晚上9點，川北某鎮(zhèn)黨委書記的辦公室仍亮著燈。于震成的桌上擺著兩份文件：一份是警方要求“接回上訪戶”的協(xié)查函，另一份是本地村民土地糾紛的調(diào)解記錄。“這個人在外省打工十幾年，村里房子都荒廢了，可是只要他的戶籍還在我們鎮(zhèn)上，他的事就得我們兜著?！庇谡鸪煽嘈χ嬖V廉政瞭望·官察室記者，上面反饋給他的不少信訪件，當事人都已不在當?shù)鼐幼?，但根?jù)屬地責任制，鎮(zhèn)黨委卻要負責解決這些人提出的問題，“既不在轄區(qū)生活，他們提出的信訪內(nèi)容也和本地毫無關聯(lián)，我們怎么給人家解決嘛？”

“小馬拉大車”是當前基層治理中權責失衡的典型隱喻，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社等基層單位在資源匱乏、權力受限的情況下，被迫承擔遠超自身能力的治理任務。

“這一困局的本質(zhì)是‘無限責任’與‘有限資源’之間的撕裂?！彼拇ù髮W公共管理學院教授、行政管理系主任范逢春認為，當前基層治理中存在？“小馬拉大車”難題，集中體現(xiàn)為基層負擔過重，具體表現(xiàn)為任務超載、責任超載、壓力超載?！耙平膺@個難題，不能把減負簡單理解為工作‘減量’，而是要注重標本兼治，通過治理轉(zhuǎn)型、制度創(chuàng)新、作風轉(zhuǎn)變等手段達到減負目標?！?/p>

任務超載，干部身心俱疲

林宇是一名“上岸”沒幾年的“95后”干部，進入鎮(zhèn)黨委后他最大的感受就是忙不過來：填報鄉(xiāng)村振興項目進度，錄入防汛隱患點位，回復12345熱線投訴，？“24小時在線”微信工作群。

“上周剛報完改廁數(shù)據(jù)，這周又讓重新統(tǒng)計‘廁所使用滿意度’?！彼嘈χ鍪謾C相冊——上百張表格截圖中，連母親住院手術當天都在填報“老年人助餐需求調(diào)查表”。

在采訪中不少干部對記者表示，多線任務的下派，讓加班成為常態(tài)?！盎鶎痈刹慷嗌俣加悬c多重人格分裂癥，我們需要同時扮演多個‘角色’——防火期是巡山員，汛期是搶險隊員，醫(yī)保收繳季變身推銷員，信訪高峰期又成‘盯梢專員’。有時候一天就要轉(zhuǎn)變多個工作內(nèi)容和形式。”林宇自嘲有時已經(jīng)麻木，有時候和村民說事時，腦子還沒從上一件事中回過神來。

“我們鎮(zhèn)常住人口2萬多，但鎮(zhèn)政府工作人員只有五十幾號人，大家的年齡偏大，每年都有人退休，遇到創(chuàng)新型工作，或者需要操作計算機、政務系統(tǒng)的時候，年齡大的干部明顯沒有年輕干部效率高。”王志在鎮(zhèn)政府民政辦工作，他告訴記者，除他以外，民政辦的另外兩名工作人員都年紀偏大，家中還有小孩需要照顧?！盎鶎用裾k要面對民政系統(tǒng)落實到基層的所有工作，但整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關事項都只靠3個人完成，我可以感覺到大家的精神壓力很大。而我除了民政工作還分管著其他工作，有時候遇到超出能力范圍的事情，就會感到非常不踏實。”

一名鎮(zhèn)黨委“一把手”講到，之前省環(huán)保廳的人下來檢查，途經(jīng)其所在鎮(zhèn)的公路時看見一個秸稈焚燒冒煙點，隨手拍了張照片發(fā)給市里。“市里轉(zhuǎn)給我們縣，縣里連夜讓鎮(zhèn)上查。結果3天后突然要倒追責任，一群人翻箱倒柜找去年秸稈禁燒的會議記錄，數(shù)宣傳單發(fā)了多少張?！彼岬剑羁扌Σ坏玫氖?，隔壁兩個鎮(zhèn)遇到了同樣的問題，“批評教育了分管干部”，但這名“一把手”認為他們鎮(zhèn)的分管領導在秸稈焚燒這件事上已經(jīng)盡到責任，便只給了他“談話提醒”，上面卻暗示“要統(tǒng)一標準”，硬讓補個處理意見?！澳阏f干部們能不寒心嗎？活干了，汗流了，最后還得自己給自己記個過?！?/p>

