易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化具有深層的互動邏輯，都強調人民至上的價值取向、增進福祉的民生導向、高質量發(fā)展的目標方向。近年來，貴州不斷推動易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化，以鞏固拓展易地扶貧搬遷脫貧成果，做好“后半篇文章”。但面臨就業(yè)吸納空間較小、持續(xù)增收張力互掣、優(yōu)質服務供給緊張、市民身份認同不高等困境，仍需進一步促進生產、生計、生活、情感的融入，提升城鎮(zhèn)就業(yè)質量、擴展群眾增收渠道、提高公共服務效能、增進市民身份認同。

文獻回顧與問題提出

新型城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的重要內容。黨的二十大要求“深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，黨的二十屆三中全會明確提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提高到2024年的67%，已從數(shù)量型快速增長階段進入質量型均衡發(fā)展階段[1]。易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化具有緊密的內在聯(lián)系，易地扶貧搬遷為新型城鎮(zhèn)化注入人口活力，新型城鎮(zhèn)化為易地扶貧搬遷提供發(fā)展動力。

現(xiàn)有文獻主要從如下視角對易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化進行研究。一是經濟視角。關注搬遷群眾在城鎮(zhèn)的生計可持續(xù)性和經濟適應問題。研究認為，易地扶貧搬遷總體上有利于提升搬遷群眾的生計資本[2]，但城鎮(zhèn)化安置對于缺乏足夠人力資本從事非農產業(yè)的移民來說也可能帶來一定的經濟適應風險[3]。二是政治視角。關注易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化的政策供給、政策體系、制度績效等內容。研究認為，搬遷群眾遷入城鎮(zhèn)安置區(qū)的后續(xù)發(fā)展離不開政策設計[4]、政策扶持[5]、制度構建等因素的共同作用。三是社會視角。關注搬遷群眾在城鎮(zhèn)的社會適應和社區(qū)融入。研究認為，易地扶貧搬遷安置區(qū)是新型城鎮(zhèn)化建設的重要場域，但面臨公共服務供給不充足、搬遷群眾參與不在場、社區(qū)治理成效不顯著等困境，提出重構社會資本[6]、進行社區(qū)營造、發(fā)展社區(qū)共同體[7]等路徑。四是文化視角。關注農村傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代城市文化的碰撞、搬遷群體之間的文化差異、搬遷群體與城鎮(zhèn)原住群體之間的文化適應等內容。研究認為，搬遷群眾的城鎮(zhèn)化安置將農村社會的文化體系移植到城市社區(qū)中，出現(xiàn)文化震蕩[8]、文化焦慮、文化貧困[9]等問題，提出融入文化氛圍、促進文化融合、注入城市文化[10]等對策。已有研究成果日漸豐富，從多個角度對此議題進行了研究，但缺乏對現(xiàn)階段貴州易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的關注。貴州如何推動易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化？高質量發(fā)展目標下面臨哪些困境？如何突破困境實現(xiàn)高質量發(fā)展？這是實踐中的重要問題，也是本文研究的主要內容。

高質量發(fā)展目標下貴州易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的主要困境

易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化具有時代發(fā)展的必然性、價值耦合的關聯(lián)性以及促進民生的現(xiàn)實性，實現(xiàn)高質量發(fā)展則是現(xiàn)階段的目標靶向，更加注重從數(shù)值提高轉向質量提升，但也面臨實踐中的困境。

（一）就業(yè)吸納空間較小

1、崗位開發(fā)的空間局限

空間是人類實踐活動生成的“區(qū)域”和行動的“場域”，任何社會活動都是空間性的行動，易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化亦是如此。運用空間開發(fā)就業(yè)崗位是促進高質量充分就業(yè)的基礎一步、關鍵一環(huán)，但貴州是西部內陸省份，相對東部沿海地區(qū)而言，城鎮(zhèn)經濟發(fā)展程度不高，二、三產業(yè)發(fā)展水平及帶動能力較低，為搬遷群眾開發(fā)就業(yè)崗位的空間較小。加之，易地扶貧搬遷安置區(qū)作為一個搬遷群眾由鄉(xiāng)到城轉變的新型空間，經濟基礎薄弱、社會資本欠缺、情感網(wǎng)絡分散，空間生產的藩籬增加，崗位開發(fā)的難度加大，穩(wěn)定就業(yè)的壓力加劇。

