃安排不少于10％建設(shè)用地指標(biāo)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村”。這意味著村莊與集鎮(zhèn)在硬件上開(kāi)始同網(wǎng)同質(zhì)，農(nóng)民獲得的公共服務(wù)不再因戶(hù)籍或地理位置而打折。當(dāng)家門(mén)口的公路、客運(yùn)、寬帶與城市無(wú)異時(shí)，縣域內(nèi)部的人口與資本流動(dòng)就失去了后顧之憂(yōu)，縣域外部的產(chǎn)業(yè)鏈條也能延伸到鄉(xiāng)村。

土地要素增值要反哺農(nóng)村。2021年起，中央一號(hào)文件把農(nóng)業(yè)農(nóng)村列為一般公共預(yù)算的優(yōu)先保障領(lǐng)域，各級(jí)政府對(duì)“三農(nóng)”的支出不斷增長(zhǎng)?！兑?guī)劃》更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)未來(lái)“穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例”。這將有利于形成“城市賣(mài)地—資金反哺—資產(chǎn)增值—再投入”的循環(huán)體系，并進(jìn)一步通過(guò)中央銜接資金、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)助等專(zhuān)項(xiàng)資金為鄉(xiāng)村振興提供長(zhǎng)期財(cái)政支撐。

只有讓更多農(nóng)民在當(dāng)?shù)負(fù)碛蟹€(wěn)定的就業(yè)與收入預(yù)期，能合理分享土地資源增值收益，農(nóng)村才會(huì)煥發(fā)持續(xù)活力，城市也能在統(tǒng)一市場(chǎng)中獲得新的增長(zhǎng)空間。這正是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)共同富裕的題中之義。

（鄭風(fēng)田系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)，衛(wèi)瑾陽(yáng)系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院碩博連讀生）