新中國(guó)成立初期，中國(guó)共產(chǎn)黨全面接管城市工作，面對(duì)嚴(yán)峻的失業(yè)現(xiàn)狀，為了建立和鞏固新生的人民政權(quán)，西安市適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民眾需求，不斷調(diào)整和改進(jìn)失業(yè)救濟(jì)政策，政府前期通過(guò)發(fā)放救濟(jì)金、以工代賑、還鄉(xiāng)生產(chǎn)等方式緊急減緩就業(yè)壓力，開(kāi)拓就業(yè)渠道；后期通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造新崗位，轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練擴(kuò)大失業(yè)者自尋職業(yè)和生活出路的可能性，并通過(guò)政治文化教育塑造中國(guó)共產(chǎn)黨的良好形象。不僅解決了失業(yè)人員的生活困難，穩(wěn)定社會(huì)秩序，最重要的是在救濟(jì)和安置失業(yè)過(guò)程中形塑了對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨和人民政權(quán)的擁護(hù)與認(rèn)同。

陜西地處我國(guó)腹地，西安作為其省會(huì)，是西北政治經(jīng)濟(jì)的中心。新中國(guó)初期，西安市失業(yè)問(wèn)題嚴(yán)峻，治理失業(yè)成為刻不容緩的政治任務(wù)。本文以西安市的相關(guān)檔案資料為基礎(chǔ)，以失業(yè)工人為研究樣本，展現(xiàn)國(guó)家政策與基層民眾之間的調(diào)整與融合。研究這一時(shí)期以失業(yè)工人為代表的城市民眾對(duì)新中國(guó)政權(quán)認(rèn)同的過(guò)程，有助于了解新中國(guó)初期在西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何通過(guò)處理失業(yè)問(wèn)題提高社會(huì)改造能力和構(gòu)建新政權(quán)認(rèn)同，也有助于完善中國(guó)現(xiàn)有失業(yè)救濟(jì)和失業(yè)保障體系，建設(shè)新時(shí)代下具有中國(guó)特色的本土城市治理范式。

有學(xué)者認(rèn)為，新中國(guó)初期治理城市失業(yè)問(wèn)題是中共民生工作的首要任務(wù)，[1]有效救助失業(yè)者不僅提高了他們的生活水平，還減輕了社會(huì)壓力，鞏固了新生政權(quán)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。[2]然而，目前城市認(rèn)同研究主要集中于大城市，對(duì)西北城市研究尚不充分，研究轉(zhuǎn)型時(shí)期的非典型城市可以更立體地展現(xiàn)國(guó)家方針政策的基層實(shí)踐。

新中國(guó)成立初期西安市民失業(yè)原因探討

西安失業(yè)現(xiàn)象歷史悠久，抗戰(zhàn)勝利后，隨著國(guó)民黨經(jīng)濟(jì)重心東移，西部地區(qū)工業(yè)日漸沒(méi)落。至新中國(guó)成立初期，西安面臨大量工廠停工和工人失業(yè)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，其成因可歸結(jié)為以下四點(diǎn)。

首先，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱是根本原因。自抗戰(zhàn)以來(lái)，西安工業(yè)持續(xù)衰退，政府接管時(shí)，西安幾乎成為一個(gè)消費(fèi)型城市，工業(yè)基礎(chǔ)極其有限，以一個(gè)國(guó)營(yíng)電廠和少量大型私營(yíng)工廠為主，其余多為手工作坊。1948年數(shù)據(jù)顯示，失業(yè)人口占全市總?cè)丝诘娜种?。[3]其次，國(guó)民黨軍隊(duì)的掠奪性破壞加劇了失業(yè)問(wèn)題。解放前夕，國(guó)民黨軍隊(duì)對(duì)當(dāng)?shù)毓I(yè)進(jìn)行了嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致生產(chǎn)停滯，工人失業(yè)嚴(yán)重，許多人不得不轉(zhuǎn)行做小生意或雜役。再次，通貨膨脹也是導(dǎo)致失業(yè)的重要因素。國(guó)民黨撤離前大量拋售物資，導(dǎo)致物價(jià)飛漲。上海物價(jià)波動(dòng)對(duì)西安產(chǎn)生直接影響，尤其是“銀圓之戰(zhàn)”和“米棉之戰(zhàn)”后，西安物價(jià)暴漲，小麥價(jià)格上漲53.5倍，棉花上漲61倍，煤炭上漲59倍，[4]雖然后來(lái)得到控制，但高通脹導(dǎo)致的虛假購(gòu)買(mǎi)力消失，私營(yíng)工商業(yè)陷入困境，勞資糾紛頻發(fā)，失業(yè)人數(shù)不斷攀升。最后，外地沿海商品的沖擊對(duì)西安本地工業(yè)造成巨大壓力。解放初期，西安私營(yíng)工業(yè)企業(yè)設(shè)備落后、產(chǎn)量小、質(zhì)量差，隨著隴海鐵路恢復(fù)通車(chē)，沿海地區(qū)商品大量涌入，本地產(chǎn)品無(wú)法與之競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致許多企業(yè)減產(chǎn)或停產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)不善，裁員頻繁。紡織、化學(xué)等行業(yè)的多家企業(yè)倒閉或停工，手工業(yè)者失業(yè)率高達(dá)80%。