2、幫扶車間的有限吸納

幫扶車間是幫助搬遷群眾在“家門口”實現(xiàn)就業(yè)的小型生產單位和近距離務工崗位。貴州提出10條措施鼓勵和支持幫扶車間吸納難以外出務工的搬遷群眾就近就業(yè)，截至2025年1月，幫扶車間共1437個，吸納就業(yè)16.5萬人，其中搬遷群眾2.49萬人[11]，僅占比15.09%。近年來，貴州制定了就業(yè)幫扶車間獎勵補助政策，明確參評標準、評出不同等次、給予獎勵補助。

數(shù)據(jù)對比顯示（表1），貴州省內易地扶貧搬遷任務較重的三個少數(shù)民族自治州，就業(yè)幫扶車間不僅數(shù)量上有差距，吸納搬遷群眾就業(yè)的能力也有所差異，且總體上吸納不足、帶動不夠、效果不佳。

（二）持續(xù)增收張力互掣

1、產業(yè)帶動增收的鏈條較短

貴州各地安置區(qū)落戶的企業(yè)，主要是來料加工生產的小規(guī)模勞動密集型企業(yè)。產業(yè)結構較為單一、產業(yè)技術人才缺乏、科技創(chuàng)新含量較低，這制約了產業(yè)的發(fā)展和升級，尚未形成有效的增收鏈條，產業(yè)帶動就業(yè)的人數(shù)較少、輻射較小、效益較差。

2、群眾從業(yè)轉型的難度較大

搬遷群眾的生計方式雖已呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢，但穩(wěn)定就業(yè)的比例不大、充分就業(yè)的程度不深，部分群眾依靠公益性崗位就業(yè)和低保兜底保障，可持續(xù)的生計還有賴于從業(yè)轉型機會的增加。然而，搬遷群眾遷入城鎮(zhèn)后，生產生活區(qū)隔，社會分工明確，非農化的從業(yè)方式對專業(yè)技能提出較高要求。但由于文化水平較低、學習能力較差、競爭意識較弱等因素制約，不少搬遷群眾的從業(yè)方式仍以外出務工為主，且務工行業(yè)仍集中在生產、加工、建筑、配送、餐飲、家政等以體力勞動和簡單腦力勞動為主的行業(yè)，較難向智能化、新質化等收入高、前景好的行業(yè)轉變。

（三）優(yōu)質服務供給緊張

1、供給需求的“錯位”

基于資源占有、話語表達、所處位勢等方面的差異，貴州易地扶貧搬遷安置區(qū)基本公共服務的主要供給者仍是政府，市場、社會、群眾等主體處于較為邊緣和弱勢的地位。政府通過執(zhí)行政策、下達任務等方式完成服務在基層場域的供給，但這種自上而下的單向輸出和科層體系的縱向傳遞，缺少對服務對象需求的精準收集和及時更新，供給與需求并不對稱、出現(xiàn)錯位，帶來服務供給滿意度較低、服務場所運用率不高、服務內容形式大于實質等問題。

2、差異服務的“缺位”

貴州各地易地扶貧搬遷安置區(qū)建設服務設施、開發(fā)服務項目、提供公共服務，但多為滿足基本生活需求的常規(guī)服務，服務內容同質單一，缺乏嬰幼托育、養(yǎng)老助老、心理疏導、健身康養(yǎng)等方面的差異服務；服務流程按部就班，缺少提質增效的靈活性以及便民利民的針對性；服務導向較為注重數(shù)量達標、任務完成與上級考核，對于評價結果、質量效果與接受程度缺乏跟蹤問效。

（四）市民身份認同不高

1、特殊信任弱化下的市民身份不自信

鄉(xiāng)土社會的信任是一種對行為的規(guī)矩熟悉到不假思索時的可靠性[12]。搬遷群眾在遷出地相對封閉、遠離城鎮(zhèn)的空間內建立了以血緣、地緣為紐帶的特殊信任，但遷入城鎮(zhèn)安置區(qū)后，多年建立起來的社會網(wǎng)絡逐漸收縮，熟悉信賴的交往環(huán)境不斷瓦解，原有公共體的作用式微，與新環(huán)境中的其他群體缺乏人際基礎，也較難在短時間內構建信任，社會交往呈現(xiàn)原子化、松散化的特征。特殊信任的弱化，減少了搬遷群眾的支持性資源和內驅性動能，增加了社會交往和社區(qū)參與的不自信。同時，相比城鎮(zhèn)居民，以農村人口為主體的搬遷群眾在思想觀念、能力素質、行為舉止、文明素養(yǎng)等方面與新型城鎮(zhèn)化需求和新市民要求還有一定差距，對于“新市民”的身份缺乏自信也缺少認同。