“隨著治理重心下移，大量任務向基層轉(zhuǎn)移，任務繁重成為當前基層治理的突出特點?！狈斗甏合蛴浾呓榻B，基層黨建、信訪維穩(wěn)、應急管理、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)等都已經(jīng)成為基層的政治任務，越來越多黨政部門的業(yè)務工作也通過各種渠道轉(zhuǎn)化為基層黨委政府的政治任務，一些基層領導為了政績“亮點”在轄區(qū)內(nèi)或多或少地創(chuàng)設了特色政治任務，基層政治任務的日常性越來越凸顯。

“而相應的資源卻并未下移，超負荷任務突破了基層組織的資源承載力。基層人手緊缺成為常態(tài)。例如，基層市場監(jiān)管所、派出所，連所長在內(nèi)往往都只有四五名執(zhí)法人員，難以滿足目前市場監(jiān)督與社會治理的需求。一些基層政府只能通過‘臨聘人員’來緩解人員緊張的困境?！狈斗甏赫f。

“馬車”超載，工作質(zhì)效打問號

于震成在鎮(zhèn)街道工作9年，他坦言最深的感受就是責任像擊鼓傳花，最后全砸在基層頭上。從區(qū)里到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，層層都在喊“屬地管理”，可落到實際就成了“屬地背鍋”。老百姓常說“上面千條線，下面一根針”，然而這針早被磨禿了——現(xiàn)在更像是“上面舉著錘，下面頂著釘”，甚至有些地方干部私下吐槽“上面拎把刀，下面懸顆頭”。

“比如森林草原防滅火工作，大家就是既要當偵察兵又要當消防員?！庇谡鸪烧f，上級督查組一來，開口就會問：“你們應急隊伍組建得怎么樣？受過專業(yè)培訓嗎？撲救能力如何？”

“我們能有多少撲救能力呢？可一旦發(fā)生火情，鎮(zhèn)街道的分管干部勢必被問責最重?，F(xiàn)在鎮(zhèn)上老同志見面都互相打趣多干多錯，少干少錯，不干不錯。這話聽著消極，可看看值班表上越來越難安排的工作分工，再看看辦公室里越來越厚的檔案盒，誰心里不清楚呢？”于震成無奈道。

然而在采訪中記者了解到，完成“能力之外”的事是這些基層干部時常經(jīng)歷的。王志經(jīng)常被要求協(xié)助上級部門檢查鎮(zhèn)上商戶的消防安全問題，而他坦言，自己作為外行人，哪怕是走進商戶上看下看，也看不出什么名堂?！斑@項工作我確實做了，但我不懂專業(yè)知識，我說沒問題就真的沒問題了嗎？可是一旦出了事就會問責到我頭上。”

會計這一崗位的困境更具有代表性。“在村上，會計也是文書，甚至要負責檢查各類合同的擬定、合規(guī)?！彼拇抽_發(fā)區(qū)村“兩委”會計張昕笑稱，基層會計大多是半路出家?！拔覀兇迕娣e很大，又因為在新區(qū)，建設規(guī)劃不少，經(jīng)常涉及各類項目合作，村委會本該請律師，但因為沒有專項資金，就只能我們自己學、自己看。”

除了上級下派工作方面的能力不足，在群眾工作方面于震成也時常感覺到力不從心?！盎鶎幽芰τ邢蓿霞壱膊惶峁椭?。最后是老百姓不滿意，上級單位還要問責?！币幻诖彐?zhèn)負責“市長熱線”相關問題件處理的干部告訴記者，群眾的要求五花八門，近年來需要處理的問題反映件成倍增加，有時候基層職能并不能覆蓋這類問題，人手也不夠，但上級仍舊會把問題件轉(zhuǎn)接給村、社區(qū)，最后經(jīng)常形成空轉(zhuǎn)。最終，問題懸置，群眾反復投訴，工作質(zhì)效難以提高。