綜上所述，新中國(guó)成立初期西安失業(yè)現(xiàn)象的成因復(fù)雜，既有歷史遺留問(wèn)題，也有戰(zhàn)爭(zhēng)破壞、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等多重因素影響。

新中國(guó)成立初期對(duì)西安市民的救濟(jì)與安置

西安市在地域上大體可分為城關(guān)區(qū)（一至八區(qū)）與郊區(qū)（九至十區(qū)）兩種性質(zhì)。其中，城關(guān)區(qū)是國(guó)民黨長(zhǎng)期統(tǒng)治下所造成的失業(yè)失學(xué)和城市貧民的重災(zāi)區(qū)，主要為河南來(lái)的難民。解放后，西安市人民政府根據(jù)中央的指示，結(jié)合西安實(shí)際情況，通過(guò)緊急救濟(jì)和長(zhǎng)期安置兩種救濟(jì)方式，幫助大部分失業(yè)者找到生活出路，并在此過(guò)程中提高了城市民眾對(duì)新中國(guó)政權(quán)的認(rèn)同。

（一）1949-1952年對(duì)西安市民緊急救濟(jì)與臨時(shí)安置

新中國(guó)成立初期，中央人民政府的主要任務(wù)之一就是集中力量解決國(guó)民政府遺留下的龐大的失業(yè)工人群體。對(duì)此，政府采取了一系列緊急措施實(shí)施救濟(jì)。

1、建立失業(yè)救濟(jì)機(jī)構(gòu)

1950年6月，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布一系列救濟(jì)和安置失業(yè)工人的相關(guān)文件，如《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》，并設(shè)立西安失業(yè)工人救濟(jì)委員會(huì)，西安于7月成立了救濟(jì)處，辦理登記、處理、救濟(jì)失業(yè)工人及宣傳動(dòng)員收繳救濟(jì)金工作，并以發(fā)放救濟(jì)金、以工代賑、還鄉(xiāng)生產(chǎn)等方式進(jìn)行處理，初步緩解了失業(yè)者的困難；9月份在各區(qū)成立分會(huì)，挨門(mén)逐戶(hù)訪問(wèn)并登記失業(yè)者。從市、區(qū)層面強(qiáng)化了社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，保證工作安排條理化、系統(tǒng)化，工作逐漸由被動(dòng)到主動(dòng)。

2、發(fā)放救濟(jì)金

解放之初面對(duì)亟待解決的失業(yè)現(xiàn)象，政府進(jìn)行了失業(yè)登記，對(duì)確實(shí)難以維持生活的失業(yè)人員發(fā)放了適量救濟(jì)金，使生活困難者得以糊口。救濟(jì)金除由中央、省、市財(cái)政撥款和有關(guān)部門(mén)捐贈(zèng)外，西安市國(guó)營(yíng)、私營(yíng)工廠、銀行、商店等均須按月交納實(shí)際工資總額1％交納，職工個(gè)人按個(gè)人實(shí)際收入的1％交納，非企業(yè)性的醫(yī)院、學(xué)校、文化單位等，僅限于職工交納救濟(jì)金。截至1950年10月，共收入人民幣76.65億元，共支出人民幣1135萬(wàn)元，救濟(jì)994人。在收繳救濟(jì)金與自由捐助工作中，發(fā)揮并加強(qiáng)了在業(yè)工人與失業(yè)工人之間的階級(jí)友愛(ài)和互助精神，使工人認(rèn)識(shí)到，只有依靠自己的組織才能真正解決問(wèn)題，這是重大的政治收獲。