2、社會資本缺失下的內外保障不充分

從外部環(huán)境而言，易地扶貧搬遷安置區(qū)是因搬遷而形成的新場域、新單元，社會生產、社會交往、社會保障等方面的資本積累時間較短，基層干部、社區(qū)職工等主體動員社會資源的能力較弱，相關制度機制尚不健全，搬遷群眾能享受到新型城鎮(zhèn)化帶來的就業(yè)機會和改革發(fā)展的成果仍不充分，不同程度上影響了對“新市民”身份的認同。從內生動力而言，貴州各地雖然開展了政策學習、知識普及、技能培訓，但外力的輸入和外生能力的形成并非一定相關[13]，有的搬遷群眾在政策扶持下形成福利依賴，缺乏改變現(xiàn)狀的強烈意愿，自我發(fā)展的動力不足，將遷出地的“土地”作為可靠的保障，戶口遷入城鎮(zhèn)的意愿不強，貴州各地安置區(qū)搬遷群眾落戶的比例普遍較低，這亦是“新市民”身份認同不高的體現(xiàn)。

高質量發(fā)展目標下貴州易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的優(yōu)化路徑

（一）進一步促進生產融入，提升城鎮(zhèn)就業(yè)質量

1、再造搬遷群眾的就業(yè)空間

空間再造是對已有空間的再次塑造，是發(fā)展目標驅動下對空間進行優(yōu)化和改造的動態(tài)過程，既包括對空間的物質屬性和空間形態(tài)進行重塑，又需要對內在空間的資源要素和空間結構進行重組。提升穩(wěn)定就業(yè)質量是現(xiàn)階段易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的重點任務，也是搬遷群眾最直接的民生關切。因此，需充分整合利用安置區(qū)周邊工業(yè)農業(yè)用地、現(xiàn)有標準廠房、幫扶基地（車間）、商鋪、勞動力等資源優(yōu)勢，挖掘更多就業(yè)用工崗位。并通過優(yōu)化學習方式、靈活技能培訓、轉化運用知識等策略，提升搬遷群眾城鎮(zhèn)就業(yè)的素養(yǎng)，增強其抵御就業(yè)風險的能力，以更好地適應、融入、使用新型城鎮(zhèn)化形塑的就業(yè)空間。

2、增強幫扶車間的吸納能力

吸納實質上是利用市場外力來推動搬遷群眾的生產卷入，借助幫扶車間促進搬遷群眾的生產參與，通過自身勞動創(chuàng)造經濟收入和自我價值。實踐中，需要進一步加強政策動員、精準定位認定、激發(fā)幫扶潛能、注重動態(tài)評估，綜合運用謀劃新建、鞏固升級、規(guī)范扶持、有序退出等策略，充分發(fā)揮幫扶車間的“蓄水池”功效以及吸納搬遷群眾就近就業(yè)的能力。

（二）進一步促進生計融入，擴展群眾增收渠道

1、深入推動產城融合

更加注重產業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)功能的互動、群眾居住和務工就業(yè)的融合，持續(xù)推進現(xiàn)代產業(yè)園區(qū)與搬遷安置社區(qū)的“兩區(qū)”共建共享。通過“上爭、外引、內聚”，深化運用東西部協(xié)作平臺、產業(yè)（工業(yè)）園區(qū)建設項目、商會協(xié)會等縣域資源，有針對性地招引一批節(jié)能環(huán)保、就業(yè)帶動力強的新能源、新材料等重點發(fā)展產業(yè)和戰(zhàn)略后扶項目，提高產業(yè)的競爭力和附加值，更好帶動搬遷群眾在城鎮(zhèn)的生產發(fā)展和就業(yè)增收。

2、持續(xù)壯大集體經濟

近年來，貴州各地易地扶貧搬遷安置區(qū)發(fā)展集體經濟，積極探索促進搬遷群眾生計城鎮(zhèn)化融入以及可持續(xù)發(fā)展的路徑，這是一個從“輸血”到“造血”，從“他律”到“自律”，從“外部依賴”到“自我突破”的動態(tài)過程和系統(tǒng)工程，實踐中，仍需整體謀劃、因地制宜、深入推進。用好貴州省9個市（州）36個省級易搬社區(qū)壯大集體經濟示范項目創(chuàng)建的契機，總結貴州省48個易地扶貧搬遷安置社區(qū)物業(yè)管理實體化公司試點的經驗做法。完善黨建引領、政府引導、市場主導、群眾參與的四方聯(lián)動服務體系，健全政府、市場、社會、群眾的利益聯(lián)結機制，深化“企業(yè)公司+社區(qū)合作社+搬遷群眾”的合作模式，擴寬實體化公司、市場化運作、廣泛化參與的創(chuàng)新路徑，推動實現(xiàn)集體經濟“從無到有、從有到弱、從弱到強”的高質量發(fā)展突破。