“基層單位責任泛化確實嚴重。部分地區(qū)的上級部門上面開個會、下個文件分分鐘就可以將責任‘甩鍋’基層，美其名曰‘責任下沉’，自己當起‘甩手掌柜’，而基層無力拒絕，只能聽之任之?！狈斗甏焊嬖V記者，比如某縣市場監(jiān)管局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不具備食品鑒別和藥品鑒定能力和條件情況下，將轄區(qū)內(nèi)有關食品安全、假藥制售等監(jiān)管責任下派至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。再加上基層組織權力配備不足，他們處在政權架構的底層，除極少數(shù)法律直接授權之外，其權力較小。近年來，基層的目標設定權、人事統(tǒng)籌權、激勵分配權等還在不斷被上收。

減負并非工作“減量”

“當前基層治理中存在的‘小馬拉大車’現(xiàn)象，實質(zhì)上是治理能力與治理任務失衡的表現(xiàn)，我認為這一問題的危害主要體現(xiàn)在4個關鍵層面：影響黨的執(zhí)政根基、損害群眾切身利益、阻礙國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程、制約鄉(xiāng)村振興發(fā)展?！?？四川省社會科學院政治學研究所所長廖沖緒向記者解釋，治理效能低下會直接損害黨政機關公信力。當群眾反映的問題得不到有效解決，基層干部陷入事務性泥潭，黨和政府形象就會在反復消耗中受損。而治理資源與治理任務的嚴重錯位，必然導致公共服務質(zhì)量下降?；鶎痈刹科Ｓ趹陡黝愂聞招怨ぷ?，難以及時響應群眾訴求，容易引發(fā)政策執(zhí)行偏差、民生項目縮水等問題。這種“超載”運行最終可能會轉(zhuǎn)化為群眾獲得感、幸福感的實際損耗。

“可以明確的是，當基層單位長期處于超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)，既難以建立規(guī)范化的治理機制，也無法實現(xiàn)治理效能的持續(xù)提升，直接影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體推進。這種狀況下，基層既缺乏制度創(chuàng)新的實踐空間，也難以形成可持續(xù)的治理能力提升路徑?！绷螞_緒說，在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵階段，基層治理能力不足將嚴重制約政策落地效果。

“基層負擔過重是長期形成的問題，也是帶有普遍性的問題。為基層減負，如果把握不住問題的核心本質(zhì)，就會陷入以形式主義解決形式主義的思維誤區(qū)?！狈斗甏罕硎?，破解基層治理“小馬拉大車”難題，不能把減負簡單理解為工作“減量”，而是要注重標本兼治，通過治理轉(zhuǎn)型、制度創(chuàng)新、作風轉(zhuǎn)變等手段達到減負目標。

“比如推動擴權賦能，實現(xiàn)權責對等。根治基層負擔過重的頑疾，要從優(yōu)化政府權責配置入手，建立邊界清晰、分工合理、權責一致、運行高效的基層治理體制?！狈斗甏簭娬{(diào)，這里最關鍵的是按照“依法下放、非準禁入”的原則，防止職責任務隨意下沉。設置職責任務下沉的標準和門檻，職能部門下放職責任務要按照事前醞釀、提出申請、組織審核的程序進行。其次，按照“權隨責走、費隨事轉(zhuǎn)”的原則，為基層提供必要的人、財、物、權等各類保障，推動管理權限和民生服務下放到基層，改變“事下人不下，責下權不下”的不對等關系，確?；鶎印敖拥米?、辦得好”。

“令基層干部苦不堪言的屬地管理也必須得到科學管理，要有效減少基層屬地管理事項，切實解決屬地責任擴大化等問題，建立權力清單、規(guī)范責任清單，防止有關部門隨意‘甩鍋’?！狈斗甏赫J為，還有就是深化精準問責、規(guī)范問責，避免問責泛化、簡單化，嚴禁任性問責，防止問責走樣，落實容錯糾錯機制，實現(xiàn)激勵性和懲戒性的平衡，營造理性與寬容的干事創(chuàng)業(yè)氛圍。

“治理‘小馬拉大車’，重在減形式主義、減官僚主義、減層層加碼?；鶎迂摀^重，問題出在基層，根子在一些上級部門及領導。只有讓上級部門及領導樹立和踐行正確政績觀與權力觀，改變工作作風，才能真正將基層干部從繁瑣的事務中解放出來?！狈斗甏赫f。（應受訪者要求，文中部分人物為化名）