3、以工代賑

以工賑手段解決救濟(jì)問(wèn)題是新中國(guó)成立初期的典型方式。有重點(diǎn)地舉辦失業(yè)救濟(jì)工程，盡量把失業(yè)者組織起來(lái)參加公共工程，例如興修水利，修建市政工程等。根據(jù)中央指示之原則，以工代賑的工程范圍首先為國(guó)家需要舉辦的工程，以及有益于市政建設(shè)的事業(yè)，如植樹(shù)、修理碼頭、修建馬路等。相關(guān)事項(xiàng)由失業(yè)工人救濟(jì)處工賑科負(fù)責(zé)。按照這一指示，西安結(jié)合實(shí)際情況，動(dòng)員組織失業(yè)工人參加市政建設(shè)修馬路、砸石子工作；組織體力好、有勞動(dòng)鍛煉的失業(yè)工人去天寶路工程隊(duì)。不僅解決了工人的生活困難，而且使工人真正體會(huì)到共產(chǎn)黨和人民政府與自己有血肉不可分離的關(guān)系，有的工人得到救濟(jì)，感動(dòng)地流淚說(shuō)：“在舊社會(huì)里誰(shuí)管我們工人?！?952年，通過(guò)以工代賑救濟(jì)了360人，支出救濟(jì)金4560萬(wàn)元。

4、還鄉(xiāng)生產(chǎn)

解放初期西安約有三萬(wàn)難民，且大都生活無(wú)依。有學(xué)者指出：土地革命結(jié)束后，共產(chǎn)黨人認(rèn)識(shí)到農(nóng)村有大量的潛在的勞動(dòng)力沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，必須有計(jì)劃有步驟地向東北、西北和西南地區(qū)移民，號(hào)召“盲目流入城市的農(nóng)民應(yīng)該回到鄉(xiāng)村去”。1949年10月，市政府成立移民辦事處，幫助符合條件的難民及失業(yè)者還鄉(xiāng)生產(chǎn)，即凡原籍有土地房屋或無(wú)土回原籍后能分得土地從事生產(chǎn)者，動(dòng)員回原籍生產(chǎn)，或赴鳳翔縣千山墾區(qū)墾荒或去銅川煤礦挖煤。[5]1950年6月17日，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》規(guī)定：凡由鄉(xiāng)村到城市不久或目前在鄉(xiāng)村中有親屬可以回鄉(xiāng)的失業(yè)工人，應(yīng)由工會(huì)根據(jù)自愿原則組織并鼓勵(lì)他們回鄉(xiāng)生產(chǎn)，由失業(yè)工人救濟(jì)處按照標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給本人及其家屬所必需的旅費(fèi)和救濟(jì)金，作為生產(chǎn)資金的輔助。[6]

在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)與發(fā)展，西安失業(yè)現(xiàn)象大幅好轉(zhuǎn)。失業(yè)工人李延年來(lái)信說(shuō)：“多虧人民政府的幫助，我一家四口才能存活，在國(guó)民黨反動(dòng)統(tǒng)治時(shí)期，我們這些窮人餓死、凍死也沒(méi)人知道”。在前期失業(yè)救濟(jì)取得良好成效的同時(shí)，由于領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有先前經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，在救濟(jì)過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。為使失業(yè)者順應(yīng)國(guó)家建設(shè)的需要的同時(shí)能夠走到適合的崗位上，必須了解失業(yè)人員的不同情況和訴求，提高其自身技能和素養(yǎng)，逐漸引導(dǎo)其就業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)。

（二）1952-1956年對(duì)西安市民的長(zhǎng)期安置與失業(yè)者自救

1952年底，西安工業(yè)企業(yè)由1949年的1698個(gè)增加到2410個(gè)，全市工業(yè)職工人數(shù)由1949年的2.16萬(wàn)人增加到1952年的3.47萬(wàn)人。全市工業(yè)總產(chǎn)值由1949年的1.09億元增加到1952年的2.33億元。[7]1953年，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)開(kāi)始，西安作為“一五”計(jì)劃重點(diǎn)工業(yè)城市，為解決失業(yè)問(wèn)題提供了有利條件，對(duì)于現(xiàn)有失業(yè)人員，第一，因國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，對(duì)有培養(yǎng)條件的失業(yè)者進(jìn)行轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練，介紹就業(yè)；第二，鼓勵(lì)失業(yè)人員自行就業(yè)，自謀生活出路。