3、完善就業(yè)增收機制

搬遷政策有助于消解搬遷群眾生計資本普遍匱乏的困境，但因不同群體間資本增加量和類型有分異，搬遷群眾之間的收入也逐漸拉開差距。因此，應完善就業(yè)增收機制，精準有效做好分層分類幫扶，通過制度化、規(guī)范化的運行增加對低收入群體的關注，在保障收入來源的基礎上充分運用資源稟賦、大力盤活閑置資源、注重發(fā)展特色產業(yè)，多渠道擴寬收入來源、多舉措保障經濟收益、多路徑激發(fā)參與動力，幫助搬遷群眾穩(wěn)定就業(yè)、持續(xù)增收、增量提質。

（三）進一步促進生活融入，提高公共服務效能

1、增強外部賦能

高質量發(fā)展目標下，易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化不僅要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設布局規(guī)劃，更要系統(tǒng)配置公共服務資源。實踐中，需進一步完善黨委領導、政府負責、市場支持、社會協(xié)同、群眾參與的多元主體服務格局，充分發(fā)揮各類主體功能和資源優(yōu)勢，運用更多“云上”資源和“智慧”平臺，賦能公共服務提質升級。并聚力打造“最美夕陽紅”“青春課堂”等更多貼合搬遷群眾需要的服務品牌，對留守兒童、婦女、老年人、殘障人士等群體提供更加熱心、貼心、暖心的關愛服務，以服務激活社區(qū)活力、凝聚集體合力，以品牌傳播服務內涵、創(chuàng)造服務價值。

2、激發(fā)內在動能

進一步結合新型城鎮(zhèn)化的基本特點、內在要求、現(xiàn)實需求，將搬遷群眾按年齡、文化素質等特征進行分類培訓和分層培養(yǎng)。深入實施職業(yè)教育產教融合賦能提升行動，以智能制造等新興產業(yè)和家政服務等用工緊缺行業(yè)需求為牽引，結合主導產業(yè)的發(fā)展需求以及搬遷群眾的實際情況，加大與職業(yè)院校在專業(yè)設置、基地建設、學習培訓、師資配置等方面的合作，幫助搬遷群眾形成與新型城鎮(zhèn)化相匹配的從業(yè)素養(yǎng)、就業(yè)技能，不斷激發(fā)內生動力、增強發(fā)展信心。

（四）進一步促進情感融入，增進市民身份認同

1、建立情感聯(lián)結

搬遷群眾融入新型城鎮(zhèn)化并認同“新市民”身份，不是執(zhí)行式的政策單向傳遞和命令式的身份隨即轉變，而是一個通過個體與新環(huán)境的互動，逐步建立新的情感聯(lián)系的漸進過程?；诖耍赏ㄟ^密切干群關系、掌握情感需求、穩(wěn)固信任關系等策略建立情感聯(lián)結，引導搬遷群眾轉變思想觀念、糾正認知偏見，淡化群際邊界，增進包容理解，從信任的社會關系中獲得更多的情感支持，進而增強發(fā)展自信、認可自我價值、增進身份認同。

2、加大情感投入

市民化的外在表現(xiàn)為城鄉(xiāng)戶籍的轉變，內在底蘊為具有基本生活保障、社會治理參與等城市公民權益及素質[14]。因而，可運用分類的情感關注、積極的情感投入、及時的情感回應等柔性化、人性化的方式，保障搬遷群眾遷入安置區(qū)后的權益，并促進其具有在城鎮(zhèn)發(fā)展的素質。使群眾在充分的權益保障、充足的能力素養(yǎng)、充實的城鎮(zhèn)生活中，提高對“新市民”身份的認同，并增加話語表達、參與在場、民主協(xié)商。

綜上所述，推動易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化是時代的新要求、實踐的新目標、群眾的新需要。對此，要進一步從生產、生計、生活、情感等方面促進融入，營造“共建共治共享”的良好環(huán)境，書寫“后半篇文章”的精彩章節(jié)，實現(xiàn)高質量發(fā)展的實踐目標。

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作者簡介

周 舟 中共黔西南州委黨校公共管理教研部理論科科長、副教授，研究方向為社會治理、地方治理