在中國式現(xiàn)代化的新歷史方位上，城鄉(xiāng)融合既是破解長期城鄉(xiāng)二元結構的核心，也是建設農(nóng)業(yè)強國的必由之路。中共中央、國務院印發(fā)的《加快建設農(nóng)業(yè)強國規(guī)劃（2024—2035年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）進一步明確了“工業(yè)化+城鎮(zhèn)化+全面鄉(xiāng)村振興”的協(xié)同路徑，要求通過體制機制創(chuàng)新，為要素雙向流動與優(yōu)化配置提供有力保障，最終實現(xiàn)共同富裕。

回顧過去40年，中國城鄉(xiāng)關系變化大致經(jīng)歷三個階段：從城鄉(xiāng)分割體制為工業(yè)化完成初始積累，到“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”“城鄉(xiāng)一體化”打破部分制度壁壘，再到如今的“城鄉(xiāng)融合”新階段。重點不再局限于把城市要素“下沉”到農(nóng)村，而是要推動城鄉(xiāng)要素雙向平等流動，讓鄉(xiāng)村擁有自主增值能力。

要素流動的起點是“人”，“兩環(huán)相扣”構建了勞動力資源和人力資本在縣域層面流動和積累的關鍵鏈條。

第一環(huán)是擴大就業(yè)容量與技能供給?！兑?guī)劃》要求“推動縣域產(chǎn)業(yè)加快融入鄰近大中城市產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈創(chuàng)新鏈，引導勞動密集型產(chǎn)業(yè)梯次向縣域轉移”，并提出“支持涉農(nóng)高校、企業(yè)開展高質量職業(yè)技能培訓”。政策目的是把制造、加工、倉儲等環(huán)節(jié)有序嵌入縣域，讓勞動力就地轉移、就地增值，同時通過專項培訓提升人力資本。只有當農(nóng)民在縣城及中心鎮(zhèn)既能拿到符合預期的工資，又具備匹配產(chǎn)業(yè)升級的技能，縣域才能真正留住人而非被動“空心化”。

第二環(huán)是將公共服務和財政資源與常住人口掛鉤。2023年中央一號文件首次提出“建立健全基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給”；《規(guī)劃》強調(diào)“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度”，確保農(nóng)業(yè)轉移人口在社保、住房、義務教育等方面享有與本地戶籍居民等同的權利。由此形成的“人地錢掛鉤”聯(lián)動機制，一方面保障了農(nóng)民在農(nóng)村的產(chǎn)權，另一方面為地方政府接納農(nóng)民提供了激勵，實現(xiàn)“進得來、留得下、能發(fā)展”，解決農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的難題。

要素流動的保障是“地”，要讓其既“用得活”又“守得住”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地改革繼續(xù)推進?！兑?guī)劃》提出“有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制”，并強調(diào)“構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。這意味著在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地應該進一步改革，把更多的增值收益留在農(nóng)村，按照“國家—集體—農(nóng)戶”三方進行合理分配。由此，城鄉(xiāng)建設用地從分割走向統(tǒng)一。

宅基地制度要“活權而不失權”?！兑?guī)劃》允許“農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”，2025年一號文件則明確底線：城鎮(zhèn)居民不得“到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地”，任何退出必須“依法、自愿、有償”。由此，宅基地進入一宅多用、限定流轉的新階段：農(nóng)民既可以把農(nóng)房改成民宿、餐館或股權資產(chǎn)獲取收益，又不用擔心因進城落戶被強制收回宅基地。

建設用地指標要向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜?！兑?guī)劃》明確“新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃安排不少于10％建設用地指標用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村”。這意味著村莊與集鎮(zhèn)在硬件上開始同網(wǎng)同質，農(nóng)民獲得的公共服務不再因戶籍或地理位置而打折。當家門口的公路、客運、寬帶與城市無異時，縣域內(nèi)部的人口與資本流動就失去了后顧之憂，縣域外部的產(chǎn)業(yè)鏈條也能延伸到鄉(xiāng)村。

土地要素增值要反哺農(nóng)村。2021年起，中央一號文件把農(nóng)業(yè)農(nóng)村列為一般公共預算的優(yōu)先保障領域，各級政府對“三農(nóng)”的支出不斷增長?！兑?guī)劃》更進一步強調(diào)未來“穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例”。這將有利于形成“城市賣地—資金反哺—資產(chǎn)增值—再投入”的循環(huán)體系，并進一步通過中央銜接資金、高標準農(nóng)田補助等專項資金為鄉(xiāng)村振興提供長期財政支撐。

只有讓更多農(nóng)民在當?shù)負碛蟹€(wěn)定的就業(yè)與收入預期，能合理分享土地資源增值收益，農(nóng)村才會煥發(fā)持續(xù)活力，城市也能在統(tǒng)一市場中獲得新的增長空間。這正是建設農(nóng)業(yè)強國、實現(xiàn)共同富裕的題中之義。

（鄭風田系中國人民大學農(nóng)村發(fā)展研究所所長，衛(wèi)瑾陽系中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院碩博連讀生）