1、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練

新中國(guó)成立之初，缺少專(zhuān)業(yè)技能的工人和普通工人占據(jù)了失業(yè)的絕大多數(shù)比重，而擁有一技之長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)人員數(shù)量則相對(duì)匱乏，而“一五”計(jì)劃蘇聯(lián)援助建設(shè)的156個(gè)大型項(xiàng)目中，有17個(gè)在西安，這就為西安的工業(yè)化建設(shè)提供了歷史性機(jī)遇，工廠企業(yè)需要技術(shù)工人和普通工人的數(shù)量逐漸增加。根據(jù)中央指示“失業(yè)人員中凡確有就業(yè)條件和培養(yǎng)前途者，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要逐步介紹就業(yè)，或在有出路的條件下予以技術(shù)訓(xùn)練”，引導(dǎo)失業(yè)學(xué)員就業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)。西安技術(shù)訓(xùn)練班采用組織學(xué)習(xí)方式招收失業(yè)工人、失學(xué)青年，中心任務(wù)是培養(yǎng)技術(shù)工人，訓(xùn)練班主動(dòng)與各工業(yè)部門(mén)聯(lián)系，主動(dòng)將訓(xùn)練工作納入國(guó)家勞動(dòng)計(jì)劃。舉辦訓(xùn)練班收效顯著。1955年安置的14705名失業(yè)人員中，將技術(shù)工人、有專(zhuān)長(zhǎng)人員等收至工廠企業(yè)6457人，不僅解決了失業(yè)人員生活困難，同時(shí)完成了基建勞力供應(yīng)任務(wù)。

2、自行就業(yè)

部分失業(yè)者條件特殊，雖難以介紹工作，卻有著較為廣泛的社會(huì)聯(lián)系，因此對(duì)不適合廠礦需要及就業(yè)條件較差者，著重鼓勵(lì)自行就業(yè)，或自謀生活出路。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及第一個(gè)五年計(jì)劃的開(kāi)始，自行就業(yè)的辦法開(kāi)始奏效，1954年第一季度自行就業(yè)人數(shù)比1953年第四季度增加了57.24%；1955年元月登記的失業(yè)人員中，自行就業(yè)、自謀生活出路者占調(diào)查人數(shù)52%。同時(shí)，自行就業(yè)打破了失業(yè)人員對(duì)政府單純依賴(lài)思想和消極等待觀念，群眾的怨言和群眾來(lái)信來(lái)談也大為減少，1954年第四季度比第一季度群眾來(lái)信減少了80.3%，群眾來(lái)談減少了88.8%，大為扭轉(zhuǎn)了工作的被動(dòng)局面。1956年以后，西安的失業(yè)人員比重減少，失業(yè)問(wèn)題得到極大改善。截至1956年12月，西安市約有20429人要求就業(yè)，其中求業(yè)人員17638人，占86.8%，失業(yè)人員僅有2791人，占13.2%。[8]

從新中國(guó)成立到三大改造結(jié)束，西安基本形成了系統(tǒng)化、專(zhuān)業(yè)化的失業(yè)救濟(jì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了中共中央城市政權(quán)建設(shè)與社會(huì)整合的目的。通過(guò)對(duì)各階層、各黨派、各團(tuán)體等失業(yè)無(wú)業(yè)人員的救治，讓他們意識(shí)到自己與民族國(guó)家和社會(huì)的緊密聯(lián)系。那些在社會(huì)中曾經(jīng)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位抱有疑問(wèn)或保留意見(jiàn)的不同群體，逐漸轉(zhuǎn)變態(tài)度，開(kāi)始接受并認(rèn)同中國(guó)共產(chǎn)黨所倡導(dǎo)的核心價(jià)值觀與道德規(guī)范。

失業(yè)問(wèn)題的解決對(duì)市民階層社會(huì)認(rèn)同的影響

新中國(guó)成立初期，全國(guó)各地工商業(yè)蕭條，約400萬(wàn)工人失業(yè)，成為當(dāng)時(shí)社會(huì)演進(jìn)的重要特征。解決失業(yè)工人問(wèn)題不僅是經(jīng)濟(jì)議題，更蘊(yùn)含深刻的社會(huì)政治意義。西安作為典型案例，在這一時(shí)期對(duì)失業(yè)救濟(jì)理念和救濟(jì)安置工作進(jìn)行了大膽探索與實(shí)踐，旨在重建基層社會(huì)管理秩序。

一方面，在救濟(jì)理念上，新中國(guó)初期的失業(yè)救濟(jì)超越了傳統(tǒng)慈悲憐憫的范疇，融入了現(xiàn)代社會(huì)保障思想。政府倡導(dǎo)社會(huì)救助不僅要解決眼前困難，更要幫助失業(yè)者擺脫貧困，重返社會(huì)生產(chǎn)。然而，由于民眾對(duì)現(xiàn)代救濟(jì)制度認(rèn)知不足，初期收繳救濟(jì)基金遭遇困難。[9]經(jīng)過(guò)耐心教育與實(shí)際行動(dòng)，民眾逐漸理解失業(yè)救濟(jì)金的取之于民用之于民原則，認(rèn)識(shí)到“失業(yè)是國(guó)民黨反動(dòng)派造成的，應(yīng)共同承擔(dān)救濟(jì)責(zé)任”。這一心理上的轉(zhuǎn)變促進(jìn)了政策措施的有效實(shí)施，贏得了民心，鞏固了新生政權(quán)。

另一方面，在救濟(jì)安置工作上，政府采取實(shí)際行動(dòng)幫助失業(yè)工人找到工作，這一舉措比任何口頭宣傳都更具說(shuō)服力。如在仁義村進(jìn)行勞動(dòng)就業(yè)試辦工作，村農(nóng)會(huì)主任范瑞東反映說(shuō)：“人民政府這個(gè)決定真好，這一下把社會(huì)秩序的一個(gè)根本問(wèn)題給解決了?！闭仓门c失業(yè)者自尋出路相結(jié)合，不僅激發(fā)了勞動(dòng)者的積極性，還顯著減輕了失業(yè)壓力。這一過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織威信大幅提升，人民生產(chǎn)積極性和勞動(dòng)力素質(zhì)不斷提高。有學(xué)者指出，新中國(guó)對(duì)失業(yè)群體等社會(huì)問(wèn)題的熱切關(guān)注，都與事關(guān)社會(huì)認(rèn)同的各種制度建設(shè)直接相關(guān)，只有凝聚人心、激發(fā)社會(huì)認(rèn)同才能避免社會(huì)矛盾的尖銳化。[10]這些措施為構(gòu)建和諧社會(huì)、提升國(guó)家治理能力積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

結(jié)語(yǔ)

新中國(guó)初期，西安市針對(duì)嚴(yán)峻失業(yè)現(xiàn)狀，遵循指示，結(jié)合實(shí)際情況，采取了一系列有針對(duì)、有主次的失業(yè)救濟(jì)措施。這些措施不僅緩解了失業(yè)者的生活困難，提升了他們的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，而且有效安定了失業(yè)者的情緒，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。值得一提的是，通過(guò)失業(yè)救濟(jì)舉措，城市民眾深刻感受到了新政權(quán)與舊社會(huì)的巨大差異，增強(qiáng)了對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨和新生人民政權(quán)的認(rèn)同與擁護(hù)。這一系列舉措取得了顯著的失業(yè)治理成效，然而隨著社會(huì)變革的深入，對(duì)失業(yè)的認(rèn)知和討論發(fā)生了變化，社會(huì)主義對(duì)失業(yè)的解釋及解決方式也隨之調(diào)整。

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[5]為送呈本市解放一年余來(lái)社會(huì)救濟(jì)福利工作總結(jié)與今后工作方針[A]，西安市檔案館館藏（1950），檔案號(hào)：Z012-2-0017-0026.

[6]為轉(zhuǎn)發(fā)救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法及宣傳參考材料希即討論并遵照?qǐng)?zhí)行[A]，西安市檔案館館藏（1950），檔案號(hào)：Z014-2-0023-0004.

[8]關(guān)于目前失業(yè)救濟(jì)工作中存在的幾個(gè)問(wèn)題及今后意見(jiàn)[A]，西安市檔案館館藏（1955），檔案號(hào)：Z014-1-0066-0116.

[9]中國(guó)社科院，中央檔案館.1949—1952中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編（勞動(dòng)工資和職工福利卷）[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994：161.

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作者簡(jiǎn)介

李 圳 西安郵電大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，研究方向?yàn)橹泄颤h史

朱海萌 西安郵電大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)橹泄颤h史